Теоретико-методологические основы материального обеспечения социально значимого качества услуг общественного сектора

Обоснована роль материального обеспечения социально 
значимого качества услуг в повышении эффективности 
функционирования общественного сектора; сформирована система детерминант и показателей социально значимого качества условий предоставления услуг. Разработана концепция управления материальным обеспечением 
социально значимого качества услуг общественного сектора на основе сбалансированного удовлетворения потребностей взаимодействующих субъектов. Предложены 
методические инструменты, включающие мониторинг материальных условий предоставления услуг и алгоритмы 
управления характеристиками процессов привлечения и 
использования материальных ресурсов.
Е.А. Демакова, А.Н. Чаплина, И.В. Кротова

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ  ОСНОВЫ

МАТЕРИАЛЬНОГО  ОБЕСПЕЧЕНИЯ 

СОЦИАЛЬНО  ЗНАЧИМОГО  КАЧЕСТВА  УСЛУГ 

ОБЩЕСТВЕННОГО  СЕКТОРА

Е.А. Демакова, А.Н. Чаплина, И.В. Кротова
Теоретико-методологические основы материального обеспечения 
социально значимого качества услуг общественного сектора

Оглавление 
 

1 

Министерство образования и науки Российской Федерации 
Сибирский федеральный университет 
 
 
 
 
 
 
 
Е.А. Демакова, А.Н. Чаплина, И.В. Кротова 
 
 
 
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ  ОСНОВЫ 
МАТЕРИАЛЬНОГО  ОБЕСПЕЧЕНИЯ  
СОЦИАЛЬНО  ЗНАЧИМОГО  КАЧЕСТВА  УСЛУГ  
ОБЩЕСТВЕННОГО  СЕКТОРА 
 
Монография 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Красноярск 
СФУ 
2017 

Оглавление 
 

2 

УДК 332.012.33:338.46 
ББК 65.201+65-823.2 
        Д300 
 
 
 
 
 
 
Р е ц е н з е н т ы: 
А.И. Шадрин, доктор экономических наук, профессор 
В.В. Левшина, доктор технических наук, профессор 
 
 
 
 
 
 
 
Демакова, Е.А.  
Д300            Теоретико-методологические основы материального обеспечения социально значимого качества услуг общественного сектора : 
монография / Е.А. Демакова, А.Н. Чаплина, И.В. Кротова ; под науч. 
ред. А.Н. Чаплиной. – Красноярск : Сиб. федер. ун-т, 2017. – 332 с.  
ISBN 978-5-7638-3693-6 
 
Обоснована роль материального обеспечения социально значимого качества услуг в повышении эффективности функционирования общественного сектора; сформирована система детерминант и показателей социально значимого 
качества условий предоставления услуг. Разработана концепция управления материальным обеспечением социально значимого качества услуг общественного 
сектора на основе сбалансированного удовлетворения потребностей взаимодействующих субъектов. Предложены методические инструменты, включающие 
мониторинг материальных условий предоставления услуг и алгоритмы управления характеристиками процессов привлечения и использования материальных 
ресурсов.  
Предназначена научным работникам, специалистам в области управления, преподавателям вузов, аспирантам, магистрантам и бакалаврам экономических направлений подготовки. 
 
Электронный вариант издания см.: 
http://catalog.sfu-kras.ru 
УДК 332.012.33:338.46  
ББК 65.201+65-823.46 
 
ISBN 978-5-7638-3693-6                                                            © Сибирский федеральный  
                                                                                                          университет, 2017 

Оглавление 
 

3 

 
ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................................... 4  
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  ОСНОВЫ  ОБЕСПЕЧЕНИЯ  СОЦИАЛЬНО  
     ЗНАЧИМОГО  КАЧЕСТВА  УСЛУГ  ОБЩЕСТВЕННОГО  СЕКТОРА .......... 8 
1.1. Обеспечение социально значимого качества услуг как необходимое 
        условие повышения эффективности общественного сектора .......................... 8 
1.2. Детерминанты и показатели социально значимого качества условий  
       предоставления услуг общественного сектора ................................................. 31  
1.3. Роль системы закупок для государственных (муниципальных) нужд  
       в ресурсном обеспечении общественного сектора сферы услуг .................... 43  
1.4. Трансформация роли материальных ресурсов в системе обеспечения  
        социально значимого качества услуг общественного сектора ....................... 71  
2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ  АСПЕКТЫ  МАТЕРИАЛЬНОГО   
    ОБЕСПЕЧЕНИЯ  СОЦИАЛЬНО  ЗНАЧИМОГО  КАЧЕСТВА  УСЛУГ  
    ОБЩЕСТВЕННОГО  СЕКТОРА ........................................................................ 106  
2.1. Методологические принципы материального обеспечения социально  
       значимого качества услуг общественного сектора ........................................ 106  
2.2. Классификация факторов, влияющих на результаты материального  
       обеспечения социально значимого качества услуг общественного сектора ... 127  
2.3. Концепция управления материальным обеспечением социально  
       значимого качества услуг общественного сектора ........................................ 158  
2.4. Диагностика сбалансированности удовлетворения потребностей  
       пользователей материальных ресурсов на этапах предоставления услуги ... 169  
3. РАЗРАБОТКА  МЕХАНИЗМА  МАТЕРИАЛЬНОГО  ОБЕСПЕЧЕНИЯ  
    СОЦИАЛЬНО  ЗНАЧИМОГО  КАЧЕСТВА  УСЛУГ  
    ОБЩЕСТВЕННОГО  СЕКТОРА ........................................................................ 201   
3.1. Стратегия материального обеспечения социально значимого  
       качества услуг общественного сектора ........................................................... 201 
3.2. Механизм материального обеспечения социально значимого  
       качества услуг общественного сектора  
       на основе государственно-частного партнерства ........................................... 230 
3.3. Мониторинг социально значимого качества материальных условий  
       предоставления услуг общественного сектора ............................................... 247  
3.4. Методические инструменты управления характеристиками процессов  
       привлечения и использования материальных ресурсов  
       в общественном секторе сферы услуг ............................................................. 267  
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 291  
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ..................................................................... 297  
ПРИЛОЖЕНИЯ ........................................................................................................ 318

Введение 
 

4 

 
ВВЕДЕНИЕ 
 
Современные условия информационно-сетевой экономики характеризуются, с одной стороны, обострением гиперконкуренции инновационно-технологических компаний-лидеров мирового рынка, поддерживаемых 
государственными и наднациональными институтами управления. С другой – такие институты все более активно используют инструменты 
«управляемого хаоса», нацеленного на разрушение традиционных национальных экономических систем и культур, влекущего неэквивалентное         
перераспределение мировых ресурсов и глобальной информационностатусной ренты [114].  
В таких условиях национальная политическая независимость и экономическая безопасность во многом определяются способностью государства осуществлять стратегическое синергийное управление национальной 
экономической системой. Целевыми доминантами этого управления выступают устойчивый рост человеческого капитала, повышение культуры 
и социальной ответственности бизнеса, создание условий для инновационной реиндустриализации экономики. 
Общественный сектор сферы услуг (ОССУ) следует рассматривать 
как одну из приоритетных областей реализации названных доминант безопасного развития социально-экономической системы, где решение задач 
повышения качества жизни населения должно гармонично сочетаться с государственной поддержкой производителей товаров и услуг, обладающих 
глобальной конкурентоспособностью, основанной на использовании опережающих инновационных технологий. 
Стратегическое синергийное управление в ОССУ должно базироваться на принципах сбалансированного удовлетворения интересов и потребностей взаимодействующих субъектов. При этом субстанциональной 
основой эффективного использования общественных ресурсов следует 
считать целесообразную, объективную и достаточную информацию, отражающую:  
– динамику потребностей;  
– ресурсно-технологические, культурно-ценностные, нормативноправовые, организационно-управленческие и финансово-экономические 
возможности и ограничения; 
– достигнутые, прогнозируемые и потенциальные эффекты взаимодействий различных групп субъектов общественного сектора (ОС): потре

Введение 
 

5 

бителей услуг, организаций, предоставляющих услуги, и поставщиков ресурсов для ОССУ. 
Областью пересечения интересов и потребностей названных групп 
субъектов ОС выступает материальное обеспечение предоставляемых 
в общественном секторе услуг, регулируемое, главным образом, законами 
РФ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для 
обеспечения государственных и муниципальных нужд» и «О техническом 
регулировании».  
Современное состояние управления экономическими отношениями 
и взаимодействиями между субъектами ОССУ в РФ можно охарактеризовать 
скорее как энтропийное, то есть направленное на реализацию таких несогласованных между собой целей: 
● достижение установленных органами исполнительной власти показателей качества предоставляемых услуг, напрямую влияющее на финансирование организаций, предоставляющих услуги, но слабо характеризующее 
удовлетворенность потребителей услуг как результатами, так и условиями 
их предоставления; 
● экономия бюджетных средств и создание «прозрачных» условий 
конкуренции для поставщиков ресурсов при их закупках для нужд ОССУ.  
Несинхронно действуют и механизмы достижения названных целей, 
выстраиваемые без системного использования объективной информации 
о промежуточных результатах отдельных этапов жизненного цикла предоставления услуги (в том числе материального обеспечения) и их влиянии 
на достижение конечных планируемых показателей. В итоге требования 
к привлекаемым для реализации услуг ОС материальным ресурсам не 
обеспечивают соответствие условий предоставления услуг общественным 
потребностям и не способствуют повышению глобальной конкурентоспособности таких ресурсов. 
Как следствие, значительные затраты бюджетных средств на материальное обеспечение услуг ОС оказываются малоэффективными как с точки 
зрения улучшения качества жизни населения, так и с позиций государственной поддержки перспективных для устойчивого развития национальной 
экономики инновационно-технологических инициатив. При этом возрастают риски недоверия граждан к государственной власти и дестабилизации 
социально-экономической ситуации в стране. 
Приведенные доводы обусловливают актуальность научного исследования по разработке механизма синергийного управления системой     
материального обеспечения ОССУ, способствующего синхронному и сбалансированному удовлетворению потребностей всех основных групп 
взаимодействующих субъектов на основе сбора, обработки и использования информации о таких потребностях и уровне их удовлетворенности. 

Введение 
 

6 

При этом целевым объектом управления являются характеристики материальных ресурсов, процессов их привлечения и использования, детерминирующие удовлетворенность потребителей услуг и организаций, предоставляющих услуги, условиями и результатами предоставления услуг, а также 
предопределяющие стратегическую конкурентоспособность поставщиков 
материальных ресурсов и в ОССУ, и в свободном рыночном пространстве, 
в том числе на международном уровне. 
Поэтому предметом нашего исследования выступают организационно-экономические отношения между взаимодействующими в ОССУ 
субъектами (включая регулирующие органы законодательной и исполнительной власти), возникающие по поводу привлечения и использования 
материальных ресурсов при формировании характеристик услуг ОС. Комплекс таких характеристик, предопределяющих удовлетворенность потребностей субъектов процессами и результатами их взаимодействий, 
представляет собой особый тип качества – социально значимое качество 
услуг общественного сектора, выступающее ключевым объектом настоящего исследования. 
 Авторская научная гипотеза заключается в предположении о том, 
что для повышения эффективности использования общественных финансовых ресурсов на достижение ключевых целей функционирования ОССУ 
необходим переход от несогласованного регулирования отдельных параметров материального обеспечения услуг к системному управлению материальным обеспечением социально значимого качества услуг ОС, охватывающему все этапы жизненного цикла предоставления услуг и формирующему 
синергические эффекты сбалансированного удовлетворения потребностей 
взаимодействующих субъектов.  
В соответствии со сформулированной гипотезой целью исследования 
определено теоретическое и методологическое обоснование научных подходов к разработке механизма материального обеспечения социально значимого 
качества услуг общественного сектора. Для достижения поставленной          
цели в исследовании решены такие задачи: 
– разработано теоретическое обоснование обеспечения социально 
значимого качества услуг как условия повышения эффективности ОС, 
и сформирована система детерминант и показателей социально значимого 
качества условий предоставления услуг; 
– изучены институциональные условия осуществления закупок материальных ресурсов для ОССУ как системы нормативно-правовых, организационно-технологических, финансово-экономических и других возможностей и ограничений материального обеспечения социально значимого 
качества услуг общественного сектора; 

Введение 
 

7 

– обоснованы методологические принципы и классифицированы 
факторы материального обеспечения социально значимого качества услуг; 
– сформирована концепция управления материальным обеспечением 
социально значимого качества услуг ОС на основе результатов диагностики сбалансированности удовлетворения индивидуальных, групповых 
и межгрупповых потребностей взаимодействующих субъектов; 
– предложен методический подход к разработке механизма материального обеспечения социально значимого качества услуг на основе социально ориентированной стратегии и государственно-частного партнерства; 
– разработаны методические инструменты мониторинга социально 
значимого качества материальных условий предоставления услуг и управления характеристиками процессов привлечения и использования материальных ресурсов.  

1. Теоретические основы обеспечения социально значимого качества услуг общественного сектора 
 

8 

 
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  ОСНОВЫ  ОБЕСПЕЧЕНИЯ  
СОЦИАЛЬНО  ЗНАЧИМОГО  КАЧЕСТВА  УСЛУГ  
ОБЩЕСТВЕННОГО  СЕКТОРА 
 
 
1.1. Обеспечение социально значимого качества услуг  
как необходимое условие повышения эффективности  
общественного сектора 
 
Общественный сектор – это область формирования и преобразования 
общественных ресурсов с целью воспроизводства и распределения общественных благ. В данном секторе господствуют нерыночные методы управления 
экономической деятельностью, а распределение социально значимых благ 
осуществляется посредством специальных институтов на основе принципов 
социального равенства граждан цивилизованного государства [240]. 
На современном этапе постиндустриального развития центр тяжести 
экономической политики объективно сосредоточивается на ее результативности, на параметрах экономического роста и социального развития. 
В таких условиях основной миссией государственного управления является 
предоставление социально значимых и адресных услуг населению, а его 
главными полезными эффектами служат повышение качества и доступности 
товаров и услуг. 
Динамика производства и структура распределения общественных 
благ в России всегда имели не только экономическое, но и социальнополитическое значение [1; 2; 190; 201]. Однако в условиях глобализации 
экономики и развития ее рыночных преобразований эффективность производства общественных благ и оптимизация затрат на достижение ими 
уровня качества, адекватного потребностям современного общества, оказывают прямое влияние на социальную стабильность в государстве и формируют основу его устойчивого экономического развития.  
Услуги общественного сектора (в зависимости от основного источника 
финансирования) принято разделять на три типа: государственные, муниципальные и услуги некоммерческого сектора. Данные услуги могут быть 
как общественного назначения (потребляемые коллективно), так и социальными (их потребление индивидуализировано). В силу применения общих 
принципов предоставления и контроля государственные и муниципальные 
услуги составляют комплекс публичных услуг. Все три типа услуг обществен

1.1. Обеспечение социально значимого качества услуг как необходимое условие повышения эффективности… 
 

9 

ного сектора имеют общих получателей и пересекаются в областях (отраслях) 
их предоставления: государственное и муниципальное управление, обеспечение правопорядка и обороноспособности, образование, здравоохранение и др. 
Общественный сектор объединяет экономические ресурсы, находящиеся в распоряжении государства и общественных организаций. Являясь 
частью национальной экономики, общественный сектор обладает рядом 
особенностей: 
– производство, распределение и потребление общественных, а не частных благ; 
– частичное функционирование рыночных принципов; 
– обеспечение равновесия спроса и предложения общественных благ 
со стороны государства, местного самоуправления и общественных организаций [222]. 
Обеспечивая кругооборот ресурсов (финансовых, материальных 
и нематериальных), общественный сектор выступает системообразующим 
элементом производства социально-экономических благ (рис. 1.1). Предоставляя домашним хозяйствам, предприятиям и организациям производимые 
в нем товары и услуги, общественный сектор обеспечивает возможность        
их функционирования и производство товаров и услуг для свободного        
рыночного пространства [155]. Налоги и сборы, поступающие в общественный сектор в качестве оплаты за предоставленные товары и услуги, 
формируют финансовые ресурсы (ресурсы первого порядка), необходимые 
общественному сектору для закупки товаров и услуг (ресурсы второго  
порядка), используемых для дальнейшего воспроизводства социальноэкономических благ [18; 121]. 
Государственные и муниципальные услуги предоставляются соответствующими системами с использованием комплекса специальных 
средств, методов и технологий. Целевая ориентация публичных услуг обусловлена существенным влиянием результатов их предоставления на качество жизни населения и характер социальных отношений в государстве. 
По определению В.А. Гербы, государственная услуга является одной 
из основных форм отношений гражданина или юридического лица (услугополучателя) и власти, когда государство рассматривается как «услугодатель» и поставщик государственных услуг в соответствии с государственным заданием органов государственной власти безвозмездно или по законодательно устанавливаемым ценам (тарифам) [47, с. 6]. Под государственной услугой О.С. Жидкова понимает нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций государственными органами власти, осуществляемый во взаимодействии физического или юридического лица (пользователя) с органом 
исполнительной власти или государственным служащим [118, с. 7]. 

1. Теоретические основы обеспечения социально значимого качества услуг общественного сектора 
 

10 

Отличительные признаки УСЛУГ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА:
– удовлетворяют потребности не отдельных индивидуумов, а всего общества или социальных групп; 
– их производство финансируется государством из бюджетов разных уровней и целевых бюджетных фондов; 
– предоставляются бесплатно или на льготных условиях. 

ОБЛАСТИ РЕАЛИЗАЦИИ: 
– производство чистых обще‐
ственных благ (формирование 
правовых основ хозяйственной дея‐

тельности, обеспечение законности

обороноспособоности и внешней 
защиты национальных интересов, 
регулирование динамики денежной

массы, развитие фундаментальной 
науки); 
– производство смешанных 
общественных благ (услуги 
транспорта, связи, жилищно‐
коммунальные, бытовые, турист‐
ские и экскурсионные, медицин‐
ские, санаторно‐оздоровительные 
и ветеринарные, услуги учрежде‐
ний культуры, системы образова‐
ния, банков, услуги физической 
культуры и спорта, торговли, об‐
щественного питания, услуги пра‐
вового характера и прочие) 

Функции государственного  
регулирования экономики 

 
Стабилизационная: 
– повышение занятости и доходов населения; 
– увеличение спроса населения на товары и услуги; 
– контроль и улучшение экологической ситуации; 
– улучшение здоровья и благосостояния нации, повышение каче‐
ства человеческих ресурсов 
 
Распределение и обмен ресурсов: 
– создание институциональных условий функционирования биз‐
неса; 
– формирование инфраструктуры рыночного пространства;  
– производство и реализация социально значимых товаров и ус‐
луг; 
– поддержка инноваций; 
– контроль качества и доступности товаров и услуг для населения 
и др. субъектов рынка; 
– интеллектуализация труда и производства, повышение интел‐
лектуального капитала 
 
Нивелирование провалов рынка: 
– стимулирование предпринимательства и конкуренции; 
– регулирование цен на товары и услуги; 
– регулирование деятельности организаций, создающих негатив‐
ные внешние эффекты; 
– развитие информационных технологий; 
– информирование потребителей о свойствах товаров и услуг, 
бизнес‐структур, о конъюнктуре рынка 

ПОТРЕБИТЕЛИ УС‐
ЛУГ: 
– индивидуальные 
потребители (домо‐
хозяйства); 
– коммерческие и 
некоммерческие 
организации; 
– общественные 
организации 

РЫНОЧНОЕ 
ПРОСТРАНСТВО: 
рынки потреби‐
тельских това‐
ров, технологий, 
сырьевых ресур‐
сов,  капитала, 
информации, 
средств произ‐
водства, недви‐
жимости, трудо‐
вых ресурсов 

Финансирование общественного сектора за счет налогов, пошлин и др. сборов

ЗАКУПКИ ресурсов для обеспечения услуг общественного сектора 

Рис. 1.1. Структура и функции общественного сектора сферы услуг  

СФЕРА УСЛУГ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА 

ПОСТАВЩИКИ услуг – государст‐
венные, муниципальные и не‐
коммерческие организации 

Обмен 
ресурсов 

Реализация 
функций 

Предос‐
тавление 
услуг