Правовые и организационные основы деятельности ФМС России

Московский университет МВД России





Правовые и организационные основы деятельности ФМС России


Под редакцией заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора АС. Прудникова
Допущено Министерством внутренних дел Российской Федерации в качестве учебного пособия для курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России юридического профиля
Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция»






юнити
UNITY
Закон и право • Москва • 2017

УДК 342.951::[314.15:061.1ФМС](470+571)(075.8)
ББК 67.401.133.121(2Рос)-5я73-1+67.401.133.121(2Рос)-9я73-1+67.910.2я73-1
     П68

Авторы:

А.С. Прудников, В.Д. Самойлов, Д.Н. Усатое, С.А. Егоров, О.Е. Соколъцова, Т.А. Прудникова, С.А. Акимова, Т.Т. Озиев




Главный редактор издательства НД. Эриашвили кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники



         Правовые и организационные основы деятельности ФМС П68 России: учеб. пособие для студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / [А.С. Прудников и др.]; под ред. А.С. Прудникова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 215 с. — (Учебный курс «Деятельность Федеральной миграционной службы»).
      I. Прудников, Анатолий Семенович.

         ISBN 978-5-238-01933-8

         Агентство CIP РГБ

         Рассмотрены место, роль и информационно-аналитическая деятельность Федеральной миграционной службы (ФМС) в системе федеральных органов исполнительной власти РФ. Представлены организация и осуществление внешней трудовой миграции и иммиграционного процесса на территории страны; правовое и финансово-экономическое обеспечение ФМС России, особенности международного сотрудничества в сфере миграции.
         Для студентов и преподавателей юридических вузов, а также специалистов в области социальной и миграционной политики.




    ББК 67.401.133.121(2Рос)-5я73-1+67.401.133.121(2Рос)-9я73-1+67.910.2я73-1

ISBN 978-5-238-01933-8

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010

            Введение


    Обеспечение прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства является важным как для развития экономики, так и для общественно-политической жизни страны. Именно в свободном и справедливом обществе каждый законопослушный гражданин вправе требовать для себя надежных правовых гарантий и государственной защиты, так же как и любой человек, преступивший закон, должен знать о неотвратимости наказания.
    При соблюдении установленных гражданско-правовых условий можно рассчитывать и на рост предпринимательской инициативы во всех секторах экономики, и на развитие новых технологий, и на обеспечение надежной защиты интеллектуальной собственности, и на охрану авторских прав внутри страны, и на поддержание ее авторитета перед иностранными партнерами.
    В интересах повышения эффективности государственного управления усилия правоохранительных органов должны быть сосредоточены на справедливой борьбе с преступлениями и другими правонарушениями. Со времени образования Российской Федерации наработана плодотворная правоприменительная практика, позволяющая государственным органам адекватно реагировать на нарушения норм действующего законодательства. Вместе с тем правоохранительные органы должны работать более ритмично, упреждающе реагировать на допущенные нарушения законным путем, пресекая коррумпированность чиновничества, обеспечивая информационную открытость своей деятельностью, ориентируясь на качество защиты прав и свобод граждан.
    Укрепление правоохранительных органов требует изыскания принципиально новых подходов к структуре и модели функционирования Федеральной миграционной службы¹. Это продиктовано резко изменившимся характером противодействия организованной преступности и правонарушениям в сфере миграции, появлением новых источников устрашения российского общества, необходимостью объединения усилий международного сообщества в противодействии международному терроризму, трансграничной преступности, нелегальной миграции, торговле людьми и наркобизнесу.
    Среди социально-экономических явлений миграция людей наиболее чувствительна к происходящим в стране и за рубежом переменам. Для реализации ее компенсирующей роли в преодолении кризисных явлений в сфере демографии наиболее интенсивные потоки мигрантов присущи процессам иммиграции, внешней трудовой миграции, расселения, вынужденной миграции, а также нелегальной миграции.
    Приобретает все большую значимость правовое урегулирование основных гражданских прав и свобод мигрантов в соответствии с при

¹ Далее — ФМС России или Служба.

3

знанными Россией международными правовыми актами. Вместе с тем конституционно-правовой механизм приобретения российского гражданства гражданами государств — участников СНГ требует своего дальнейшего совершенствования. Так, по мере становления институтов гражданства на постсоветском пространстве обозначились противоречия между некоторыми нормами российского Закона «О гражданстве Российской Федерации» и аналогичными правовыми актами государств — участников СНГ, граждане (жители) которых составляют основной контингент лиц, ходатайствующих о приобретении российского гражданства.
    Перемещения населения истощают ограниченные политические и экономические ресурсы государства, которое не всегда оказывается готовым к реагированию на возникающие чрезвычайные ситуации и угрозы национальной безопасности. По экспертным оценкам, за постсоветский период в Россию переселилось около 9 млн мигрантов из государств — участников СНГ. По данным ФСБ России, количество иностранных граждан и лиц без гражданства, ежегодно въезжающих в Российскую Федерацию, составляет более 20 млн человек.
    В тех или иных видах, процессах, формах и способах регулирования миграция затрагивает судьбы практически всех жителей Земли и представляет собой социально-экономическое явление, формирующееся в процессе реализации людьми своих намерений, связанных с передвижением, приобретением соответствующего гражданско-правового статуса в местах поселения, а также с интересами общества и государства.
    На основе Федеральных законов «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации Указов Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики», «Вопросы Федеральной миграционной службы», других важнейших документов в гражданско-правовом регулировании миграционных процессов всё более выражен курс на противодействие негативным тенденциям в их развитии.
    Несмотря на принимаемые меры, продолжает иметь место неблагоприятная динамика нелегальной миграции в Российскую Федерацию. На сегодняшний день система миграционного учета въезда, выезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации находится в процессе совершенствования.
    Таким образом, наличие нерешенных проблем существенно влияет на эффективность реализуемой государственной миграционной политики, в целом на перспективы социально-экономического и демографического развития Российской Федерации.
    При подготовке учебного пособия использовались материалы К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина, А.В. Земсковой, О.Д. Воробьевой, Ж.А. Зайончковской, Н.Н. Зинченко, В.Я. Кикотя, С.Е. Метелева и др.

4

                Тема 1





            Место и роль Федеральной миграционной службы в системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации


           Учебные вопросы
           1. Понятие и содержание правового статуса Федеральной миграционной службы, его элементы.
           2. Задачи, функции, принципы деятельности ФМС России. Права и обязанности персонала Службы.
           3. Формы взаимодействия ФМС России с другими органами исполнительной власти в сфере миграции.




Введение

   Основное место среди органов исполнительной власти, занимающихся реализацией общей стратегии государственной политики в сфере миграции, по праву принадлежит Федеральной миграционной службе. В соответствии с действующими нормативно-правовыми источниками Служба обозначена как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, наделенный правоприменительными функциями, функциями по контролю и надзору, а также оказанию государственных услуг в сфере миграции.
   Одной из особенностей геополитического положения России является ее расположение на основных маршрутах транзитной миграции из ряда азиатских, арабских и африканских стран с неблагополучной внутриполитической, экономической и экологической обстановкой, а также из среднеазиатских и закавказских республик Содружества Независимых Государств в развитые западноевропейские, скандинавские государства, США и Канаду.
   Динамика въезда иностранных граждан на территорию Российской Федерации и их выезда с территории страны за последние несколько лет остается стабильной.
   Так, по данным государственной информационной системы миграционного учета (ГИСМУ), в 2009 г. на территорию Российской Федерации въехали 12,9 млн иностранных граждан (за аналогичный


5

период прошлого года¹ (имеется в виду 2008 г.) — 14,7 млн, т.е. 13,14%). В основном иностранные граждане прибывают с Украины (22,1% общего числа въехавших), из Узбекистана (11,8%), Казахстана (11%), Таджикистана (7,3%) и Молдовы (5,4%).


О,ОХ        20.0%
    □Украина □ ТацжикиС1аи □ Киргизии
    □Армении

40,0%       60,0%
□УзбекиС1ан □ Молдова, Республика □ Ки1ай □ДрГ1иесраиы

80.0%        100,0%
□ Казахоан
□Азербайцмап
□ Германия

Въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан (по данным АС ЦБД УИГ² за 2009 год)


   В настоящее время в системе ФМС России продолжает функционировать 114 подразделений иммиграционного контроля, расположенных вблизи 149 пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Наиболее интенсивные иммиграционные потоки отмечаются в пунктах пропуска на украинском, казахстанском и китайском участках Государственной границы Российской Федерации, а также в воздушных пунктах пропуска городов Москвы и Санкт-Петербурга.
   Следует отметить, что потребность Российской Федерации в притоке людей, переселяющихся из других стран, продолжает оставаться весьма высокой. Именно такие люди являются позитивным потенциалом в решении проблемы пополнения населения. Миграционный прирост населения в последние годы стабильно увеличивается и достиг в 2009 г. 101,4%.
   Численность постоянного населения Российской Федерации на 1 ноября 2009 г. составила 141,9 млн человек и с начала года увеличилась на 12,0 тыс. человек, или на 0,01% (на соответствующую

¹ Далее — АППГ.

² ЦБД УИГ — центральный банк данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих на территории Российской Федерации.

6

дату предыдущего года наблюдалось сокращение численности населения на 113,3 тыс. человек, или на 0,08%).
    Значение и роль ФМС России в области предупреждения и пресечения административных правонарушений иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашего государства раскрывается через осуществляемые ею функции.
    Основополагающим направлением деятельности ФМС России и ее территориальных органов является контрольно-надзорная функция. При этом ФМС России и ее территориальные органы не только осуществляют контроль за пребывающими и находящимися на территории страны иностранными гражданами и лицами без гражданства, но также ведут учет данной категории лиц, который осуществляется через центральный банк данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, являющийся федеральным информационным ресурсом. Именно ФМС России выступает ответственным органом за ведение центрального банка данных, где совместно с другими компетентными органами государственной власти обязана: во-первых, обеспечивать бесперебойную эксплуатацию программно-технического комплекса центрального банка данных (с использованием современных информационных технологий и привлечением соответствующего квалифицированного персонала); во-вторых, осуществлять автоматизированный сбор, хранение и обработку, а в необходимых случаях также представление пользователям данного банка информации об иностранных гражданах и лицах без гражданства.
    Одно из главных направлений, за которое отвечает ФМС России, — работа с людьми.
    ФМС России работает с разными группами лиц, в числе которых:
    • трудовые мигранты и их работодатели;
    • соотечественники, проживающие за пределами Российской Федерации;
    • граждане Российской Федерации, пострадавшие в результате межнациональных, межэтнических, межконфессиональных конфликтов, а также в результате последствий вооруженных конфликтов;
    • граждане, подпадающие под реадмиссию (граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства);
   •  соискатели гражданства Российской Федерации;
   •  иностранные граждане и лица без гражданства;
   •  перемещенные лица.

7

   Организация цивилизованной миграции, т.е. создание условий для повышения миграционной привлекательности Российской Федерации, с одной стороны, и противодействие нелегальной миграции, с другой, направлены на реализацию стратегического курса Правительства РФ в части стабилизации общей численности населения и содействия устойчивому социально-экономическому развитию страны.
   ФМС России принимает участие в совершенствовании законодательной и нормативной правовой базы в сфере миграции. Продолжает оставаться актуальной проблема формирования адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов в условиях кризисной экономической ситуации и обеспечение национальной безопасности государства. Разработка такого законодательства преследует еще одну цель: создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов в соответствии с международными стандартами и взятыми Российской Федерацией на себя обязательствами.
   Деятельность ФМС России направлена на достижение основных задач:
   •  обеспечение возможности реализации прав и свобод граждан Российской Федерации;
   •  обеспечение возможности реализации прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
   •  участие в развитии потенциала государственного управления и взаимодействие с институтами гражданского общества.
   Таким образом, деятельность ФМС России многогранна, ей принадлежит ведущая роль в формировании и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации.
   Практика организации работы с различными категориями мигрантов требует качественно нового развития системы межведомственного взаимодействия и выработки межотраслевых механизмов реализации государственной миграционной политики, что обусловливает необходимость повышения роли Федеральной миграционной службы России в решении проблем миграции.
   Дальнейшее развитие государственной системы регулирования миграционных процессов предполагает совершенствование единой системы территориальных органов Службы, включая оснащение их необходимым оборудованием, в том числе информационно-вычислительной техникой.
   В 2009 г. Федеральная миграционная служба продолжила реализацию поставленных руководством страны задач по повышению эффективности управления миграцией. Так, приоритетными в деятельности ФМС России в 2009 г. являлись следующие направления.

8

   1.    Обеспечение адекватного реагирования подразделений Службы на изменения миграционной ситуации под влиянием последствий мирового экономического кризиса, прежде всего в части регулирования трудовой миграции и предупреждения нарушений миграционного законодательства.
   2.    Продолжение работ по созданию государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения¹.
   3.    Проведение мероприятий по дальнейшей консолидации существующих в ФМС России электронных баз данных в рамках развития ГИСМУ, совершенствование межведомственного взаимодействия.
   4.    Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
   5.    Дальнейшее совершенствование законодательной и международно-правовой базы в миграционной сфере, реализация международных договоров и соглашений, в том числе по реадмиссионной проблематике.
   6.    Укрепление кадрового потенциала ФМС России, усиление контроля исполнительской дисциплины, борьба с проявлениями коррупции в деятельности сотрудников Службы: снижение уровня коррупционных рисков, проведение мероприятий по устранению причин и условий, порождающих коррупцию в ФМС России.


1. Понятие и содержание правового статуса
  Федеральной миграционной службы, его элементы

   Федеральная миграционная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, а также законотворческие функции².
   ФМС России подведомственна МВД России согласно Указу Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 (в ред. 2009 г.). В то же время Служба занимается формированием государственной миграционной политики.
   ФМС России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными

¹ Далее — «Система».

² Указ Президента РФ от 21 марта 2007 г. № 403 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в области миграционной политики».

9

законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами МВД России, а также Положением.
   ФМС России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы, а также иные входящие в ее систему организации и подразделения.
   ФМС России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
   ФМС России в целях осуществления своих полномочий имеет право:
   1)     организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализа и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности;
   2)     осуществлять функции государственного заказчика и организовывать капитальное строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов системы ФМС России, а также жилищное строительство;
   3)     запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;
   4)     привлекать в установленном порядке для выработки решений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;
   5)     образовывать в установленном порядке самостоятельно и совместно с другими федеральными органами исполнительной власти совещательные органы (советы, комиссии) для рассмотрения вопросов, относящихся к установленной сфере деятельности;
   6)    заключать гражданско-правовые договоры.
   ФМС России вправе по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, разрабатывать проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, подготавливать другие документы, по которым требуется решение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации и представлять их Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации с последующим уведомлением МВД России. Кроме того, Служба наделена правом самостоятельной экспертизы законодательных и иных нормативных правовых актов.

10