Верхняя палата современного парламента



Институт государства и права Российской академии наук



В. Е. Чиркин





                Верхняя палата современного парламента





Сравнительно-правовое исследование













НОРМА ИНФРА-М Москва, 2020

УДК 342.531(100) ББК 67.400.621.12(0) 465


znamum.com


        Сведения об авторе:

   Чиркин Вениамин Евгеньевич — главный научный сотрудник Института государства и права РАН, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ. Автор около 600 публикаций, в том числе учебников по конституционному праву России и зарубежных стран, по публичному управлению, государственному и муниципальному управлению, монографий «Конституция: российская модель», «Публичная власть», «Сравнительное государствоведение», «Юридическое лицо публичного права», «Контрольная власть», «Законодательная власть», «Глава государства: сравнительно-правовое исследование», «Публичноправовое образование» и др.




        Чиркин В. Е.

465 Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование : монография / В. Е. 4иркин. — М. : Норма : ИНФРА-М, 2020. — 144 с.
         ISBN 978-5-91768-770-4 (Норма)
         ISBN 978-5-16-012337-0 (ИНФРА-М, print)
         ISBN 978-5-16-105247-1 (ИНФРА-М, online)

         В работе на основе сравнительного подхода рассматриваются достоинства и недостатки способов организации и деятельности верхних палат парламентов разных стран мира, выявляются тенденции развития верхних палат.
         Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, научных работников.

                                       УДК 342.531(100)
ББК 67.400.621.12(0)


© 4иркин В. Е., 2009

Введение

   Власть народа, его суверенитет осуществляются в различных формах: непосредственно (выборы, референдум и др.), а также через целостную систему органов публичной власти (представительных, исполнительных и других органов государственной власти и местного самоуправления)¹.
   Среди представительных органов особое место занимает общегосударственный орган — парламент, представитель крупнейшего территориального публичного коллектива в стране — народа, всего общества². Парламент принимает законы — общегосударственные правила, регулирующие общественные отношения, общественно значимое поведение людей; распоряжается государственной собственностью (включая государственный бюджет); обладает контрольными и кадровыми полномочиями (последние относятся к формированию некоторых других высших органов государства и назначениям некоторых высших должностных лиц). В странах англосаксонского права (особенно в самой Великобритании) принята концепция верховенства парламента (она сложилась в ходе

   ¹ В условиях революционных ситуаций и иной кризисной обстановки возможны прямые выступления народа, реализующие его суверенитет. Они приводили к смене власти и всего общественного строя (революции XVII в. в Англии, XVIII в. во Франции, XIX в. во многих других странах Европы, в Латинской Америке, в XX в. в ряде стран Европы и Азии). В конце XX в. в результате демократических революций пали тоталитарные режимы в странах Европы, Азии, Африки. Однако следует учесть, что революции почти всегда ведут к жертвам и разрушениям. В XXI в. выступления народа привели к изменениям характера власти в некоторых постсоветских государствах (Грузия, Киргизия), в том числе к изменениям в парламентах, но эти вопросы выходят за пределы данной работы, посвященной текущей деятельности верхних палат.

   ² Территориальные публичные коллективы со своими органами публичной власти (их полномочия определены конституцией и законами государства) существуют в субъектах федераций, территориальных автономиях, муниципальных образованиях.

Введение

его борьбы с монархами, а затем получила юридическое обоснование в трудах виднейших английских юристов). Некоторые политологи и юристы стран континентальной Европы, не отрицая значения парламента, но косвенно полемизируя с подходом британских ученых, говорят о верховенстве (суверенитете) народа¹.
   Парламенты существуют не во всех странах. Их нет в странах мусульманского фундаментализма (Саудовская Аравия, Оман, Катар, ОАЭ и др.), в них создание парламента принципиально отвергается, для представительства «авторитетных лиц» мусульманского сообщества (уммы) создается консультативный совет (аш-шура) при монархе². Отрицание необходимости парламента (и следовательно, верхней палаты³) относится далеко не ко всем арабским и мусульманским государствам. В других арабских и мусульманских государствах парламенты существуют, хотя создание верхних палат в них является редкостью. Иногда отдельные полномочия верхних палат выполняет частично избранный, а частично назначенный президентом республики аш-шура (Египет), но это орган иного рода, чем аш-шура в монархиях стран мусульманского фундаментализма. Там, где после военных переворотов существуют военные режимы, парламенты распущены. Их значение принижено в некоторых странах Азии, Африки, Латинской Америки, где утвердились авторитарные порядки. Иногда власть парламента просто не может осуществляться из-за фактически сложившихся условий постоянного противоборства в стране (некоторые государства Африки).

   ¹ Gicquel F., Gicquel F. P. Droit constitutionnel et institutions politiques. 21-е ed. P., 2007. P. 219; Hamon P., Troper M. Droit constitutionnel. P., 2007. P. 221.

   ² Аш (или ас) — артикль, шура — совет. Он имеет фиксированный состав членов, включаемых в совет монархом. Совет периодически переназначается монархом, сроки для этого не определены. В последние годы были факты включения в совет нескольких женщин (например, двух в Омане, но теперь их там нет). Новые конституции Афганистана и Ирака 2004 и 2006 гг. предусматривают создание нижних и верхних палат. См.: Afgan Constitution. Kabul, 2004; Iraqi Constitution. Baghdad, 2006.

   ³ О содержании понятий «верхняя» и «нижняя» палаты сказано ниже. Далее мы приводим эти названия, как правило, без кавычек.

Введение

7

   Менее половины парламентов — двухпалатные. Авторы, изучающие парламенты, основное внимание сосредоточивают на нижней палате, что естественно: она имеет в парламенте первостепенное значение. Да и в общественном мнении парламент — это прежде всего нижняя палата. Если спросить, например, рядового англичанина, что такое парламент (такие эксперименты проводились), то он укажет на Палату общин, хотя английский конституционалист ответит, что парламент — это триединое учреждение (монарх, Палата лордов и Палата общин).
   Более половины парламентов, существующих в 200 государствах мира, имеет однопалатную структуру (в них нет верхней палаты).
   Названия «верхняя» и «нижняя» палаты сложились исторически. Верхняя палата представляла аристократию и действительно была верхней (в том числе иногда и по своим полномочиям), в нижнюю представителей избирало «третье сословие», «простонародье». После постепенного введения всеобщего и равного избирательного права ситуация изменилась. Теперь более значительную роль в системе государственного управления играет нижняя палата. Ей принадлежат наиболее существенные полномочия, в частности, она в большинстве стран может преодолеть отрицательное решение (вето¹) верхней палаты, относящееся к законопроекту, соответствующим большинством голосов (обычно 2/3) и принять закон одна, без согласия верхней палаты.
   История верхних палат берет начало в глубокой древности. При монархах (королях, царях, султанах), иных повелителях существовало «ближнее окружение» из военачальников, знати, иных приближенных, с некоторыми из них глава государства обсуждал принимаемые реше

   ¹ Veto — от лат. «запрещаю». Вето верхней палаты может быть преодолено решением нижней, вето главы государства (президента) — решением однопалатного парламента или решением обеих палат, принятым на совместном или раздельном заседании. Считается, что монарх обладает абсолютным (непреодолимым) вето, но в настоящее время оно не применяется. В некоторых странах (Испания, Япония) монарх лишен права вето конституциями.

Введение

ния. Со временем такие совещания приобретали структурированный характер, возникали соответствующие органы (Боярская дума в России, аш-шура в Средние века в мусульманских государствах, Общий совет королевства в составе короля, баронов и прелатов (духовных лиц), вынужденно созданный королем в Англии в соответствии с Великой хартией вольностей 1215 г.¹).
   Во Франции и некоторых других странах верхние палаты вызревали не «снизу», формируемые знатью в противовес монарху, как, например, в Англии, а создавались на основе сословий и сословно-представительных учреждений (генеральных штатов и др.), где знать имела особое представительство и привилегии. Иными были процессы создания верхних палат в Азии, Латинской Америке, в Африке. Они создавались «сверху», учреждались конституциями подобно парламенту США (Латинская Америка, Япония) или парламентам метрополий (Карибский регион, частично Африка). Сначала они перенимали организационные формы западных стран (вплоть до присутствия членов верхних палат на некоторых заседаниях в париках, подобно английским лордам, в отдельных странах Африки), хотя их содержание, решаемые вопросы, методы работы могли быть совсем иными. В дальнейшем положение изменилось. Были выработаны новые структура, формы и методы деятельности верхних палат, соответствующие условиям этих бывших колониаль

   ¹ Поскольку в Хартии было упомянуто о правах всех свободных людей (прежде всего речь шла о феодальных правах баронов), иногда «общий совет» считают зачатком британского парламента, хотя, скорее, это зародыш верхней палаты — Палаты лордов. Простолюдинов и даже представителей рядовых рыцарей в нем не было (lord в данном случае — господин). Совет баронов, предусмотренный Хартией, собирался регулярно до 1258 г., затем на его заседания стали приглашать рыцарей и горожан (на них король стремился опереться в борьбе с некоторыми баронами). Такие собрания получили название парламентов (фр. parlement — собрание для обсуждения). В 1265 г. было созвано первое сословно-представительное собрание, где вместе заседали бароны, представители рыцарей и городов. Второе собрание такого рода состоялось в 1295 г., где также заседания были совместными. Разделение заседаний на Палату лордов и Палату общин (представителей определенных населенных пунктов) произошло, видимо, в 1293 г. (некоторые исследователи называют середину XIV в.).

Введение

9

ных стран. В России и в условиях монархии, и при советском строе, и на основе действующей Конституции 1993 г. также были созданы! некоторые новые способы формирования и работы верхней палаты, не используемые в других странах.
    В большинстве стран (США, Польша, Румыния, Франция и др.) верхняя палата называется сенат (ниже мы часто используем слово «сенат» как общее название верхних палат)¹, в России — Совет Федерации, в Белоруссии — Совет Республики, в Индии — Совет штатов, в Германии — Союзный совет (Бундесрат), в Швейцарии — Совет кантонов², в Нидерландах используются названия «первая» (т. е. верхняя) и «нижняя» палаты. Есть и другие названия. Они изменяются, равно как меняется структура, формы деятельности. Такие изменения иногда имеют принципиальный характер, но главное все-таки состоит не в этом, а в изменении положения верхних палат и, следовательно, в появлении новых оценок. Хотя по сравнению со Средними веками и началом Нового времени положение верхней палаты действительно изменилось и роль ее снизилась, вряд ли можно охарактеризовать ее как «палату для размышлений»³. Польский исследователь А. Ямрош также утверждает, что происходит «прогрессивная деградация роли Сената (речь идет о польском Сенате. — В. Ч.) в законодательной процедуре»⁴. Вряд ли оценки французских и польских авторов относятся ко всем верхним палатам. Да и другой польский автор Б. Банашак

    ¹ В основе слова «сенат» находится латинский корень слова, обозначавшего старейшин, уважаемых, благородных людей. Членов верхних палат, в том числе и там, где они не называются сенатами, принято называть сенаторами. В России используется словосочетание «члены Совета Федерации». Другая палата парламента называется палатой представителей, депутатов, национальным, народным собранием (в России — Государственная Дума). Ее члены обычно называются депутатами.

    ² В тексте швейцарской Конституции на французском языке Совет кантонов назван Советом государства, но в данном случае слово l’etat, скорее, близко к смысловому значению слова «штат».

    ³ Hamon P., Troper M. Droit constitutionnel. 30-e ed. P. 127.

    ⁴ Jamrosz A. Le role du Senat de la Republique de Pologne dans la procedure legislative // L’etat et le droit d’est en ouest. Melanges offerts au professeur Michel Lesage. Р., 2006. P. 158.

Введение

считает, что Конституция «усиливает роль Сената»¹. Отрицательные общие оценки верхних палат не учитывают особенности развития отдельных стран и новые тенденции в деятельности верхних палат, которые усиливают их роль (в том числе в решении важных вопросов совместно с верхней палатой, в сфере контрольных и кадровых полномочий). Отметим, что по сравнению с прошлыми десятилетиями верхние палаты становятся более активными. Даже Палата лордов в Великобритании, которая длительное время не выдвигала возражений против правительственных законопроектов, теперь (особенно после реформы 1999—2000-х гг.), когда она наполовину состоит из назначенных представителей лейбористов и консерваторов², отказывается поддерживать инициативы кабинета (часто по вопросам внешней политики). При кворуме заседаний не менее трех лордов на заседаниях в конце 1990-х — начале 2000-х гг. присутствовали в среднем 340—370 человек (около половины состава), заседания проходили четыре-пять раз в неделю в среднем по семь часов³. На сессии 2004—2005 гг. Палата лордов много раз возражала против правительственных законопроектов⁴.
   Есть другие признаки некоторого повышения роли верхних палат и прямым, и косвенным путем. В первом случае, в отличие от прежнего порядка, когда полномочия парламента определялись конституцией в целом (например, США), теперь все чаще отдельно дается перечень совместных полномочий палат (для этих вопросов требуется решение обеих палат, заседающих раздельно или совмест

    ¹ Banaszak B. Rola Senatu w procesie legislacyinym // Przegled Seimowy. 2000. № 5. S. 29.

    ² См.: House of Lords. 2004—2005. House of Lords Information Office. L., 2005; Gicquel F., Gicquel F. P. Op. cit. P., 2007. P. 227.

    ³ См.: Алексеев H. А. Палата лордов британского парламента. М., 2003. С. 280.

    ⁴ См.: Gicquel F., Gicquel F. P. Op. cit. P. 227. По некоторым данным, при прохождении законопроектов правительства в верхней палате оно 26 раз терпело поражение. См.: House of Lords. 2004—2005. House of Lords Information Office. Видимо, при таких возражениях лорды из числа беспартийных, либерал-демократов, временных наследственных лордов вставали на сторону консерваторов, а не лейбористского кабинета. Наследственных лордов теперь в Палате не будет.