Наднациональное право и государственный суверенитет (некоторые проблемы теории)

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2020

Наднациональное право
и государственный суверенитет
(некоторые проблемы теории)

Институт государства и права Российской академии наук

В. Е. Чиркин

УДК 341.172
ББК 67.910.6
Ч65

Сведения об авторе
Вениамин Евгеньевич Чиркин — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ,
главный научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук.

Чиркин В. Е.
Ч65
Наднациональное право и государственный суверенитет
(некоторые проблемы теории) / В. Е. Чиркин. — М. : Норма :
ИНФРАМ, 2020. — 40 с.
ISBN 9785917686516 (Норма)
ISBN 9785160111759 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161032657 (ИНФРАМ, online)

В основе данной публикации — доклад В. Е. Чиркина на пленарном заседании международной конференции «Кутафинские чтения», организованной
Московским государственным юридическим университетом им. О. Е. Кутафина (МГЮА) и Институтом законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве РФ.
Следствием современных процессов межгосударственной интеграции является создание после Второй мировой войны более десяти региональных международных объединений. Используя логические, формальноюридические, конкретносоциальные, аксиологические методы исследования, автор приходит к
выводам, что такие образования не только становятся международными экономикокоординационными сообществами, но имеют и политические черты, а в
наиболее развитых формах в определенной мере иногда обладают зачатками
собственной публичной власти по вопросам, переданным им государствамичленами (ЕС). В таких организациях иногда возникают элементы наднационального права, допускается принуждение со стороны организации к государствамчленам, а иногда складывается незавершенное наднациональное право. Автор предлагает назвать эти объединения государств региональными международногосударственными образованиями. В исследовании рассматриваются и
проблемы государственного суверенитета в таких образованиях, рождающие новые вопросы в государствоведении, теории государства и права.
Для специалистов в области государствоведения, международного и внутригосударственного права, магистрантов, аспирантов и преподавателей юридических вузов.
УДК 341.172
ББК 67.910.6

ISBN 9785917686516 (Норма)
ISBN 9785160111759 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161032657 (ИНФРАМ, online)
© Чиркин В. Е., 2015

Norma
INFRAM
Moscow, 2020

Supranational Law
and State Sovereignty
(Some Problems of Theory)

Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences

V. E. Chirkin

Information about the author
Veniamin E. Chirkin, LL.D, Professor, Honored Worker of science of
the Russian Federation, Honored Lawyer of Russian Federation, Chief
researcher of the Institute of State and Law, Russian Academy of
Sciences.

Chirkin V. E.
Supranational Law and State Sovereignty (Some Problems of
Theory) / V. E. Chirkin. — М. : Norma : INFRAM, 2020. —
40 p.

The publication is of V. E. Chirkin’s report at the plenary session of the
International Conference (Kutafinskie readings), organized by Moscow State Legal
University named after O. E. Kutafin and the Institute of Legislation and Comparative
Law under the Government of the Russian Federation.
The consequence of the current processes of interstate integration is creating after
World War II, more than a dozen regional and international associations. Using
logicalformally legal, specifically social, axiological research methods, the author
comes to the conclusion that such entities are not only international economic
coordination, but communities have and political features, and in the most developed
forms to some extent sometimes have embryos and even elements of its own public
power dealing with subjectmatters assigned to them by member states (EU). In such
organizations sometimes germinal elements of supranational law permitted elements of
coercion on the part of the member states, and sometimes folded unfinished
supranational law. The author proposes to name such unifications of states as regional
internationalstatal entities. The study examines and challenges the state sovereignty in
such entities, give rise to new issues in science of state, theory of state and law.
For specialists in the sphere of the science of state, international and the law of states, magistrants, postgraduates and the staff of legal establishments of higher education.

Наряду со множеством факторов на развитие государства и
права в отдельных странах и в международном масштабе важное
влияние оказывают три процесса: модернизация, глобализация и
интеграция. Каждый из них может иметь и положительные, и отрицательные стороны. Модернизация иногда приобретает одностороннюю форму вестернизации (от слова «western» — западный), интеграция может приводить к излишней зависимости (это
мы наблюдаем сейчас в России), глобализация иногда жестко ломает привычный уклад, социокультуру.
По отношению к государству и праву эти процессы, в том числе
и изза сопротивления глобализации, ведут к возрастанию значимости социокультурных правовых ценностей разных страновых
правовых систем и региональных семей, к определенной фрагментации тех и других (иногда выделяют скандинавскую, славянскую,
латиноамериканскую правовые семьи, делят романогерманскую
семью на две и т. д.). С другой стороны, те же процессы ведут к
унификации разных правовых общностей.
Они отчетливо высвечивают разные по своей социальной сущности три глобальные социальноэкономические и политические
системы, а также правовые системы, существующие в современном мире: либеральнополусоциальную капиталистическую (охватывает приблизительно 4 млрд человек, включая страны разного
уровня развития)1, тоталитарносоциалистическую (пять стран —
Вьетнам, Китай, КНДР, Куба, Лаос с общим населением более
1,6 млрд человек) и мусульманскую (около 1,6 млрд) системы.
Между этими системами происходит сближение, конвергенция.

1 Мы называем ее полусоциальной, ибо в условиях господства частной собственности, ориентированной на максимальную прибыль, полностью социальной правовой
системы быть не может. Пока мы не знаем, каким будет иной, более высокий общественный строй. Попытка создать иную форму собственности на пути к коммунизму,
иной общественный строй пока привела лишь к тоталитарному социализму, который
либо потерпел крах, либо преобразуется (пока только в экономической сфере). Во всяком случае, в работах некоторых западноевропейских исследователей говорится, что частная собственность не может быть основной формой собственности в современных условиях, это пережиточная форма собственности, хотя мелкая частная собственность не
исключается.

Отрицать это невозможно, если посмотреть на поправки к Конституции Китая о целесообразности частной собственности при
социализме, социалистическом рынке и др. или сравнить право в
странах мусульманского фундаментализма (Саудовская Аравия,
Оман и др.) с «модернизированными» арабскими странами (Египет, Ирак и др.), которые восприняли многие принципиальные
институты либеральнополусоциальной капиталистической системы (на своем уровне), а иногда (в прошлом так называемые государства социалистической ориентации) пытались даже ввести у
себя некоторые институты публичного права стран тоталитарного
социализма.
Вместе с тем между глобальными правовыми системами сохраняются антагонизмы, обусловленные их противоречивой социальной сущностью. Они гораздо более глубоки, чем элементы конвергенции. Поэтому процессы гармонизации таких систем невозможны, пока антагонизмы не будут преодолены, изменены,
преобразованы в различия или по крайней мере в противоречия
(противоречия — тоже определенная ступень различий) вместо
антагонистических противоположностей. Лишь тогда конвергенция может смениться процессами гармонизации.
Региональные и глобальные правовые семьи — англосаксонская, романогерманская, мусульманские (фундаменталистская и
модернизированная, а также по иному основанию деления — суннитская и шиитская), ортодоксальная (ленинскосталинскобольшевистская) тоталитарносоциалистическая семья прошлого
(и современное право в КНДР), с одной стороны, и, с другой стороны, складывающаяся частично либерализованная в сфере экономики модернизированная семья тоталитарносоциалистического права существуют в рамках своей глобальной правовой системы,
а не помимо нее. Такие внутрисистемные правовые различия формируются не по своей социальной сущности формационноцивилизационного характера, а либо по социальному содержанию, либо
по социальнокультурному правовому характеру. Поэтому между
правовыми семьями одной и той же глобальной системы возможна
не только конвергенция, но и гармонизация. Она происходит, но
этот процесс имеет весьма длительный характер, и в исторически
обозримом будущем вряд ли можно предсказать, когда некоторые

8
В. Е. Чиркин

из таких семей сольются в одну, да и та, видимо, сохранит особенности менталитета народов, их образа жизни, правовой и иной
культуры. Возможно, это будут какието подсемьи.
В рамках обозначенных наиболее общих подходов мы рассматриваем в данном исследовании только вопросы интеграции на региональном уровне. Она имеет прежде всего экономический, социальный и культурный характер и ведет к созданию региональных
межгосударственных объединений, к гармонизации однотипных
правовых семей сначала путем создания наднационального права и
через посредство наднационального права. Однако в региональных
союзах, задуманных и являющихся по своей основной природе
экономикорегиональными союзами, изначально возникают (и не
могут не возникать) некоторые политические цели (например,
поддержание мира и безопасности в регионе), иногда создаются
элементы не только регионального международного права (оно
должно соответствовать общему международному праву), но и некоторые элементы регионального внутреннего наднационального
права, а иногда и незавершенное наднациональное право (в Европейском Союзе — ЕС). В рамках региональных союзов возникают
иногда начала регионального публичноправового образования,
а иногда и создается такое незавершенное образование.
Изучение этих процессов имеет практическое значение для определения тенденций развития начавшего действовать в 2015 г. Евразийского экономического союза.

Публичноправовая форма
некоторых региональных организаций

Начиная с 1945 г. в разных частях планеты было создано более
десяти региональных международных объединений: Лига арабских
государств (1945), Организация американских государств — ОАГ
(существовала ранее в виде Панамериканского союза, но в 1948 г.
была преобразована), Совет Европы (1949), Африканский союз
(его Учредительный акт подписан в Ломе (Республика Того) в
2002 г.), являющийся преемником Организации африканского
единства (1961), Ассоциация государств ЮгоВосточной Азии —
АСЕАН (1967), Совет сотрудничества государств Персидского залива (1981), Содружество независимых государств — СНГ (1991),

Наднациональное право и государственный суверенитет
9

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе — ОБСЕ
(1995), Союзное государство Белоруссии и России (1999), Шанхайская организация сотрудничества — ШОС (2001), БРИКС —
Бразилия, Россия, Индия, Китай, с 2011 г. также ЮжноАфриканская Республика, Евразийское экономическое сообщество —
ЕврАзЭС (2000—2014), преобразованное с 2015 г. в Евразийский
экономический союз (ЕАЭС). В составе ЕАЭС — Армения, Белоруссия, Казахстан и Россия (в 2015 г. предполагается присоединение Киргизии). В некоторых таких объединениях состоят несколько государств (БРИКС, ШОС), другие включают десятки (в Африканском союзе — 53, в ОБСЕ — 571). Все они охватывают
огромную территорию и население (АСЕАН — более 1 млрд,
ШОС — около 1,5 млрд, БРИКС — более 2,5 млрд).
Региональные объединения, как правило, имеют форму юридически слабо централизованной международной организации экономикоинтеграционного, координационного характера (с элементами в области социальных отношений и культуры), но все они
выполняют определенные политические задачи. Отдельные региональные организации, хотя в их основных документах (Устав Совета Европы 1949 г. в ред. 2007 г., Хартия европейской безопасности
ОБСЕ 1999 г.) упоминается об экономике и социальных отношениях, занимаются и другими вопросами (Совет Европы — стандартами в области прав человека, демократии, законности2, ОБСЕ —
европейской безопасностью). Характер таких задач и степень централизации неодинаковы. В ЕС централизация значительна,
в 2015 г. официально начал обсуждаться даже вопрос о создании
собственной армии ЕС.
Юридически государствачлены равноправны. Суверенное равенство государствчленов закреплено в их учредительных документах, решения обычно принимаются либо консенсусом (при
отсутствии возражающих), либо единогласно представителями государств в органах союза, и каждое государство имеет один голос.
Но в современных условиях так бывает не всегда. В Африканском

10
В. Е. Чиркин

1 В ОБСЕ состоят не только европейские, но и некоторые иные государства (США,
Киргизия и др.).
2 Важнейшим результатом деятельности Совета Европы является Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и создание Европейского Суда по правам
человека.

союзе можно обязать государствочлен выполнить решение двумя
третями голосов. В ЕС государствачлены располагают не одним
голосом при принятии решений в одном из основных органов
ЕС — Совете ЕС (Совете), а также в Парламенте ЕС (Европарламенте), причем разница в числе голосов государствчленов может превышать десять раз (подробнее об этом — ниже). Фактически же в таких объединениях может доминировать одно государство, например в ОАГ — США, или группа государств, как в ЕС.
Региональные международные организации имеют свои базовые документы — договоры, уставы, хартии, учредительные акты.
Обязывающих решений в отношении государствчленов и тем более физических и юридических лиц такие организации (кроме ЕС,
и то в основном экономического характера) принимать не могут.
Исключением в соответствии с его уставом (на практике этого не
было) является Африканский союз, стремящийся к большей централизации. В п. «h» ст. 4 Учредительного акта Африканского союза говорится о «праве Союза вмешаться в дела государствачлена в
соответствии с решением Ассамблеи в связи с серьезными обстоятельствами, а именно военные преступления, геноцид и преступления против человечности»1. Пункт 1 ст. 11 этого документа предусматривает также, что Исполнительный совет принимает свои
решения консенсусом, а при недостижении такового — большинством в две трети от числа государств — членов Союза (процедурные вопросы решаются простым большинством). Это уже
обязывает меньшинство. В ЕС решения тоже принимаются своеобразным квалифицированным большинством, причем голоса,
распределенные между членами ЕС, учитывают численность населения и удельный вес государствчленов в экономике ЕС. Такие
решения налагают обязанности и на государства, представители
которых, например, голосовали против. Некоторые слабые меры
воздействия применяют другие региональные объединения, а Совет Европы, например, устанавливает стандарты (для избирательного права, по другим вопросам демократии). Юридически они
как будто не обязательны, но Совет проводит мониторинг выполнения их государствами, указывает им на неисполнение стандартов. Есть иные формы деятельности таких объединений. В редчайНаднациональное право и государственный суверенитет
11

1 URL: http://docs.cntd.ru/document/901880996.

ших случаях использовались вооруженные формы. Например,
в марте 2015 г. Совет сотрудничества государств Персидского залива (в него входят страны мусульманского фундаментализма, где
монархические семьи — сунниты) предпринял вооруженные действия против одной из сект шиитского меньшинства — хусаитов,
вооруженным путем захвативших власть в Йемене.
Эти обстоятельства, а не только юридические нормы важно
учитывать, определяя публичноправовую форму рассматриваемых организаций.
Для осуществления своих целей региональные объединения
создают свою систему органов. Это ежегодная консультативная ассамблея представителей государствчленов, постоянный комитет,
исполнительный совет, постоянный совет, совет министров, консультативное совещание министров иностранных дел, в которых
обычно, но не всегда на равных началах (чаще по одному человеку
в некоторых основных органах) представлены все государстваучастники. Создаются координационные комиссии по различным
вопросам экономики и культуры, генеральный секретариат, иногда создается суд сообщества (Африканский союз, ЕС), есть иные
органы.
Политические задачи и политические стороны деятельности
всех региональных международных организаций, специфические
задачи некоторых из них, обязывающие нормы уставов, система
органов, их решения и акты, иногда в чемто подобные правовым
актам, возможность некоторого принуждения со стороны организации (ее органов) по отношению к государствамчленам (пусть
даже лишь по некоторым вопросам) свидетельствуют, что такие
объединения вряд ли можно свести только к экономической интеграции. В них возникают, иногда очень слабые, предпосылки своеобразной надгосударственной (по терминологии европейских языков — наднациональной) публичной власти1. В ЕС это уже не некоторые элементы, а более существенные компоненты именно

12
В. Е. Чиркин

1 Слова «нация», «национальный» в русском языке понимаются в плане этнической характеристики. В английском и романских языках слова «nation», «national» такой
характеристики не имеют, а понимаются как «государство», «государственный» (нередко используется термин «нациягосударство»). Организация Объединенных Наций —
организация не наций, а государств. Это различие важно учитывать, когда мы говорим о
наднациональной публичной власти и наднациональном праве.

такой власти, более того, можно сказать, что региональное объединение государств ЕС имеет свою незавершенную публичную
власть. Она первоначально возникла потому, что государствачлены в соответствии со своими конституциями передали ЕС, как
иногда говорится в этих конституциях, «некоторые государственные права», «суверенные права».
Правда, такая власть не абсолютна и не суверенна. Она имеет
неполный, частичный характер. Юридически она может обязывать
государствачлены, а также непосредственно физических и юридических лиц, находящихся в таких государствах (подробнее об
этом — ниже), только в пределах переданных государствамичленами полномочий. Но, вопервых, переданные ЕС государствами
полномочия определены конституциями государствчленов в самой общей форме (некоторые суверенные права, некоторые полномочия и т. п., что дает возможность институтам ЕС определять
их границы посвоему), а вовторых, институты и органы ЕС в соответствии с общей теорией социальных систем всегда стремятся
расширить сферу своей деятельности. Пример этого — обсуждаемое с 2015 г. в ЕС предложение председателя ЕС о создании собственной армии ЕС, и такое решение может быть, видимо, принято
именно институтами ЕС (например, саммитом глав государств и
правительств ЕС).
Правда, полномочия ЕС, их разграничение с совместными и
иными полномочиями государствчленов зафиксированы в учредительных документах ЕС. Такие статьи детальны, но имеют очень
громоздкий и не всегда достаточно определенный характер. Руководствоваться этими границами иногда сложно. Впрочем, сам
факт такого разграничения еще раз свидетельствует о том, что ЕС
имеет свою публичную власть, хотя и ограниченного характера. Ее
специфика — не установление сверху, а добровольная передача
полномочий, как это бывает, например, при создании федерации
путем добровольного союза государств.
В региональных межгосударственных союзах появляются также
начала наднационального права, имеющие в основном координационноэкономический и в определенной мере консенсусный характер. В ЕС сложилось, хотя и незавершенное, наднациональное
право, которое имеет не только международный, но и внутригосуНаднациональное право и государственный суверенитет
13

дарственный характер, распространяется на определенные внутренние отношения в государствахчленах1. Все это ставит новые
задачи перед исследователями государства и права, требует теоретических обобщений с позиций всеобъемлющей концепции территориального публичноправового образования, иногда вызывает необходимость уточнить понятия государствоведения и права.
Как говорилось, ЕС занимает особое место среди региональных
организаций. ЕС — не самый многочисленный по числу государствчленов (28), не самый крупный по размерам территории
(Россия впятеро превышает его по площади), по численности населения (в 2015 г. — приблизительно 507 млн человек). Однако доля ЕС в мировом валовом внутреннем продукте (ВВП) больше
всех. На 2010 г. это 25,6% мирового ВВП, прогноз на 2018 г. —
22,1% (БРИКС — около 20%, прогноза нет, США — 23,4%, прогноз на 2018 г. — 22,2%)2. ВВП на человека в ЕС в 2014 г. составлял
приблизительно 34,5 тыс. долл. США в год (средний ВВП на душу
населения в мире — около 14 тыс. долл., в США ВВП приблизительно 52,8 тыс. долл., в России — 18,1 млн руб.3). ЕС имеет единую валюту (евро), хотя в зону евро входят только 19 из 28 государств (в Великобритании, Швеции, Дании и других странах своя
национальная валюта). В ЕС — единое европейское гражданство
(в дополнение к гражданству государствчленов). ЕС имеет свой
флаг, герб, гимн («Ода к радости» Л. ван Бетховена), своих послов
в других государствах (но не государствахчленах). Опыт ЕС и его
развитие могут представлять интерес для образованного в 2015 г.
(дата вступления Устава в силу) Евразийского экономического
союза (ЕАЭС) с участием Российской Федерации.
Не будем рассматривать длительный путь (с 1948 г.) предшественников ЕС (только основные документы принимались девять

14
В. Е. Чиркин

1 Международный характер права в рамках различных региональных организаций
признан давно. Существуют исследования по сравнительному международному праву
(см. доклад У. Е. Батлера на конференции в Киеве в декабре 2014 г.: Butler W. E.
Comparative International Law. Kiev, 2014). Вместе с тем необходимы также теоретические оценки, учитывающие комплексный характер своеобразного незавершенного права (или предпосылки такого характера) в некоторых региональных организациях.
2 См.: URL: http://www.nippon.com/ru/editor/f00025.
3 См.: URL: http://nonews.co/directory/lists/countries/gdpppp. Самый высокий показатель у Катара — 102,1 тыс. долл., следом идет Лихтенштейн — 69,4 тыс., самый низкий у Демократической Республики Конго — 400 долл. США.

раз) и 23летнюю историю самого ЕС. В настоящее время основными документами ЕС (все они очень объемны, сотни страниц)
считаются Договор о Европейском Союзе 1992 г. (Маастрихтский
договор) и Договор о функционировании Европейского Союза
1957 г. в ред. 2010 г.). Лиссабонский договор ЕС 2007 г., вступивший в силу в 2009 г., рассматривается как поправка к этим документам, хотя в этом документе были консолидированы многие
основные положения. Попытка принять в 2004 г. Европейскую
конституцию (Конституцию ЕС) не удалась (текст отказались ратифицировать некоторые члены ЕС, возражавшие против концепции общей конституции, а требовалось единогласие). Из Лиссабонского договора тщательно изъяты все упоминания и намеки
на общую конституцию (чего боялись народы многих государств).
В качестве приложений к названным актам принято несколько
десятков протоколов. Они устанавливают особое положение некоторых стран в ЕС, дают толкование некоторым принципам (например, принципам субсидиарности и пропорциональности при
осуществлении полномочий органов ЕС, что распространено протоколами и на органы членов ЕС) и др.
В отличие от других региональных объединений основополагающие акты ЕС устанавливают разграничение полномочий между
ЕС и государствамичленами. В какойто мере при этом использован федералистский подход, но применяется иная схема. Полномочия ЕС и государствчленов разделены на пять групп: исключительные полномочия ЕС и государствчленов, совместные полномочия, координационные полномочия, полномочия в целях
реорганизации или дополнения полномочий государствчленов и
особая группа полномочий в сферах общей внешней политики и
политики безопасности, а также европейской политики в области
обороны и безопасности (вместе ОВПБ/ЕПБО). Эта схема довольно сложна. В целом перечень различных полномочий охватывает
приблизительно 80 комплексов, и некоторые из них включают ряд
подкомплексов.
Для осуществления полномочий ЕС, координации, контроля за
выполнением государствамичленами своих обязанностей создана
сложная система институтов и органов (в выделении особой категории институтов, видимо, сказался французский подход со вреНаднациональное право и государственный суверенитет
15

мен М. Ориу, 1856—1929). Статус семи институтов закреплен в названных выше базовых документах, в них иногда упоминаются и
органы, но не все. В настоящее время к институтам отнесены:
Европарламент, Европейская Комиссия (Комиссия ЕС), Совет
ЕС1, Счетная палата, Суд (Европы), Европейский центральный
банк и Европейский совет. Институты ЕС — это высшие органы
ЕС, учредительными договорами они наделены властными полномочиями от имени ЕС. Это относительно обособленная, но все же
составная часть обширного публичноправового аппарата ЕС.
Наряду с институтами создано множество органов и учреждений финансового характера (Европейский инвестиционный банк
и некоторые фонды), координационного характера (Экономический и социальный совет, Комитет регионов, Европол и Евроюст — вопросы преступлений и юридические вопросы), 15 различных агентств, существует должность Европейского омбудсмана
(принимает жалобы на плохое управление со стороны органов ЕС)
и др.
Строго разделить институты ЕС и органы (т. е. менее важные
органы и остальной аппарат) по принятой схеме трех ветвей государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная)
невозможно. Только судебная власть ЕС отчетливо представлена
Судом ЕС (Суд Европы, часто говорится просто Суд), Трибуналом
и судебными палатами2, другие институты имеют разные качества
власти, иногда сочетая те или иные элементы привычной триады
властей.
Как основной представитель судебной власти ЕС, Суд ЕС состоит из 28 судей (по числу стран) и восьми генеральных адвокатов. Генеральные адвокаты призваны содействовать Суду. В их
полномочия входит проведение независимых расследований и
предоставление доказательств по делу. Генеральные адвокаты отбираются по следующему принципу: по одному от Франции, Италии, Испании, Германии и Великобритании, а оставшиеся три ад16
В. Е. Чиркин

1 Его называют иногда Советом Европы, но, как говорилось, это орган ЕС, а не региональная организация с таким же названием (Совет Европы). Совет ЕС также часто
называют просто Советом, иногда Европейским советом, но последний — это саммит
глав государств и правительств ЕС.
2 В Западной Европе трибунал и судебная палата понимаются как органы, обладающие меньшими полномочиями, чем суд: трибунал не имеет уголовноправовых полномочий.

воката назначаются из числа граждан остальных государств — членов ЕС. Срок полномочий Суда составляет шесть лет, каждые три
года проводится частичное обновление его состава. Решения Суда
являются обязательными для всех лиц и государств — членов ЕС.
К юрисдикции Суда относятся следующие дела: споры между
государствами — членами ЕС, споры между государствами — членами ЕС и Европейской Комиссией, трудовые и гражданскоправовые споры. Кроме судебных полномочий, у Суда существует
преюдициальная юрисдикция (по существу, это главная сфера его
деятельности). Это означает, что национальные суды государств —
членов ЕС могут направлять запросы в Суд по поводу законности
того или иного положения ЕС в отношении какоголибо конкретного дела, по которому национальный суд собирается вынести решение. Суд, в свою очередь, отвечает на запрос, не входя в существо самого дела.
При применении преюдициальных полномочий Суд не решает
за национальные суды, как им разрешить спор субъектов (это было
бы расценено как вмешательство в судебный процесс, к которому
Суд не имеет отношения), он лишь дает консультацию по поводу законности и обоснованности применения положений законодательства ЕС национальными судами, если они применяют наднациональное право ЕС. Суд рассматривает также жалобы физических и
юридических лиц к ЕС и его органам, но только по нормативным
актам ЕС, другие дела, в том числе уголовные, гражданские, трудовые и т. д., вообще большинство дел рассматриваются в судах государствчленов в соответствии с собственным законодательством и
нормативными актами ЕС.
Суд ЕС осуществляет функции контроля в отношении не вступивших в силу международных договоров ЕС, рассматривает вопросы отрешения от должности должностных лиц ЕС, иски об обжаловании решений, действий и бездействия должностных лиц
ЕС. Он также является кассационной инстанцией по отношению к
Трибуналу и судебным палатам.
Трибунал — это суд первой инстанции по применению права
ЕС. Он не имеет своего устава, его правовое положение и функции
закреплены в решении Совета ЕС (без участия Европарламента).
К юрисдикции Трибунала относятся споры между служащими

Наднациональное право и государственный суверенитет
17

Союза и самим ЕС, иски к институтам ЕС от физических и юридических лиц. С целью разгрузить Суд и Трибунал создаются также
судебные палаты как органы специальной юрисдикции (они называются не судами, а трибуналами, по западноевропейской классификации трибунал ниже суда). Каждая из таких палат рассматривает дела о нарушениях в какойто конкретной сфере (например,
создана судебная палата, которая называется трибуналом по делам
публичной службы).
Органы нормотворческой (по существу, законодательной власти) ЕС и исполнительной власти ЕС разделить сложно, но всетаки в основном нормотворческую (законодательную) власть осуществляют вместе Европарламент и Совет ЕС (редко — один Совет
ЕС, но один Европарламент — никогда). Исполнительная власть
от имени ЕС принадлежит в основном Комиссии ЕС1.
В принципе нормотворческая власть может осуществляться Европейским советом (Европейским советом глав государств и правительств ЕС). Например, в 2004 г. он принял неудавшуюся Конституцию ЕС, в 2007 г. — Лиссабонский договор, но на практике
Европейский совет принимает решения важнейшего политического характера, определяет направления политики ЕС. Глав государств и правительств в Европейском совете часто представляют
министры иностранных дел. Заседания Европейского совета проходят не реже чем дважды в год и длятся два дня. Решения, которые вырабатываются главами государств и правительств в ходе заседаний Европейского совета, носят характер политической директивы.
На практике нормотворческая власть ЕС реализуется, как правило, Советом ЕС совместно с другим органом — Европарламентом. Совет ЕС играет в этом содружестве основную роль.
В Совет ЕС входят 28 членов от правительств стран — членов ЕС,
по одному от каждого государствачлена, но они при принятии решений имеют неодинаковое число голосов (от 29 до трех). Члены
Совета ЕС — это обычно министры правительств государствчленов, поэтому и по другим причинам его иногда неверно называют
Советом министров ЕС, хотя на деле основные исполнительные

18
В. Е. Чиркин

1 Ее называют иногда комитетом министров, поскольку он состоит обычно из министров государствчленов.

полномочия ЕС осуществляет рассматриваемая ниже Комиссия
ЕС. Совет ЕС возглавляет председатель, переизбираемый через
полгода. Его иногда неточно называют президентом ЕС. Действующий президент ЕС должен согласовывать свои действия с
предшествующим председателем Совета ЕС и предполагаемым будущим председателем Совета ЕС. Такой «треугольник» в деятельности председателя Совета ЕС призван обеспечивать преемственность политического курса Совета ЕС. Совет работает в сессионном порядке, в течение года в среднем проходит около ста сессий,
которые длятся одиндва дня. Кроме официальных сессий, есть
неформальные заседания Совета. Голосование при принятии решений (в том числе нормативных актов ЕС) производится с учетом того, что у каждого министра (члена Совета ЕС) при принятии решений есть не один голос, а определенное количество голосов.
Всего в Совете ЕС 345 голосов. Путем согласований с 1 января
2007 г. они распределены в зависимости от численности населения
государства, его экономической роли, политического влияния следующим образом: четыре крупнейших государствачлена (Великобритания, Германия, Италия, Франция) имеют по 29 голосов, Испания и Польша — по 27 голосов, Румыния — 14, Нидерланды —
13, Бельгия, Чехия, Греция, Венгрия, Португалия — по 12, Австрия, Швеция, Болгария — по 10, Дания, Ирландия, Литва, Словакия, Финляндия — по 7, Кипр, Эстония, Латвия, Люксембург,
Словения — по 4, Мальта — 3 голоса. В дальнейшем это распределение лишь незначительно изменялось, например, в связи с принятием нового государства в ЕС. Самые крупные государства имеют почти в десять раз больше голосов, чем самые мелкие, что сказывается, конечно, на принятии решений в Совете ЕС.
В соответствии с Лиссабонским договором решения в Совете
ЕС принимаются специфическим квалифицированным большинством: необходимо самое меньшее 55% голосов членов Совета ЕС
при условии, что «за» голосовали не менее 15 государств — членов
ЕС, которые представляют как минимум 65% населения ЕС. Блокирующим меньшинством, препятствующим принятию решения,
являются четыре государства — члена ЕС независимо от числа их
голосов.

Наднациональное право и государственный суверенитет
19

Совет ЕС — единый орган, он может принимать решения в полном составе, но может работать и в коллегиях групп министров одного профиля (экономики, иностранных дел, транспорта и др.)
или в других группах представителей стран. Профильные группы
Совета ЕС иногда называют советами министров данного профиля
(например, совет министров иностранных дел).
Европейский Парламент, принимающий нормативные акты
ЕС (регламенты и директивы) только вместе с Советом ЕС (но в
раздельных заседаниях), избирается прямыми выборами в каждом
государстве — члене ЕС на пять лет в основном в соответствии с
численностью его населения (в последние годы — граждан). При
распределении числа мандатов от страны учитываются также политические и экономические факторы. Парламент, избранный в
2014 г. в соответствии с Лиссабонским договором, включает
751 члена (750 членов и председателя). Самое большое представительство имеют немцы — 96 мандатов, далее следуют французы —
74 места, итальянцы и британцы имеют по 73 мандата, испанцы —
54, поляки — 51, Бельгия, Греция, Венгрия, Португалия и Чехия
имеют по 21 месту, Нидерланды — 26, Румыния — 32. В диапазоне
от 8 до 20 мест имеют Австрия (18), Болгария (17), Дания (13), Ирландия (11), Латвия (8), Литва (11), Словакия (13), Словения (8),
Финляндия (13), Хорватия (11), Швеция (20). По шесть депутатов
выбрали граждане Эстонии, Люксембурга, Мальты и Кипра. Таким образом, в данном случае количество мандатов у крупных
стран тоже в десять и более раз больше, чем у самых мелких, но для
мелких стран есть определенные привилегии: если бы число мандатов от страны определялось только в зависимости от численности населения, то, например, Мальта не получила бы ни одного
мандата, а так она имеет шесть.
Решения в Европарламенте принимаются абсолютным большинством голосов. Блокирующего меньшинства в данном случае
нет. Депутаты в Европарламенте объединяются не по странам, а по
политическому признаку: формируют свои европейские партийные фракции. В Европарламенте, избранном в 2014 г., большинство имеют правые силы.
Председатель Европарламента избирается сроком на два с половиной года, т. е. на половину срока полномочий Европарламента.

20
В. Е. Чиркин