Бюджетные и налоговые отношения в городе Москва. Теоретические и методологические аспекты

М.Е. Косов Е.А. Зеленская




            Бюджетные и налоговые отношения в городе Москва


Т еоретические и методологические аспекты


Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии. Научные специальности
08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством», 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»








юнити UNITY

Москва • 2017

       УДК [336.14+336.22](470-25)(035.3)
       ББК 65.261.31(2-2Москва)-01+65.261.4(2-2Москва)-01
            К71





Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники



            Косов, Михаил Евгеньевич.
      К71 Бюджетные и налоговые отношения в городе Москва. Теоретические и методологические аспекты: монография / М.Е. Косов, Е.А. Зеленская. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. -175 с.
            I. Зеленская, Елена Александровна.


               ISBN 978-5-238-01754-9
               Агентство CIP РГБ

               Освещаются теоретические и практические основы бюджетных отношений, включая понятие, правовую форму и роль государственного, регионального и местного бюджетов, определены принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации. Дана характеристика доходам и расходам бюджета, а также определено функционирование внебюджетных фондов.
               Особое внимание уделено вопросам совершенствования финансовоналоговой политики государства и разработанному прогнозу доходных поступлений в бюджет города от распоряжения земельно-имущественными ресурсами.
               Для студентов высших учебных заведений экономических специальностей, аспирантов и преподавателей, научных работников.

                             ББК 65.261.31(2-2Москва)-01+65.261.4(2-2Москва)-01



     ISBN 978-5-238-01754-9

     © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010
      Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.). Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
     © Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010

            Введение







        В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав государственный бюджет.
        Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.
        Весомый вклад в исследование вопросов, связанных с изучением и глубоким анализом бюджетного процесса, внесли такие ученые дореволюционной России, как: А. А. Алексеев, И. Блех, А.И. Вербицкий, Г. Еллинек, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, М.М. Сперанский, М.И. Фридман, И.И. Янжул, Л.Н. Яснопольский. Их труды позволяют изучить опыт становления системы казначейского исполнения бюджета в России. Большой интерес представляют работы ученых советского периода, исследовавших стадию исполнения бюджета: В.В. Бесчеревных, С.С. Глезина, A.M. Гурвич, С.А. Котляревского, С.Б. Крылова, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, Н.Н. Ровинского, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина и других. Развитию теории бюджета уделяется внимание в работах известных зарубежных экономистов, таких как Р. Боад-вей, Д. Гильдер, Д. Елазар, М. Кин, А. Лаффер, Р. Лукас, Д. Мут, У. Нордхаус, А. Пигу, П. Самуэльсон, Т. Сарджент, Стрик, М. Фридмен, Дж. Циммерман и многих других.
        При осуществлении бюджетной политики в России как в федеративном государстве необходимо одновременно решить две ключевые задачи. С одной стороны, обеспечить динамичное развитие экономики на основе единых для всей территории Российской Федерации принципов бюджетного устройства; с другой стороны,

3

     учитывать региональные особенности и соблюдать строгое разделение бюджетных полномочий и ответственности между уровнями власти, выполняющими свои четко определенные функции. Бюджет каждого отдельного региона является важнейшим рычагом его экономического и социального развития.
        Проблемы формирования федерального и территориальных бюджетов стали предметом пристального внимания многих ученых и специалистов. Это можно увидеть в трудах Ю.М. Артемьева, А.Д. Аюшиева, А.Д. Барского, О.Ф. Богачевой, М.В. Васильевой, В.П. Винокуровой, Э.А. Вознесенского, О.В. Врублевской, В.П. Иваницкого, А.Ю. Казака, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, Г.В. Ляпуновой, Л.П. Павловой, ВТ. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, В.И. Са-марухи, А.И. Сергеева, В.А. Улюкаева, В.Д. Фетисова, В.Б. Христенко, Д.Г. Черника, С.Д. Шаталова и других. В их работах дается понятие сущности бюджета, раскрывается роль бюджетов всех уровней в социально-экономических процессах, исследуются вопросы межбюджетных отношений в современных условиях.
        Сегодня особое место отводится формированию доходов и расходов региональных и местных бюджетов. Так, в доходы региональных бюджетов поступают как налоговые, так и неналоговые платежи. Основные налоги, в том числе и региональные, регламентированы Налоговым кодексом Российской Федерации, и поэтому региональные органы власти влиять на налоговую политику могут очень ограниченно. Отличительной особенностью неналоговых доходов является то, что объем и полнота их поступлений зависят от принятой тем или иным органом политики в отношении данных доходов. Соответственно, основное внимание в вопросе о повышении поступлений в бюджет следует уделить именно мобилизации неналоговых доходов.
        Вопросы формирования доходов и расходов региональных и местных бюджетов, проблемы организации межбюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации исследовались в работах отечественных и зарубежных экономистов Л.Г. Игудипа, A.M. Лаврова, В.II. Лексина, Л.Н. Павловой, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, В.И. Самарухи, К.И. Таксира, А.Р. Улкжаева, П.В. Фадейкиной, М.И. Ходоровича, А.Н. Швецова, Дж. Боекса, К. Валлих, X. Мартинеса, Р. Рефьюза.
        Исследование методологии региональных финансов предполагает обращение к трудам таких известных ученых XX в., как А.М. Александров, Д.А. Аллахвердян, Г.В. Базарова, А.В. Бачурин,

4

     А.М. Бирман, Б.Г. Болдырев, Д.Д. Бутаков, М.В. Васильева, Э.А. Вознесенский, А.М. Волков, В.А. Галанов, Ю.А. Данилевский, Л.А. Дробозина, В.П. Дьяченко, А.Г. Зверев, Е.В. Коломин, А.М. Ляндо, К.Н. Плотников, Г.Л. Рабинович и других.
        На сегодняшний день актуальной проблемой в бюджетной сфере г. Москвы является обеспечение устойчивого и достаточно быстрого роста доходной части бюджета. Для достижения этой цели необходимо устранить некоторые имеющиеся диспропорции и противоречия в формировании доходной части бюджета. В связи с этим необходимо уделить внимание вопросу совершенствования финансово-налоговой политики, а также разработать прогноз доходных поступлений от распоряжения земельно-имущественным комплексом.
        Земельно-имущественный комплекс Москвы является важной составляющей материально-технической базы экономики города, обеспечивая работу промышленности, транспорта и других отраслей народного хозяйства. В то же время нельзя забывать и о том, что земельно-имущественный комплекс является объектом налогообложения, а как следствие — источником доходных поступлений в бюджет. И от того, насколько эффективно будет происходить распоряжение земельно-имущественными ресурсами, зависят объем и полнота доходов бюджета г. Москвы.
        Современные тенденции развития региональных финансов предполагают проведение комплексного и более углубленного анализа проблем, связанных с формированием доходной и расходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации. Наличие дискуссионных аспектов в системе отношений, складывающихся между бюджетами разных уровней, в частности при разграничении расходных полномочий и доходных источников, распределении налогов по уровням бюджетной системы РФ, выборе способов бюджетного регулирования, вызвали большой интерес к данным проблемам, необходимость дополнительных научных изысканий и выработки практических рекомендаций, что обусловило выбор темы исследования.
        Целью исследования являются комплексное изучение механизма формирования и регулирования бюджета г. Москвы, теоретическое обоснование необходимости его совершенствования и выработка практических рекомендаций по созданию инструментария регулирования данного бюджета. Реализация поставленной цели определила следующий круг задач:
        • исследовать теоретические основы формирования государственного бюджета;

5

        • определить понятие и роль бюджетов различных уровней в бюджетной системе Российской Федерации;
        • дать характеристику доходов и расходов бюджетов различных уровней;
        • определить пути совершенствования бюджетной системы Российской Федерации; разработать и предложить рекомендации по увеличению доходов и изменению расходов бюджета г. Москвы;
        • показать роль бюджета в решении социальных вопросов г. Москвы и разработать механизмы, обеспечивающие эффективность расходования средств городского бюджета;
        • охарактеризовать имущественно-земельный комплекс столицы; проанализировать схемы управления имущественноземельными комплексами в крупных зарубежных странах;
        • разработать рекомендации по увеличению доходных поступлений в бюджет г. Москвы от распоряжения имущественно-земельными ресурсами.
        Структура данной монографии обусловлена поставленной целью и задачами исследования.
        В главе 1 исследуются теоретические и методологические основы бюджетной системы Российской Федерации. В частности, раскрываются сущность и содержание государственного бюджета, дается характеристика доходов и расходов бюджетов различных уровней, определяются принципы построения бюджетной системы.
        В главе 2 рассматриваются вопросы совершенствования бюджетной системы, анализируются возможные варианты изменения в налоговой системе, определяются механизмы, обеспечивающие эффективность расходования средств городского бюджета, даются рекомендации по преодолению кризисной ситуации в среднесрочной и долгосрочной перспективах.
        В главе 3 дана общая характеристика имущественно-земельного комплекса Москвы, анализируется динамика доходных поступлений от использования имущества, находящегося в собственности города, разработаны рекомендации по увеличению доходных поступлений в бюджет города от распоряжения имущественно-земельными ресурсами.
        В заключении приводятся основные выводы, полученные в ходе исследования.

6

Общая характеристика государственного бюджета Российской Федерации






     1.1. История государственного бюджета
         Российской Федерации

        Прообраз государственного бюджета появился одновременно с возникновением первых государств. Вначале своего существования государственный бюджет совпадал с доходами и расходами личных средств, которыми располагал глава государства (король, шах, император, князь). Лишь в эпоху Нового времени государственный бюджет отделился от личных средств правителя: начала выстраиваться система доходов (налоги, сборы, доходы от государственного имущества) и расходов (двор, армия и флот, правоохранительная деятельность, государственное управление), связанных только с государственным управлением.
        За более чем тысячелетнюю историю России ее бюджетное устройство и бюджетная система прошли путь от княжеской казны и системы унитарного государства до системы, основанной на федеральном государственном устройстве.
        Первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных земель. Дань имела натуральную форму и собиралась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия. Кроме того, в пользу князя собирались пошлины и штрафы: судебные — виры, дорожные — мыт, пошлина с брака — выводная куница. По мере укрепления власти князя устанавливались места сбора дани и ответственные за ее сбор лица, а сама дань принимала форму подати. С XIII в. начинает складываться система посошного обложения. Единицей обложения становятся соха, дым, двор, тягло. В период татаро-монгольского ига в пользу ордынских ханов собирался налог «ордынский выход».


7

         В XV в. с образованием Русского централизованного государства посошная подать стала собираться в пользу московского князя. Доходами казны были также таможенный, соляной, кабацкий и другие сборы. Так, уже в XV в. в России начинает складываться двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т.е. государственных) налогов и местных сборов.
         Местные налоги были введены в Русском государстве также в XV в. Для содержания царских наместников и волостителей, выполнения ими возложенных на них административных и судебных функций, для решения местных хозяйственных задач с местного населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостиное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др.
         В 1551 г. Иван IV провел земскую реформу. В этом же году Стоглавый собор утвердил «Уставную земскую грамоту». В стране было введено земское самоуправление. Власть царских наместников была упразднена. Вместо них на местах стали появляться земские старосты, которые руководили земскими избами, творившими суды и собиравшими налоги. Налог «посошный окуп», заменявший взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну, из которой стали выделять средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.
         В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территориальные органы — чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на содержание стрельцов вводится стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинности (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка подвод, прием на постой представителей власти). С городского населения, кроме того, взимались оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др. С народов Поволжья, Урала, Сибири собирался ясак, главным образом мехами. Помимо прямых налогов существовали косвенные, которые начали поступать в казну с введением в середине XVI в. винных откупов.
         Первый в России бюджет — смета государственных доходов и расходов — был составлен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Эта система продолжала действовать вплоть до петровских реформ.

8

         В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов вводится подворный налог. Общая сумма налога назначалась правительством, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам¹.
         После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог заменяется подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничества). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета. В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.
         Наряду с прямыми и косвенными налогами население, главным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обязательные (содержание органов волостного и сельского управления, содержание дорог и др.) и необязательные (строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др.). Они взимались по раскладке среди населения. В 1851—1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.
         Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения в налоговую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан заменяется налогом с недвижимого имущества. В 1865 г. вводится промысловый налог, т.е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов вводится акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян введен поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Основную сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Важным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые в основном от акциза и винной монополии, введенной в 1894 г. В это же время предпринималась попытка демократизировать правовую форму акта о государственном бюджете. Известный российский государственный деятель XIX в. М.М. Сперанский в работе «План финансов» обосновывал необходимость придания бюджету силы закона, обеспечения гласности в его утверждении и исполнении².
         В этот период менялся и аппарат управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных

       ¹ Соловьев С.М. Сочинения: В 18 кн. Кн. X. История России с древнейших времен. Т. 19—20/ Отв. ред. И.Д. Ковальченко, С.С. Дмитриев. М.: Мысль, 1993.

       ² У истоков финансового права. Золотые страницы финансового права России / Сост. А.А. Ялбулганов; // Под ред. А.Н. Козырина. М., 1998.

9

     министерств (Министерство внутренних дел, Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения, т.е. вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов были на губернском уровне казенные палаты, на уездном — казначейства.
        Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления налогов и расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну в виде налогов, выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. С 1817 г. они ведали казенными магазинами, торговавшими алкогольной продукцией, контролировали винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью казенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.
        В 1864 г. вышло «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», в соответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления — земства. Представительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматривались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнительным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных — губернаторами.
        Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования и медицинского обслуживания населения.
        Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов.
        Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточности плательщика и предназначались для финансирования целевых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции и др. Земские повинности устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами.
        Другим источником земских бюджетов были земские сборы, которые взимались с земель и другого недвижимого имущества,

10