Теория и механизмы современного государственного управления

ТЕОРИЯ И МЕХАНИЗМЫ 

СОВРЕМЕННОГО 

ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Москва

ИНФРА-М

2020

Д.А. ГАЙНАНОВ
А.Г. АТАЕВА
И.Д. ЗАКИРОВ

Рекомендовано

Советом Учебно-методического объединения

по образованию в области менеджмента в качестве

учебного пособия для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по направлению подготовки 38.04.04 

«Государственное и муниципальное управление»

(квалификация (степень) «магистр»)

Призер конкурса

«Лучшее учебное издание по менеджменту»

Гайнанов Д.А.

Теория и механизмы современного государственного управле
ния : учеб. пособие / Д.А .Гайнанов, А.Г. Атаева, И.Д. Закиров. — М. : 
ИНФРА-М, 2020. — 288 с. — (Высшее образование: Магистратура). — 
www.dx.doi.org/10.12737/5375.

ISBN 978-5-16-009789-3 (print)
ISBN 978-5-16-101219-2 (online)

Изложены теоретические основы понятия, элементов, функций государ
ственного управления, современной системы государственного управления 
и государственной службы Российской Федерации. Подробно рассмотрены 
отдельные процессы и технологии современного государственного управления: вопросы государственного стратегического управления, социальноэкономической, региональной политики, а также принятия и исполнения 
решений в органах государственной власти и эффективности государственного управления.

Для студентов, обучающихся по направлению подготовки магистров 

38.04.04 «Государственное и муниципальное управление».

УДК 351/354(074.8)

ББК 67.401я73

Г14

УДК 351/354(074.8)
ББК 
67.401я73

 
Г14

Оригинал-макет подготовлен в НИЦ ИНФРА-М

Подписано в печать 08.06.2019.

Формат 60×90/16. Бумага офсетная. Гарнитура Newton.

Печать цифровая. Усл. печ. л. 18,0. ППТ60. Заказ № 00000

ТК 466950-1039049-250814

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

E-mail: books@infra-m.ru      http://www.infra-m.ru

Рецензенты:

Ш.З. Валиев — д-р экон. наук, проф., зав. кафедрой «Регио
нальная экономика и управление» Института экономики и сервиса 
ФГБОУ ВО «Уфимский государственный нефтяной технический 
университет»;

Р.Ф. Гатауллин — д-р экон. наук, проф., главный научный сотруд
ник Института социально-экономических исследований Уфимского 
научного центра Российской академии наук

ISBN 978-5-16-009789-3 (print) 
© Гайнанов Д.А., Атаева А.Г.,

ISBN 978-5-16-101219-2 (online) 
 
Закиров И.Д., 2012, 2014

ФЗ 

№ 436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

ВВЕДЕНИЕ

Подготовка специалистов в сфере государственного и муници
пального управления требует наличия у студентов широкого спектра 
знаний по различным аспектам современного государственного 
управления, как в части особенностей функционирования федеральных и региональных органов государственной власти и различных 
аспектов государственной службы, так и в части инструментария 
государственного управления в различных сферах.

Первый раздел учебного пособия посвящен общей теории госу
дарственного управления. Изучив материалы данного раздела, студенты будут иметь представление о понятии, целях и особенностях 
государственного управления, теориях происхождения и общественных функциях государства как субъекта управления, а также об элементах государственного управления — форме правления, политическом режиме и форме государственного устройства.

Второй раздел учебного пособия содержит информацию о совре
менной системе государственного управления — понятии и видах 
государственных органов, институтах государственной власти в Российской Федерации. Знания в этой области для студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», являются обязательными.

Вопросам, касающимся понятия, структуры и процесса осуще
ствления государственной гражданской службы, посвящен третий
раздел учебного пособия.

Четвертый раздел касается процесса и технологии государствен
ного управления. Здесь рассматриваются вопросы стратегического 
государственного управления в Российской Федерации, государственной социально-экономической политики, государственной 
региональной политики, эффективности осуществления государственного управления. Отдельно рассматриваются теоретические 
аспекты государственного заказа как инструмента осуществления 
функций государства, а также организации и контроля исполнения 
управленческих решений в органах государственной власти.

Для проверки и закрепления знаний в конце каждого раздела при
ведены тестовые задания.

При написании учебного пособия авторы старались максимально 

информативно и доступно изложить материал, учесть все требования 
к знаниям, умениям и навыкам подготавливаемых специалистов, 
максимально полно охватить весь материал, который должны усвоить 
студенты при изучении дисциплины «Теория и механизмы современного государственного управления».

Учебное пособие прошло апробацию в учебном процессе и ис
пользовалось при подготовке к лекционным, практическим и семинарским занятиям по дисциплинам «Система государственного и 
муниципального управления», «Теория и механизмы современного 
государственного управления».

Представленный в учебном пособии материал соответствует го
сударственному образовательному стандарту высшего профессионального образования для студентов, обучающихся по специальности 
061000 (080504) «Государственное и муниципальное управление» и по 
направлению подготовки магистров 081100 «Государственное и муниципальное управление». Отдельные аспекты будут полезны студентам, обучающимся по бакалаврскому направлению 081100.62 
«Государственное и муниципальное управление».

Отдельные разделы и главы учебного пособия могут быть исполь
зованы при изучении таких дисциплин, как «Стратегическое управление территориальным развитием», «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления», «Инструментарий 
государственного регулирования экономики», «Современная экономическая политика государства» и др.

Раздел 1

Общая теория 

государственного управления

ГЛАВА 1

ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ, 
ЭЛЕМЕНТЫ И ФУНКЦИИ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Реализация системного подхода к пониманию сущности государ
ственного управления требует рассмотрения государства как совокупность взаимосвязанных элементов, имеющей цель, ресурсы, 
внешнюю среду, обратную связь. Изучение государственного управления в соответствии с данной методологией позволит получить наиболее полное и целостное представление о предмете исследования.

1.1. 
ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ И ОСОБЕННОСТИ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Понятие государственного управления

Основу понятия «государственное управление» составляют два 

понятия: «государственное» и «управление». По мнению одного из 
ведущих исследователей в области государственного управления 
Г.В. Атаманчука, «до сих пор в каждое из слагаемых этого понятия 
привнесено столь много различных смыслов, интерпретаций, семантических нюансов, что порой даже специалистам трудно понять, 
о чем идет речь и что имеется в виду. Особенно много трактовок имеет 
понятие «управление», в результате чего последнее стало охватывать 
почти бесконечное множество самых разнокачественных явлений, 
отношений и процессов» [89].

Понятие «управление» применяется в самых обширных областях. 

В настоящее время ученые выделяют почти 80 видов управления (государственное, муниципальное, политическое, социальное, оперативное, ситуационное, научное, эмпирическое и др. [102]), и имеется 
около 200 определений этого понятия.

Базовым определением управления является следующее.

Управление — это целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления.

Таким образом, для понятия «управление» ключевыми элемен
тами являются: 1) субъект управления; 2) объект управления; 3) цель 
управления. В некоторых случаях обязательным элементом управления является наличие обратной связи, благодаря которой субъект 
управления может узнать реакцию объекта управления на управляющее воздействие.

Основываясь на данных ключевых элементах, можно сконструи
ровать определение любого вида управления (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Структурные элементы понятия «государственное управление»

Рассмотрим данные элементы применительно к государственному 

управлению:

1) субъект государственного управления — государство в лице своих 

органов управления. Органы государственного управления — субъекты исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие в том 
или ином объеме государственно-управленческую деятельность: 
Правительство, министерства, госкомитеты, администрации и т.д.;

2) объект государственного управления. Сложность и масштабность 

государственного управления в частности связана с отсутствием единого объекта управления. В целом можно выделить три основные 
группы объекта:
• территории, определяемые географическими размерами, при
родно-климатическими условиями, границами и окружающей 
средой;

• население, характеризующееся численностью, национальным, 

профессиональным составом, менталитетом, другими особенностями и традициями;

• общественные процессы (экономические, социальные и т.д.);

3) цель государственного управления — защита существующего 

строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей путем политической воли, авторитетной власти и другими 
методами;

4) обратная связь — выборы, референдумы, социальные опросы, 

забастовки, митинги, шествия и т.п.

Таким образом, можно предложить следующее определение госу
дарственного управления.

Государственное управление — это воздействие государства в лице
органов государственной власти на население, территорию, общественные процессы с целью защиты существующего строя и порядка посредством влияния на деятельность и поведение людей путем осуществления политической воли.

Цели государственного управления

Помимо ключевой цели государственного управления можно вы
делить более узкие цели государственного управления, структурировав их по убыванию степени сложности (каждая предыдущая цель 
детерминирует последующую):
• общественно-политические, охватывающие комплексное, це
лостное, сбалансированное и качественное развитие общества;

• социальные, отражающие влияние общественно-политических 

целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее 
элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

• духовные, связанные с восприятием духовных (культурных) цен
ностей, которыми руководствуется общество;

• экономические, характеризующие и утверждающие систему эко
номических отношений, обеспечивающих материальную основу 
реализации общественно-политических и иных целей;

• производственные, состоящие в создании и поддержании актив
ности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;

• организационные, направленные на решение организационных 

проблем в субъекте и объектах государственного управления — 
построение соответствующих функциональных и организационных структур;

• информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей 

необходимой, достоверной и адекватной информацией.
С другой стороны, цели государственного управления можно 

структурировать в аспекте стратегического управления на следующие 
уровни (рис. 1.2):
• стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохра
нением и преобразованием;

• оперативные цели, фиксирующие в крупные блоки действия по 

достижению стратегических целей;

• тактические, определяющие каждодневные и конкретные дей
ствия по достижению первых и вторых целей.

Особенности государственного управления
Среди всех видов управления государственное управление зани
мает, как уже можно понять, особое место, что объясняется некоторыми, только ему присущими свойствами:
• наличие властной силы, которая обусловлена правом, легитимна и 

реализуется посредством силы государственного аппарата, обладающего также и средствами принуждения;

• публичный характер, выражающийся в распространении на всех 

людей, на все общество, т.е. установление основных типовых правил поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечение их соблюдения с помощью своей властной силы;

• системность. Без этого свойства, обусловленного особенностями 

самого государства, государственное управление не будет иметь 
необходимой координации, согласованности, целенаправленности и, следовательно, рациональности и эффективности [89];

• объектно-субъектный характер. Система государственного управ
ления основывается на объективных законах общественного развития — и в этом смысле объективна, независима от воли и сознания человека. Но реализуется эта система через людей, их деятельность, мотивы, цели, а поэтому она субъектна и субъективна.
Другими особенностями, определяющими место и роль государ
ственного управления в механизме разделения труда, являются следующие:
• государственное управление — деятельность исполнительно-рас
порядительного характера. Основным ее направлением является 
исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель посредством использования 
необходимых юридически властных полномочий (распорядительство);

• государственное управление — прерогатива специальных субъек
тов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распоряди
Рис. 1.2. Система целей государственного управления (ГУ)

тельные органы власти или же органы государственного управления;

• государственное управление — исполнительная деятельность, осу
ществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством;

• государственное управление — подзаконная деятельность, осу
ществляемая на основе и во исполнение закона, она вторична по 
отношению к законодательной деятельности. Правовое обеспечение государственного управления представляет собой систему 
законов и подзаконных актов (от Конституции Российской Федерации до должностных инструкций государственных служащих), учреждающих государственные органы, наделяющих их 
полномочиями, регламентирующих их деятельность.

1.2. 
ПРИНЦИПЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

При изучении сущности государственного управления особого 

внимания требует определение следующих категорий: принципы, 
стили и методы государственного управления.

Принципы государственного управления представляют собой осно
вополагающие начала, закрепленные в обществе и применяемые в 
теоретической и практической управленческой деятельности.

Виды общесистемных принципов государственного управления:

• разделение властей;
• комплементарность;
• субсидиарность;
• суверенность;
• демократизм;
• гомогенность [88].

Принцип разделения властей, введенный в 1748 г. французским 

просветителем Ш. Монтескье (1689–1755), предполагает разделение 
единоличной государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и судебную, — что должно служить условием 
эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представленная реализацией 
данного принципа, способствует формированию сбалансированной 
политической системы, отвечающей признакам справедливости и 
целесообразности.

Принцип комплементарности, или непрерывности системы власти, 

нацеливает на создание условий равномерного распределения 
властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Характерным признаком равномер

ного распределения власти в структуре управления является выделение властных полномочий как сверху, так и снизу.

Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и 

перераспределения полномочий между управленческими уровнями 
государственной власти. Передача полномочий на более высокий 
уровень управления в соответствии с этим принципом может быть 
осуществлена только при условии невозможности их исполнения на 
низшем уровне.

Принцип субсидиарности имеет два измерения: вертикальное и 

горизонтальное. Вертикальное измерение включает распределение 
властных полномочий между уровнями власти в направлении от 
местной власти к государственной. Горизонтальное измерение охватывает процедуру распределения полномочий между ветвями власти 
на федеральном, региональном или местном уровнях.

Принцип суверенности предполагает наличие фактической неза
висимости как существенного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость 
власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках 
государственных правомочий и независимости государства в рамках 
международного правопорядка» [115].

Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного 

участия населения в принятии решений государственного и муниципального значения.

Принцип гомогенности отображает преимущество федерального 

права перед региональным.

Методы государственного управления — это способы, приемы воз
действия субъекта управления на объект управления в рамках управленческих отношений, которые используются для достижения целей 
и задач управления, реализации функций управления.

По характеру воздействия бывают прямые (административные) 

и косвенные (неадминистративные) методы государственного управления.

Особенности административных методов:

• прямое воздействие субъекта на объект управления;
• императивный, директивный характер;
• однозначность (конкретность) указаний;
• широкое применение административных актов;
• реализация в режиме контрольно-надзорной деятельности;
• обязательность наступления негативных последствий в случае 

оказания объектом противодействия;

• результат воздействия наступает оперативно (быстро), но может 

и не наступить;

• результат может исчезнуть в случае прекращения управленческого 

(принудительного) воздействия.