Энергетическое право и энергетическая политика Европейского Союза

Институт государства и права РАН


Р.А. Курбанов




Энергетическое право и энергетическая политика Европейского Союза


Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии. Направления «Юриспруденция», «Мировая экономика», «Международные отношения»

Рекомендовано к изданию Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве монографии. Научные специальности
12.00.03 «Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право», 12.00.77 «Корпоративное право; энергетическое право», 12.00.10 «Международное право; европейское право»











Ж


        ю н и т и UNITY

Москва • 2017

УДК 351.824.11(4)
ББК 67.911.221(4)
     К93

Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор С.С. Занковскии доктор юридических наук, профессор И.В. Кршова




Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники




        Курбанов, Рашад Афатович.

К93 Энергетическое право и энергетическая политика Европейского Союза: монография / Р.А. Курбанов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — 167 с. — (Серия «Magister»).

         ISBN 978-5-238-02448-6
         Агентство CIP РГБ

         Работа выполнена в рамках мероприятий, предусмотренных планом Комиссии по правовым аспектам Союзного государства и Евразийского экономического союза Ассоциации юристов России и Белорусского республиканского Союза юристов.
         Монография посвящена общим вопросам и основам права и политики ЕС в сфере энергетики как основной составной части европейского энергетического права и политики, правового регулирования внутреннего энергетического рынка, особенностям правового регулирования атомной энергетики и внешнеполитическим отношениям Европейского Союза и третьих государств по вопросам энергетики.
         Для специалистов в области региональной интеграции, международного, предпринимательского и энергетического права, а также для студентов и аспирантов.

ББК 67.911.221(4)

ISBN 978-5-238-02448-6

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2013
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2013

                Введение







    Изучение европейского энергетического права и политики, и в особенности права и политики Европейского Союза в сфере энергетики как его основной составной части, обладает несомненной актуальностью и интересом как для политологов и юристов европейских государств, так и для российских исследователей. Действительно, если представители зарубежной науки, в частности европейского и энергетического права, рассматривают данную тему скорее как прикладной материал, который применяется в рамках их собственного правопорядка, то интерес их российских коллег скорее вызван внешними аспектами энергетической политики Евросоюза.
    Европейское энергетическое право, как и любая отрасль европейского права, является сравнительно молодым феноменом. В отличие от национальных правовых систем оно было основано и формировалось лишь начиная со второй половины XX в. и сегодня находится в постоянном развитии. Действительно, только за последнее десятилетие произошел ряд знаковых событий и трансформаций европейского энергетического права, в частности права ЕС: обновление принципов общего энергетического рынка ЕС, появление Европейского энергетического сообщества, углубление связи энергетического права ЕС с экологическим и т.п. В связи с этим любое исследование правового регулирования энергетики европейским правом обладает актуальностью, а сама отрасль вызывает интерес как у представителей науки европейского права, так и у представителей науки энергетического права.
    Стоит отметить, что до недавнего времени тематика европейского энергетического права и политики не вызывала значительного интереса у представителей российской науки энергетического и европейского права. Ситуация кардинально изменилась с недавним принятием так называемого Третьего энергетического пакета¹, который, включая в себя ряд директив и регламентов ЕС и являясь исключительно внутренним юридическим документом Евросоюза, отразился на его отношениях с Российской ¹

¹ Пашковская ИГ Варианты реагирования Россией на принятие Евросоюзом Третьего законодательного пакета по энергетике // Право и политика. 2011. № 5.

3

Федерацией¹. Действительно, именно факт создания обновленных основ и принципов внутреннего энергетического рынка ЕС, затронувших интересы Российской Федерации, стал фактором изменения внешнеполитических отношений ЕС и России и, как следствие, вызвал повышенный интерес к европейскому энергетическому праву и в российской науке. Более того, если учесть, что последние изменения в европейском энергетическом праве опосредованно сыграли роль и в обновлении отдельных аспектов российской энергетической политики, то становится очевидным, что тема настоящего исследования касается наиболее актуальных на сегодняшний день вопросов энергетического права в целом.
    Исследование европейского энергетического права сегодня носит и практический или прикладной характер, так как правовое регулирование энергетики касается стратегических интересов Российской Федерации, а также ее внешней энергетической политики. Так, к примеру, обновленное правовое регулирование правом ЕС вертикально интегрированных газовых компаний не может не являться предметом пристального исследования юридических отделов российских газовых компаний (в частности, газотранспортных), так как от него напрямую зависит судьба их инвестиций на европейском энергетическом рынке.
    В связи с этим настоящее исследование преследует две цели. Во-первых, здесь предстоит изучить энергетическую отрасль права ЕС. Как следствие, данная работа в первую очередь преследует гносеологическую цель. Во-вторых, касаясь предмета исследования, вызывающего немало полемики и международно-правовых проблем как на межгосударственном уровне, в рамках дипломатических отношений Российской Федерации с Евросоюзом, так и в рамках корпоративной работы российских энергетических компаний, имеющих инвестиционные интересы в Европе, данная работа ставит задачи научно-практического характера.
    С теоретической точки зрения задача настоящего исследования заключается в изучении новой отрасли права. Как следствие, значимость результатов исследования в первую очередь является именно научной, гносеологической или эпистемологической. Настоящая работа обладает теоретическим интересом, затрагивает проблемы формирования российской науки энергетического и европейского права посредством исследования генезиса и природы энергетического права ЕС, его структуры и сложносоставного характера, комплексного характера этой отрасли права, его отдельных правовых институтов и т.п. Иначе говоря, одна из целей настоящего исследования заключается в формировании науки и учебной дисциплины европейского энергетического права. ¹

¹ См., например: Селиверстов С.С. Программа курса «Энергетическое право ЕС» // Энергетика и право. Вып. 2. М., 2009; Кавешников Н.Ю. Энергетическая безопасность // Россия и Европа: невоенные аспекты безопасности: Докл. Ин-та Европы. № 232. М., 2009; Володин ОН. Основные правовые тенденции европейской интеграции в практике реализации энергетической политики ЕС: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

4

    С научно-практической точки зрения задачи данного исследования также очевидны. Российские предприятия, реализующие инвестиционные проекты в сфере энергетики в Евросоюзе или занимающиеся предпринимательской деятельностью в сфере энергетики в европейских государствах, в первую очередь попадают на новое, ранее неисследованное юридическое поле. В связи с этим настоящая работа может служить пособием для юриста-практика в работе с зарубежными (европейскими) энергетическими компаниями, позволит ему ориентироваться в сложном правовом регулировании энергетического права ЕС и использовать наднациональные правовые механизмы этой отрасли права, адаптировать собственную деятельность в сфере энергетики на территории Евросоюза в соответствии с требованиями применяемого там законодательства и т.п.
    Энергетическое право и энергетическая политика Европейского Союза являются двумя аспектами единого феномена — деятельности органов власти Европейского Союза в сфере энергетики.
    Принимая во внимание тот факт, что в соответствии с учредительными актами ЕС энергетика относится к совместной компетенции государств — членов ЕС и Евросоюза, сегодня уже существуют юридические основания определения компетенции ЕС в сфере энергетики, которые позволяют ему автономно вести свою энергетическую политику. Тем не менее изначально Евросоюз не обладал такой компетенцией, которая принадлежала в эпоху заложения основ европейских интеграционных процессов исключительно государствам — членам ЕС, в связи с чем на начальном периоде развития европейского правопорядка можно было говорить лишь о существовании европейской энергетической политики. Действительно, европейская политика в сфере энергетики развивалась и отчасти продолжает существовать на уровне межгосударственных отношений государств-членов — вне прямого участия Евросоюза, т.е. она была сформирована и частично продолжает существовать вне правового поля, на наднациональном (европейском) уровне. Таким образом, полноценное представление и комплексное восприятие деятельности органов власти ЕС в сфере энергетики возможны лишь через одновременное исследование как энергетической политики ЕС в сфере энергетики, так и ее правового регулирования правом ЕС.
    В праве ЕС правовое регулирование деятельности по производству, добыче, преобразованию, распределению и использованию энергетических ресурсов всех видов осуществляется, как и в любом другом правопорядке, по отраслевому признаку. Действительно, нормативное регулирование энергетики и деятельность органов власти ЕС в сфере энергетики реализуются в отношении различных источников или видов энергии: атомная энергия, нефтяная и газовая энергия, возобновляемые источники энергии и т.п. Аналогичным образом определяются предмет и объект энергетического права любого другого правового порядка. Как следствие, предмет и объект настоящего исследования не отличаются от предмета и

5

объекта энергетического права и политики любого другого правопорядка. Их оригинальность состоит лишь в том, что в настоящем исследовании изучаются деятельность властей в сфере энергетики и ее правовое регулирование именно на наднациональном, европейском, уровне.
    В европейском энергетическом праве существуют общие тенденции развития правового регулирования всех отраслей энергетики: формирование общей инфраструктуры панъевропейского рынка энергоносителей, обеспечение бесперебойных поставок энергоносителей в ЕС, имплементация принципов экологического права в энергетическое и т.п. Более того, в европейском энергетическом праве, как и в любом другом энергетическом праве, существует ряд актов общей направленности, не регулирующих лишь отдельную отрасль энергетики¹. Данная констатация свидетельствует о том, что правовое регулирование энергетики и деятельность органов власти ЕС в сфере энергетики руководствуются общими императивами внутренней и внешней политики. Основываясь на этом, в исследовании будут представлены общие для всех сфер энергетики тенденции: либерализация и конкуренция на европейском рынке энергоносителей, формирование общей инфраструктуры панъевропейского рынка энергоносителей, построение европейского энергетического рынка и защита окружающей среды, построение европейского энергетического рынка и обеспечение бесперебойных поставок энергоносителей в ЕС.
    Тем не менее отдельные отрасли энергетики (в частности, атомная энергетика) обладают настолько выраженными специфическими характеристиками, что их правовое регулирование наделено лишь свойственными им чертами. Так, к примеру, из-за специфики вопросов безопасности функционирования АЭС и деятельности по обращению с ядерными отходами анализ правового регулирования атомной энергетики выделен в отдельную главу. Более того, энергетическое право ЕС в сфере атомной энергетики обладает собственной учредительной основой — Договором об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии, что также является причиной его отдельного исследования.
    Также стоит отметить, что, так как объект и предмет настоящего исследования не ограничены сугубо правом ЕС, а именно законодательными актами (регламентами и директивами) и «мягким правом» ЕС (сообщениями, планами развития энергетики, дорожными картами и т.п.), а определены довольно широко — правовое регулирование энергетики и деятельность органов власти ЕС в сфере энергетики, соответственно мо- ¹

¹ Таковыми, например, являются акты европейского законодателя в сфере инвестиций в энергетику. См.: Council Regulation (EU, Euratom) № 617/2010 of 24 June 2010 concerning the notification to the Commission of investment projects in energy infrastructure within the European Union and repealing Regulation (EC) № 736/96; Commission Regulation № 833/2010 of 21 September 2010 implementing Council Regulation № 617/2010 concerning the notification to the Commission of investment projects in energy infrastructure within the European Union.

6

нография логически включает в себя и исследование политических аспектов. Если с внутриевропейской точки зрения политические аспекты энергетики менее интересны юристу, то с внешнеполитической точки зрения такой подход является незаменимым, так как в такой высокополитизиро-ванной сфере жизнедеятельности, как энергетика, уяснить различные аспекты деятельности органов власти ЕС и понять реальное состояние вещей можно, лишь предприняв ее комплексный анализ.
    Исследование взаимодействия Европейского Союза с третьими странами в сфере энергетики предполагает исследование некоторых аспектов международно-правовой деятельности, не относящихся непосредственно к сфере энергетики (например, политики, касающейся партнерства и добрососедских отношений). Таким образом, в настоящей работе будут также рассмотрены и акты международного и европейского права, регулирующие взаимодействие ЕС с третьими государствами в сфере энергетики, а также и косвенно ее касающиеся международно-правовые инициативы органов власти ЕС. Так, будут рассмотрены вопросы международно-правового сотрудничества ЕС в сфере энергетики, направленного на борьбу с изменениями климата, на содействие развитию развивающихся стран, на обеспечение бесперебойности поставок энергоресурсов в Европейский Союз.
    Таким образом, в настоящем исследовании подвергаются анализу как позитивное европейское право в сфере сотрудничества ЕС с третьими странами в сфере энергетики, так и международные обязательства европейского интеграционного объединения, а также и неформальные инициативы, направленные на организацию различных аспектов сотрудничества Европейского Союза с третьими странами по вопросам энергетики. Более того, этому аспекту темы будет посвящена отдельная глава исследования, так как политические инициативы в организации взаимодействия с третьими странами в сфере энергетики и правовое регулирование данного взаимодействия являются значимыми и объемными.
    Монография состоит из четырех глав, первая из которых посвящена общим вопросам и основам права и политики ЕС в сфере энергетики, вторая касается правового регулирования внутреннего энергетического рынка, третья — особенностям правового регулирования атомной энергетики, четвертая — внешнеполитическим отношениям Европейского Союза и третьих государств по вопросам энергетики.

Глава





                Основы права и политики Европейского Союза в сфере энергетики





            1.1. Понятие права и политики ЕС
            в сфере энергетики и его взаимодействие с другими отраслями права ЕС


   Право Европейского Союза в сфере энергетики довольно быстро развивалось за последние годы, так как, помимо таких классических вопросов регулирования, как, например, атомная энергетика и транспортировка энергоносителей, энергетическое право ЕС включило в себя различные аспекты правового регулирования, в том числе энергетическую безопасность и защиту окружающей среды. Таким образом, сегодня можно говорить о существовании новой полноценной отрасли права ЕС — энергетического права ЕС.
   Данная отрасль права ЕС является довольно сложным механизмом, что, как следствие, требует разрешения ряда проблем в его исследовании. Это связано в первую очередь с тем, что энергетическое право ЕС формировалось на протяжении многих десятилетий. Так, первые учредительные и законодательные акты, касающиеся различных вопросов энергетики, легли в основу построения европейских интеграционных объединений еще на рубеже 40-х и 50-х гг. прошлого века. Как следствие, построение энергетического права ЕС, которое насчитывает более чем полувековую историю, осуществлялось различными юридическими инструментами: от самых простых, предоставляющих регулирование данных вопросов государствам — членам ЕС, до наиболее сложных и технически совершенных актов права ЕС. К примеру, часть вопросов, касающихся угольной промышленности и атомной энергетики, регулируются еще с начала 50-х гг. XX в. в рамках основных учредительных актов европейских интеграционных объединений, что, как следствие, объясняет довольно поверхностный характер такого регулирования в рамках данных актов права ЕС. Тогда как наиболее современные акты права ЕС, касающиеся, например, возобновляемых источников энергии или качества нефтепродуктов, ха
8

растеризуются специализацией, а также технической спецификацией и сложностью.
    Таким образом, энергетическое право ЕС представлено различными источниками права ЕС: учредительными актами (основополагающими договорами), законодательными актами, судебной практикой Суда ЕС и т.п. Стоит обратить внимание и на сообщения (Communications) Еврокомиссии, которые, несмотря на отсутствие принудительной силы, имеют немаловажное значение для энергетического права ЕС. Большая часть нормативного материала по энергетике содержится в законодательных актах ЕС или вторичном праве ЕС — директивах и регламентах, которые и являются основным источником энергетического права ЕС. Наконец, стоит упомянуть и инструменты международного права, которые также являются частью европейского энергетического права в той мере, в которой они имеют значение для внешнеполитической деятельности Союза и являются обязательными для его органов (например, участие ЕС в энергетических проектах с третьими странами (не членами ЕС)).
    Наибольшей сложностью в идентификации энергетического права как отрасли права ЕС является его выделение на фоне других отраслей права, с которыми оно онтологически поддерживает связь: экологическое право; блок норм, касающийся правил внутреннего рынка; транспортное право; нормы, касающиеся защиты потребителей, и т.п. Действительно, среди множества правовых актов ЕС (в первую очередь законодательных) мы встретим те из них, которые, не относясь напрямую к энергетическому праву, все же касаются его в большей или меньшей степени. Более того, принимая во внимание, что политика ЕС в сфере энергетики преследует множество политических целей, которые нередко как конкурируют, так и противоречат друг другу и достижение которых предполагает их реализацию в рамках других отраслей законодательства, то идентифицировать нормы права, относящиеся исключительно к энергетическому праву, довольно сложно. Так, к примеру, очевидно, что законодательные положения, направленные на борьбу с глобальным потеплением, не относятся к отрасли энергетического права, но в то же время в 2009 г. был принят пакет законов «Климат-энергетика»¹, который в чистом виде нельзя отнести ни к энергетическому праву, ни экологическому праву. Хотя, скорее всего, меры, закрепленные в данных законодательных актах, относятся именно к последнему. Другим примером может служить ряд мер, касающихся так называемого транспортного права, которые также содержат положения, чаще встречаемые в актах энергетического права, нежели в других отраслях пра- ¹

¹ См.: PE et Cons. UE, dir. 2009/31/CE, 23 avr. 2009, relative au stockage geologique du dioxyde de carbone et modifiant la directive 85/337/CEE du Conseil, les directives 2000/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE et 2008/1/CE et le Reglement (CE) N 1013/2006 // Journal Officiel de l’Union Europeenne 5 Juin 2009; Fournier E. Captage et stockage de CO2 : le cadre juridique naissant d'une technique prometteuse contre le rechauffement climatique // Environnement 10/2009. P. 9.

9

ва. Данные положения также не идентифицируются законодателем как часть отрасли энергетического права¹.
    И все же последние изменения учредительных актов ЕС позволили создать единую базу данной отрасли права. В ст. 194 Договора о функционировании Европейского Союза (ДФЕС)¹ ² содержится перечень целей, на которые направлена политика ЕС в сфере энергетики. Как следствие, тот или иной нормативный акт ЕС, чаще всего директива или регламент, будет относиться к сфере энергетического права тогда, когда он принят на основании ст. 194 ДФЕС. Это должно облегчить понимание того, относится ли той или иной акт органов власти Европейского Союза к сфере энергетической политики и права ЕС.
    Как мы отметили, европейское энергетическое право носит комплексный характер, так как политика в сфере энергетики, о которой идет речь в ст. 194 ДФЕС, направлена на достижение нескольких независимых друг от друга целей, которые также частично реализуются в рамках других видов политики ЕС. Основными из этих целей учредительная власть ЕС считает: конкурентоспособность, устойчивость и безопасность, что уже само по себе означает, что реализация политики в сфере энергетики зависит от других видов политики ЕС, так как принцип устойчивости является одним из основных принципов экологической политики ЕС. Таким образом, реализация данных целей энергетической политики ЕС зависит от принципов других видов политики ЕС, и в первую очередь политики в сфере экологии. К примеру, в энергетическом праве ЕС к так называемым «грязным» источникам энергии, в первую очередь к ископаемым энергоресурсам, подход будет совсем иным, чем к возобновляемым источникам энергии.
    Другим примером взаимозависимости политики и права в сфере энергетики с другими отраслями и сферами жизнедеятельности, а также их комплексного характера могут служить инвестиционные проекты по модернизации промышленности и развитию науки и технического прогресса. Так, для развития технологий, применяемых в энергетике, европейский законодатель расширил область отрасли энергетического права, не только включив в него рамочные программы по развитию науки и совре

¹ PE et Cons. UE, regl. (CE) № 443/2009, 23 avr. 2009, etablissant des normes de performance en matiere d'emissions pour les voitures particulieres neuves dans le cadre de l'approche integree de la Communaute visant a reduire les emissions de CO2 des vehicules legers // Journal Officiel de l’Union Europeenne 5 Juin 2009; PE et Cons. UE, dir. 2009/30/CE, 23 avr. 2009, modifiant la directive 98/70/CE en ce qui concerne les specifications relatives a l'essence, au carburant diesel et aux gazoles ainsi que l'introduction d'un mecanisme permettant de surveiller et de reduire les emissions de gaz a effet de serre, modifiant la directive 1999/32/CE du Conseil en ce qui concerne les specifications relatives aux carburants utilises par les bateaux de navigation interieure et abrogeant la directive 93/12/CEE // Journal Officiel de l’Union Europeenne, 5 Juin 2009.

² Journal Officiel de l’Union Europeenne, 30 mars 2010, 2010/C 83/01.

10