Оценка урбанизированных земель

В.А. ПРОРВИЧ

ОЦЕНКА 

УРБАНИЗИРОВАННЫХ 

ЗЕМЕЛЬ

Учебное пособие

Рекомендовано УМО 

по образованию в области геодезии и фотограмметрии

в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, 

обучающихся по специальностям «Прикладная геодезия», «Исследование природных 
ресурсов Земли авиационно-космическими средствами», а также «Менеджмент», 

«Городской кадастр», «Финансы и кредит»

Под редакцией доктора технических наук,

профессора, заведующего кафедрой экономики городского

землепользования Московского государственного

университета геодезии и картографии

В.А. Прорвича

Москва

ИНФРА-М

2019

УДК 332.334.4(075.8)
ББК 65.32-5я73

П81

Издание осуществлено при информационной и спонсорской поддержке:

УНП «Лига оценщиков земли»

Комитета земельно-имущественных отношений «Московской ассоциации предпринимателей»

ЗАО «Профессиональный центр оценки, и Экспертиз»

НП «Саморегулируемая межрегиональная ассоциация оценщиков»

Московского государственного университета геодезии и картографии

Р е ц е н з е н т ы :

В.Р. Беленький — доктор экономических наук, профессор, директор НИИ земельных 

отношений и землеустройства;

Е.В. Иванкина — кандидат экономических наук, профессор, декан факультета школы

экономики земельных рынков Академии народного хозяйства при Правительстве РФ;

В.Е. Третьяков — кандидат экономических наук, профессор кафедры экономики 

городского землепользования МИИГАиК 

Прорвич В.А.

П81
Оценка урбанизированных земель : учеб. пособие / В.А. Прорвич ; под ред. д-ра техн. 

наук, проф. В.А. Прорвича.. — М. : ИНФРА-М, 2019. — 775 с.

ISBN 978-5-16-107814-3 (online)

В учебном пособии проблемы массовой и индивидуальной оценки системно увязаны с 

институциональными особенностями простого и сложного земельного рынка, ролью земельнофинансовых инструментов, публично-правового и частноправового регулирования землепользования 
в процессах ценообразования объектов урбанизированных земельных отношений. Экономический 
анализ базируется на современных математических моделях,. нейросетевых алгоритмах и ТИСтехнологиях. Разобраны многочисленные примеры оценки, реальных объектов и соответствующих 
отчетов. Перечисленные проблемы освещаются на основе обобщения опыта многолетней подготовки 
дипломированных оценщиков, риэлторов, экспертов по земельному кадастру и управлению 
городскими земельными ресурсами в МИИГАиК.

Рассчитано на широкий круг студентов, преподавателей и специалистов, проходящих 

обучение и переподготовку в данной области.

УДК 332.334.4(075.8)

ББК 65.32-5я73

ISBN 978-5-16-107814-3 (online)
© Прорвич В.А., 2019

ФЗ № 
436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

Глава 1

Введение в проблемы 
практической оценки объектов 
урбанизированных земельных 
отношений

1.1. 
Что и как нам приходится оценивать

1.2. 
Объекты и субъекты земельных отношений в системе их современного государственного 
реформирования

1.3. 
Особенности управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений

1.4. 
Некоторые особенности городских земельных ресурсов, существенно влияющие на процесс 
и результаты их оценки

1.5. 
Общие проблемы оценки в контексте особенностей земельной и экономической реформы 
страны

1.6. 
Некоторые альтернативные варианты развития современного земельного рынка

1.7. 
«Внешние» и «внутренние» условия ценообразования основных объектов 
земельно-имущественных отношений

1.8: Некоторые особенности бухучета реальных сделок с объектами земельного рынка и их связь 
с системой их оценки

1.9. 
Некоторые особенности бизнес-планирования деятельности предприятий реального сектора 
с учетом их земельных активов

Предваряя изложение основного материала данной главы, мы считаем необходимым ознакомить читателя с наиболее важными положениями и идеями, тезисно осветить ее основное 
содержание. Это облегчит читателю решение важной для него проблемы: нужно ли сразу 
тратить время на ее прочтение или отложить его до того момента, когда это действительно 
станет необходимым.

То же самое мы будем делать и в начале следующих глав, чтобы читатель и дальше самостоятельно мог выбрать свой путь ознакомления с нашим практическим опытом, полученным при оценке нескольких тысяч реальных объектов, подготовке не одной сотни 
специалистов-оценщиков, участии в разработке ряда важнейших нормативных документов и 
реализации ряда крупных проектов, а также теми уроками, которые мы смогли извлечь при 
его критическом осмыслении и научном обобщении.

В данной главе мы сочли необходимым познакомить начинающих оценщиков с теми реальными проблемами, с которыми и нам, и нашим коллегам постоянно приходится сталкиваться. При этом мы специально делаем акценты на системе различного рода рисков, связан- ■ 
ных с неопределенностями характеристик объекта оценки, предполагаемой сделки с ним и  
иных исходных данных для оценки. Кроме того, мы рассматриваем и риски самого оценщика, 
возникающие по различным причинам на всех этапах его практической работы. Из описания 
этих проблем можно вынести свое собственное представление о том, знаниями какого уровня 
и в каких научных дисциплинах должен обладать надлежащий оценщик объектов современных земельно-имущественных отношений. Тогда станет намного яснее, зачем нужно изучать 
материал следующих глав, а также обращаться к рекомендованной литературе.

И наоборот, если в реальной практике читателю подобных сложных проблем еще не 
встречалось, риски своей деятельности он считает незначительными, то соответствующий 
материал пока можно пропустить. В книге можно найти также и самые простые рецепты 
для быстрого решения многих практических задач.

Выбор остается за читателем.

15

1.1. Что и как нам приходится оценивать

Многолетняя практика оценки объектов урбанизированных земельных отношений показывает, что наряду с традиционными для всей системы оценки любых объектов в нашем деде 
постоянно возникают все новые и новые специфические проблемы. Причины этого многообразны, — многие из них достаточно подробно освещены ниже. Однако даже не вполне искушенным специалистам понятно наличие не только; объективных, но и чисто субъективных 
сложностей. Много лет назревающие и не преодолеваемые, они тормозят развитие оценочного дела так же, как и фундаментальные проблемы перехода к рыночной экономике, у

К фундаментальным можно отнести и проблемы воспроизводства урбанизированной 
среды, всей системы общественных услуг при переходе от плановой экономики к рыночной. 
Даже апологеты свободной рыночной конкуренции, говоря об управлении крупными 
городами-мегаполисами, всегда признавали объективную необходимость планирования и 
централизации. Однако плановые и рыночные начала в экономике крупных городов должны 
быть уравновешены, что в большей или меньшей степени и происходит в развитых странах.

Но в условиях переходной, неравновесной экономики добиться такого баланса гораздо 
сложнее. Поэтому и происходящие перекосы, чрезмерное увлечение фискальной политикой, 
административное давление в земельных отношениях во многом обусловлены фундаментальным характером переходных экономических процессов, нарушением важнейших балансов в урбанизированной среде российских городов. Отсюда и многочисленные проблемы ценообразования объектов урбанизированных земельных отношений, существенно осложняющие работу оценщиков. Эти проблемы носят объективный характер, а, соответственно, и 
способы их решения должны быть адекватными.

Значительная часть проблем субъективного характера связана с развалом системы организации научных исследований и подготовки кадров высшей квалификации. Многие ученые 
старой школы остаются на достаточно консервативных позициях, не спешат принять на 
веру, не проводя специальных исследований, многочисленные новации весьма сомнительного толка. Это далеко не всегда устраивает крупных и средних чиновников, считающих себя 
не только лучшими специалистами, но уже и маститыми учеными. Вместо того, чтобы помочь восстановлению уровня научных разработок в известных научных центрах и университетах, они создают свои собственные «команды», разрабатывают и согласовывают друг с 
другом многочисленные ведомственные инструкции, дают им псевдонаучное обоснование.

Безусловно, ряд инструктивно-методических документов играет очень важную роль в 
создании новых, рыночных земельных отношений, приносит осязаемую практическую пользу в организации земельно-кадастровых; работ. Но многие из них грешат смысловыми натяжками, подменой понятий, добросовестными заблуждениями и даже грубейшими ошибками. Говорить о системе стандартизации процедур оценки объектов урбанизированных 
земельно-имущественных отношений пока вообще не приходится.

Проявляются здесь не только субъективные ошибки управленцев разного уровня, но и 
давно уже открытые, хорошо известные специалистам в развитых странах законы функционирования бюрократической машины. Машины, безусловно необходимой для управления 
современным государством, но очень сложной, тонкой в настройке и очень часто выдающей 
совершенно неожиданные, причем почти всегда неприятные результаты в руках неумелых и 
самонадеянных чиновников.

Прежде всего это закон движения «дел» вверх. Его суть заключается в трм, что когда 
возникает какая-либо локальная проблема, местная администрация, как правило, не имеет 
смелости или полномочий, чтобы решить ее самостоятельно. В результате «дело» проходит 
по всем иерархическим ступенькам и оказывается в конце концов на столе министра.

Во время этого «движения вверх» проявляет себя второй закон — закон убывающей 
компетенции. Но компетенция убывает совсем не потому, что люди, возглавляющие администрацию, обязательно менее способны, чем те, кто работают внизу. Просто они намного 
хуже знают то, что касается местных или более узких, специальных вопросов, поступающих 
на их рассмотрение, которые готовят для решения подчиненные специалисты, так как они 
дальше отстоят от них.

16

Третий закон — это слишком частое.принятие решений в рамках процедуры, в которой 
большую роль играет случайность. Если министр должен рассмотреть массу вопросов, то каким бы работоспособным, образованным и сознательным он ни был, он располагает лишь 
очень ограниченным временем на каждый вопрос. Здесь в полной мере проявляется и первый закон — движение дел вверх объективно резко увеличивает их количество у руководителя и многократно сокращает время для того, чтобы вникнуть в их суть. Проявляется я 
второй закон — убывающей компетенции.

Следовательно, фактически центральная администрация всегда сталкивается с объективными проблемами принятия рациональных решений, особенно в том случае, когда речь 
идет о глубоко специальных или местных вопросах. Выход здесь видится в глубоко продуманной кардинальной административной реформе, которая должна быть теснейшим образом 
связана с системой подготовки и переподготовки кадров, прежде всего кадров высшей квалификации.

Применительно к оценке «земли» наибольшее количество ошибок системного характера связано с упрощенными представлениями об объекте оценки, путаницей' в определении 
основных видов стоимости, не говоря уже о чистоте правового титула и системе обременений различного характера. Объектом оценки часто называется не земельный участок со всей 
системой связанных с ним правоотношений, а всего лишь площадь «земли». О чистоте его 
титула, необходимости специальных знаний, для соответствующего экономического и правового анализа, учета системы обременений такие «методисты» оценки, как правило, даже и 
не упоминают.

Часто в качестве объекта оценки фигурирует даже его стоимость. Причем, либо исключительно «рыночная» стоимость (далф для таких объектов, которые вообще не подлежат 
рыночному обороту), либо «государственная кадастровая» стоимость. А вся «государственная» кадастровая оценка проведена для «кадастровых кварталов» — объектов, предназначенных для обеспечения совершенно иных задач городского землеустройства, для которых даже 
не устанавливались статусные границы, не говоря уже о правовом титуле. Как это ни удивительно, но определения объектов оценки и видов их стоимости даются некоторыми чиновниками без учета не только рыночных реалий, результатов научного обобщения практического опыта,- но даже и положений земельного и смежного законодательств, Стандартов 
оценки, утвержденных Правительством РФ.

На рис. 1.1—1.3 мы проиллюстрировали некоторые особенности формирования характеристик городского земельного участка — объекта оценки.

Рис. 1.1. Некоторые характеристики объекта оценки -  застроенного городского земельного 
участка как неотъемлемой части урбанизированной среды

17

Конституция Российской Федерации

Г ражданское 
законодательство

Подзаконные

акты

Объект
оценки

Подзаконные

акты

• :

Земельное

законодательство

Местное законодательство

Градостроительное законодательство

Смежное законодательство

Рис. 1.2. Иллюстрация некоторых проблем стыковки гражданского, земельного и иного 
смежного законодательства при формировании объекта оценки

Рис 1.3. Иллюстрация правового фундамента деятельности надлежащего оценщика

^документация пр|

оценки:

Конституция РФ

Легко убедиться в том, что объект этот весьма сложен, и его оценка не сводится к 
арифметическим выкладкам, а требует работы на сложном правовом поле. Причем, «пересечения» и стыки гражданского, земельного, градостроительного, природоохранного и иного 
смежного законодательства далеко не идеальны, и неопытному оценщику, слепо исполняющему ведомственную инструкцию, подготовленную не вполне компетентными специалистами, легко споткнуться на стыках. А ответственность за неверные результаты оценки несет не 
чиновник, придумавший неполноценную инструкцию, а сам оценщик. Причем, стоимость 
городских земельных участков измеряется сотнями тысяч, а часто — миллионами долларов, 
и застраховать ответственность на такую сумму весьма проблематично.

18

" Поэтому в'настоящем учебном пособии мы не только обращаем особое внимание на эти 
недостатки существующей ведомственной инструктивно-методической базы по оценке «земли», но и знакомим читателя с фундаментальными основами реформируемых рыночных земельных отношений. И прежде всего — с их объектами и субъектами.

1.2. Объекты и субъекты земельных отношений 
в системе их современного государственного 
реформирования

Стройная, научно обоснованная, прозрачная и понятная любому землепользователю система 
оценки всех объектов земельных отношений должна стать неотъемлемой составной частью современного землеустройства. Она обеспечит более качественную подготовку к принятию и осуществлению решений (на различных уровнях) по планированию использования земель, предоставлению и изъятию земельных участков, выкупу земельных участков для государственных 
или муниципальных нужд, по организации рационального использования, охраны и улучшения 
состояния земель, а также созданию цивилизованного рыночного оборота городских земель.

Для различных категорий земель система оценки имеет собственную специфику, которая определяется прежде всего системой правовых норм смежного законодательства. Наибольшие отличия характерны для урбанизированных земель, где необходимо учитывать не 
только земельное и градостроительное законодательство, подзаконные нормативные акты, 
но также и ведомственные СНиПы и даже Временные строительные нормы (ВСН), унаследованные еще с советских времен, но имеющие силу закона.

Однако соответствующие стыки земельного и смежного законодательства отработаны 
далеко не всегда иаилучшим образом, так что важнейшие характеристики (правовой титул) 
объектов урбанизированного землепользования зачастую остаются весьма расплывчатыми, а 
их «освоение», застройка или реконструкция связаны с достаточно высокими и не вполне 
формализованными рисками. В свою очередь в такой ситуации и оценка соответствующих 
объектов становится значительно более сложной и менее достоверной. А чем больше риски 
и неопределенности — тем больше их покрытие, выше процент по кредиту, ниже инвестиционная активность в городе.

Чтобы помочь практикующему оценщику разобраться в этой ситуации более детально, 
прежде всего необходимо обратиться к разъяснению сути таких понятий, как «регулирование земельных отношений», «управление земельными ресурсами», «землеустройство», «планирование использования и охраны земель» и др., а также к выявлению особенностей их 
регламентации нормами действующего законодательства.

ЗК РФ (ст. 3) установлено, что земельное законодательство регулирует отношения по 
использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности 
народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

Участниками земельных отношений являются (ст. 5 ЗК РФ):
— собственники земельных участков;
— землепользователи. — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на 
праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного 
пользования;

— землевладельцы — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

— арендаторы земельных участков — лица, владеющие и пользующиеся земельными 
участками по договору аренды, договору субаренды;

— обладатели сервитута — лица, имеющие право ограниченного пользования чужими 
земельными участками (сервитут).

Объектами земельных отношений являются (ст. 6):
— земля как природный объект и природный ресурс;
— земельные участки;
— части земельных участков.

19

На этих положениях необходимо остановиться более подробно, поскольку во многих 
практически важных случаях они влияют на процедуры и результаты оценки решающим образом (рис. 1.4).

а.
S—гогос*
соX
>S
АXJ3Сго2ГО
со
>sАXX
5
6

>>
оо

Земля как природный объект и природный ресурс

Категории земель

урбанизированные

4

природным
комплекс
резерв

Земли и границы Российской Федерации

Земли и границы субъектов РФ

Земли и границы муниципальных образований

Территориальные зоны

__________ ю " " " , 'п и " __________________________

Земельный участок

свободный
незавершенное
строительство

застроенный

' ........................Обязательственные права '

ч 
- „ V - - „ . 
^ 
^  
^
 
. г ' С , ,  - „ - j o  „ - - 
ч 
, л .' '  '  
Часть земельного участка

оо

го
"Оон
со(D
XXXs<

ёо о —1
о

СВXI
сгXЭ1St
хго
Тзгоо

О*<о\
сг1

О (В 
Ч X
Xо 
Е ы 
го го 
х g 
S  СВ 
St 5 
V X 
сг X

Рис, 1.4. Иллюстрация структуры основных объектов 
урбанизированных земельных отношений и их кадастрового деления

Несложно убедиться в том, что первый из перечисленных объектов относится к сфере 
макроэкономики, государственного управления, затрагивает интересы граждан всей страны 
и обеспечивает нормативные условия их жизни, работы и отдыха. Земельное законодательство развивает представления о системе управления этим объектом в интересах государства 
и его граждан. Выделяются семь категорий земель, объекты кадастрового учета, правила 
землеустройства.

Применительно к городским земельным отношениям Закон РФ «О Государственном 
земельном кадастре» выделяет в качестве основных кадастровых объектов земли и границы 
муниципальных образований, а применительно к условиям Москвы и Санкт-Петербурга — 
земли и границы субъектов Российской Федерации. Необходимо специально отметить, что 
применительно к этим объектам местные органы власти не только осуществляют публичноправовое регулирование, но и участвуют в хозяйственной деятельности.

Следующие два объекта — земельный участок и часть земельного участка — это объекты конкретной экономики фирмы или домашнего хозяйства. Именно с этими объектами 
приходится иметь дело практикующим оценщикам. При этом необходимо учесть особенности сложившейся ситуации в сфере земельных отношений.

Во времена плановой экономики не только все городские земли находились в государственной собственности, но и все расходы по созданию и воспроизводству всех видов городской инфраструктуры осуществлялись за счет государственного бюджета. При проведении 
рыночных реформ происходит не только изменение правоотношений и переход городских 
земельных участков в частную собственность. Изменяются и условия финансирования воспроизводственных процессов в урбанизированной среде. И городская администрация часто 
выступает «стороной» в конкретных сделках, субъектом хозяйственного права градостроительной деятельности.

По ряду причин многие из которых более подробно раскрыты ниже, решение этих экономических и правовых проблем затянулось. Один из результатов этого стал уже очевиден 
всем — и рядовым гражданам, и руководителям всех уровней: запредельный износ всех видов городской инфраструктуры, резкий рост числа аварий, техногенных катастроф, повышение рисков разного вида для жизни в российских городах.

Безусловно, эти проблемы должны быть в центре внимания и при создании системы 
разграничения государственной собственности на землю, и при организации выкупа земельных участков предприятиями всех форм собственности. Естественно, что без их учета невозможно выявить особенности ценообразования применительно к городским земельным 
участкам и разработать систему их оценки. Ведь даже свободный незастроенный земельный 
участок находится не в пустыне, а в урбанизированной среде. Эти специфические особенности последовательно раскрываются в следующих главах настоящей книги.

1.3. Особенности управления земельными 
ресурсами и регулирования земельных 
отношений

Действующим законодательством, в частности ст. 9—11 ЗК РФ, установлены следующие 
полномочия Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в области земельных отношений.

К полномочиям Российской Федерации отнесены:
— установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

— установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений обо- 
ротоспособности земельных участков;

— государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения Государственного земельного кадастра;

— установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для 
государственных и муниципальных нужд;

— изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем 
выкупа;

— разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;
— иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией 
РФ, ЗК РФ, федеральными законами.

Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).

К полномочиям субъектов Российской Федерации отнесены изъятие, в том числе путем 
выкупа, земель для нужд субъекта Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

21

Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение;земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации (после ее 
разграничения).

К полномочиям органов местного самоуправления отнесены изъятие, в том числе путем 
выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований 
законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий 
городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований,- разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (после завершения 
разграничения государственной собственности на землю).

В ст. 67—71 ЗК РФ определено содержание государственного мониторинга земель, Государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля и землеустройства.

Определено, в частности, что землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель 
и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства 
и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство) и др.

В Законе РФ «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ это понятие землеустройства фактически повторено.

В ст. 14 Закона определено, что планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в 
соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и 
определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, ее субъектах и муниципальных образованиях.

Планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя следующие основные виды работ:

— разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране;
— природно-сельскохозяйственное районирование земель;
— определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут 
быть предоставлены земельные участки;

— определение земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды;
— определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством Российской Федерации.

Планирование и организация рационального использования и охраны земель в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией.

В ст. 83 ЗК РФ уточнено, что порядок использования земель поселений определяется в 
соответствии с их территориальным зонированием, правила которого устанавливаются градостроительным законодательством.

Как видно, в ЗК РФ нет четкого определения понятий «регулирование земельных отношений» и «управление земельными ресурсами». Тем более это относится и ко всем стадиям 
подготовки и проведения разграничения государственной собственности на землю и к 
управлению объектами земельно-имущественных отношений до завершения соответствующих процедур. Конечно же, это самым непосредственным образом затрагивает и проблемы 
массовой и индивидуальной оценки основных объектов земельных отношений.

Исходя из Закона РФ «О землеустройстве» проблема планирования использования и 
охраны земель является составной частью проблемы управления земельными ресурсами. 
Правда, прямые нормы регулирования различных видов оценки земельных ресурсов в них 
также отсутствуют.

Учитывая многообразие форм собственности в стране и в соответствии с определенными ЗК РФ полномочиями Российской Федерации в области земельных отношений, государственное регулирование земельных отношений сегодня можно определить как систему мер, 
направленных на создание государством правовых и экономических предпосылок для устойчивого функционирования и развития всех форм собственности, владения и пользования 
землей.