Административный надзор в России: теоретические основы построения

А.В. Мартынов 
 
 
 
 
 
 
 
Административный надзор  
в России 
теоретические основы построения 
 
 
Под научной редакцией  
заслуженного деятеля науки РФ, 
доктора юридических наук, профессора Ю.Н. Старилова 
 
Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром 
«Профессиональный учебник» в качестве монографии. 
Научная специальность  
12.00.14 «Административное право; финансовое право» 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 
 
Закон и право Москва 2017

ÓÄÊ [351.71/.9+342.9](470+571) 
ÁÁÊ 67.401.061.4(2Ðîñ) 
       Ì29 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ãëàâíûé ðåäàêòîð èçäàòåëüñòâà  Í.Ä. Ýðèàøâèëè, 
êàíäèäàò þðèäè÷åñêèõ íàóê, äîêòîð ýêîíîìè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð, 
ëàóðåàò ïðåìèè Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ â îáëàñòè íàóêè è òåõíèêè 
 
 
 
 
Ìàðòûíîâ, Àëåêñåé Âëàäèìèðîâè÷. 
Ì29     Àäìèíèñòðàòèâíûé íàäçîð â Ðîññèè: òåîðåòè÷åñêèå 
îñíîâû ïîñòðîåíèÿ: ìîíîãðàôèÿ / À.Â. Ìàðòûíîâ; ïîä 
ðåä. Þ.Í. Ñòàðèëîâà. — Ì.: ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ: Çàêîí è 
ïðàâî, 
 —  183 ñ. — (Ñåðèÿ «Íàó÷íûå èçäàíèÿ äëÿ 
þðèñòîâ»). 

 

ISBN 978-5-238-01783-9 

Àãåíòñòâî CIP ÐÃÁ 
 
 
 
 
Àäìèíèñòðàòèâíûé íàäçîð ïðåäñòàâëåí êàê îñîáàÿ ôîðìà îñóùåñòâëåíèÿ ïóáëè÷íîãî óïðàâëåíèÿ. Ðàññìîòðåíà ñèñòåìà îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, îñóùåñòâëÿþùèõ àäìèíèñòðàòèâíûé íàäçîð. 
Äàíà àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâàÿ õàðàêòåðèñòèêà àäìèíèñòðàòèâíîíàäçîðíîé äåÿòåëüíîñòè. 
Äëÿ ñòóäåíòîâ è ïðåïîäàâàòåëåé þðèäè÷åñêèõ âóçîâ è ôàêóëüòåòîâ. 
 
 
ÁÁÊ 67.401.061.4(2Ðîñ) 
 
 
ISBN 978-5-238-01783-9 
 
© ÈÇÄÀÒÅËÜÑÒÂÎ ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ, 2010 
Ïðèíàäëåæèò èñêëþ÷èòåëüíîå ïðàâî íà èñïîëüçîâàíèå è ðàñïðîñòðàíåíèå èçäàíèÿ (ÔÇ ¹ 94-ÔÇ îò 21 èþëÿ 2005 ã.) 
Âîñïðîèçâåäåíèå âñåé êíèãè èëè ëþáîé åå ÷àñòè ëþáûìè ñðåäñòâàìè èëè â 
êàêîé-ëèáî ôîðìå, â òîì ÷èñëå â èíòåðíåò-ñåòè, çàïðåùàåòñÿ áåç ïèñüìåííîãî 
ðàçðåøåíèÿ èçäàòåëüñòâà. 
© Îôîðìëåíèå «ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ», 2010 

2017.

Введение 
 
 
 íàñòîÿùåå âðåìÿ ïðèíöèïèàëüíîå çíà÷åíèå èìååò îïðåäåëåíèå íàó÷íîé êîíöåïöèè àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà. Ïîñëåäíèå 
íàó÷íûå èññëåäîâàíèÿ â äàííîé îáëàñòè, ïðîâîäèìûå íå òîëüêî 
ó÷åíûìè â îáëàñòè àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà, íî è òåîðåòèêàìè 
ïðàâà, êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà, óãîëîâíî-ïðîöåññóàëüíîãî ïðàâà, 
ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà è óãîëîâíî-èñïîëíèòåëüíîãî ïðàâà, ïîêàçûâàþò îòñóòñòâèå ÷åòêî âûðàæåííûõ íàó÷íûõ ïðåäñòàâëåíèé ýòîãî ñëîæíîãî àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ÿâëåíèÿ. 
Íàó÷íûå èçûñêàíèÿ â îáëàñòè àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà 
òàêæå íå ïðåäëàãàþò êàêèå-ëèáî íîâûå åäèíîîáðàçíûå ïîäõîäû 
ê ïîíèìàíèþ àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà. Íàïðîòèâ, èìåþòñÿ 
ïîïûòêè ïðèäàíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîìó íàäçîðó ïðîôèëüíîãî, à 
ïîðîé è ïðîñòî ìîíîòèïíîãî õàðàêòåðà. Ê ïðèìåðó, òàêèå ó÷åíûå, êàê Ê.Ñ. Áåëüñêèé, È.Ø. Êèëÿñõàíîâ, ïðèäàþò åìó ôîðìó 
ïîëèöåéñêîãî íàäçîðà êàê ìåòîäà ïîëèöåéñêîé äåÿòåëüíîñòè; 
äðóãèå (Ñ.À. Ñåðãååâ, Ñ.Ì. Çûðÿíîâ) ñ÷èòàþò åãî ôîðìîé ïðàâîîõðàíèòåëüíîé äåÿòåëüíîñòè; òðåòüè (Ä.Â. Îñèíöåâ, Ñ.À. Øàòîâ) — 
èçáèðàþò àäìèíèñòðàòèâíûé íàäçîð êàê ñïîñîá èëè ìåòîä îñóùåñòâëåíèÿ îïðåäåëåííîãî âèäà ãîñóäàðñòâåííî-óïðàâëåí÷åñêîé 
äåÿòåëüíîñòè. 
 êëàññè÷åñêèõ ó÷åáíèêàõ ïî àäìèíèñòðàòèâíîìó ïðàâó îñòàþòñÿ íåèçìåííûìè õàðàêòåðèñòèêè àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà, âûðàáîòàííûå â ñåðåäèíå 60-õ ãîäîâ ïðîøëîãî ñòîëåòèÿ 
(Ô.Ñ. Ðàçàðåíîâ, Ì.Ñ. Ñòóäåíèêèíà, Ö.À. ßìïîëüñêàÿ, Å. Ñòàðîñüöÿê è äð.). Ýòî íå ìîæåò ñâèäåòåëüñòâîâàòü î íåïðàâèëüíîñòè èëè íåîáîñíîâàííîñòè, ïðîâåäåííûõ ðàíåå íàó÷íûõ èññëåäîâàíèé, îäíàêî îíè íå îòðàæàþò òåõ ïðåîáðàçîâàíèé, êîòîðûå 
ïðîèçîøëè â ãîñóäàðñòâåííîì (ïóáëè÷íîì) óïðàâëåíèè ñîâðåìåííîãî ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà. Çà÷àñòóþ î òàê íàçûâàåìîì 
«çàñòîå» â äàííîì âîïðîñå ãîâîðÿò òàêèå èçâåñòíûå ó÷åíûå, êàê 
Þ.Í. Ñòàðèëîâ è Ä.Í. Áàõðàõ. Ñ íèìè òðóäíî íå ñîãëàñèòüñÿ, 
íî ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî ïðîáëåìà èíòåðïðåòàöèè àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà òðåáóåò íåçàìåäëèòåëüíîãî ðàçðåøåíèÿ. 
Ýòî ñâÿçàíî ñ òåì, ÷òî â Ðîññèè íà ïðîòÿæåíèè äëèòåëüíîãî 
âðåìåíè ïðîâîäèòñÿ àäìèíèñòðàòèâíàÿ ðåôîðìà, èòîãîì êîòî

ðîé äîëæíî ñòàòü ñîâåðøåíñòâîâàíèå ãîñóäàðñòâåííîãî (ïóáëè÷íîãî) óïðàâëåíèÿ è ïðèäàíèå åìó äåìîêðàòè÷åñêèõ è ïðàâîâûõ 
îñíîâ. Ñ ýòîé öåëüþ ïðîèñõîäèò îïòèìèçàöèÿ ôóíêöèé îðãàíîâ 
ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, ÷àñòü èç êîòîðûõ, ïî ïðèçíàíèþ àâòîðîâ ðåôîðìû, äîëæíû áûòü ïðèçíàíû èçáûòî÷íûìè, à ÷àñòü 
îïòèìèçèðîâàíû. Îñòàåòñÿ òîëüêî íå ïîíÿòíûì, êàê ìîæíî îïòèìèçèðîâàòü ôóíêöèè ïî êîíòðîëþ è íàäçîðó, åñëè äî íàñòîÿùåãî âðåìåíè â äåéñòâóþùåì çàêîíîäàòåëüñòâå ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà îíè íå òîëüêî íå ñôîðìóëèðîâàíû, íî è íå ðàçãðàíè÷åíû. Ïðè ýòîì ñëåäóåò ó÷èòûâàòü, ÷òî áîëüøîå êîëè÷åñòâî ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ óæå íàäåëåíû, à ãëàâíîå, âûïîëíÿþò 
äàííûå ôóíêöèè (ôåäåðàëüíûå ñëóæáû, èíñïåêöèè, êîìèòåòû è 
äðóãèå âåäîìñòâà). 
 ýòîì, íà íàø âçãëÿä, è çàêëþ÷àåòñÿ îñíîâíàÿ ïðîáëåìà: 
îòñóòñòâèå åäèíîé íàó÷íîé êîíöåïöèè â ñîâðåìåííûõ óñëîâèÿõ 
íåãàòèâíî âëèÿåò íà ðàçâèòèå çàêîíîäàòåëüñòâà ÐÔ è äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Íåîáõîäèìî íàïðàâèòü óñèëèÿ ó÷åíûõ â îáëàñòè àäìèíèñòðàòèâíîãî 
ïðàâà äëÿ âûðàáîòêè åäèíîé íàó÷íîé êîíöåïöèè ïîíèìàíèÿ 
àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà, ÷òîáû â ïîñëåäóþùåì äàííàÿ íàó÷íàÿ êîíöåïöèÿ ìîãëà áûòü ïîëîæåíà â îñíîâó ôåäåðàëüíîãî 
çàêîíà îá àäìèíèñòðàòèâíîì íàäçîðå. 
Ïî íàøåìó ìíåíèþ, â îñíîâó ñîâðåìåííîé êîíöåïöèè àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà äîëæíî áûòü ïîëîæåíî ÷åòêî âûðàæåííîå 
ïîíèìàíèå ýòîãî àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ÿâëåíèÿ. Äëÿ ýòîãî 
íåîáõîäèìî âûðàáîòàòü äåôèíèöèþ àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà, 
åãî ïðèçíàêè, êðèòåðèè êëàññèôèêàöèè, ôîðìû ðåàëèçàöèè, èíäèêàòîðû ýôôåêòèâíîñòè àäìèíèñòðàòèâíî-íàäçîðíîé äåÿòåëüíîñòè. Èíñòèòóöèîíàëüíî àäìèíèñòðàòèâíûé íàäçîð äîëæåí âêëþ÷àòü ìàòåðèàëüíûå àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûå íîðìû, ðåãëàìåíòèðóþùèå ñòàòóñ àäìèíèñòðàòèâíî-íàäçîðíûõ îðãàíîâ è äîëæíîñòíûõ ëèö, îñóùåñòâëÿþùèõ àäìèíèñòðàòèâíûé íàäçîð (ìàòåðèàëüíûå èñòî÷íèêè) è ïðîöåññóàëüíûå àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûå 
íîðìû, ðåãóëèðóþùèå ïîðÿäîê ñîâåðøåíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîíàäçîðíûõ äåéñòâèé (ìåðîïðèÿòèé) è îôîðìëåíèå ðåçóëüòàòîâ 
àäìèíèñòðàòèâíî-íàäçîðíîé äåÿòåëüíîñòè (ïðîöåññóàëüíûå èñòî÷íèêè). Ìàòåðèàëüíûå è ïðîöåññóàëüíûå àäìèíèñòðàòèâíîïðàâîâûå íîðìû äîëæíû áûòü îñíîâàíû íà ñïåöèàëüíûõ ïðèíöèïàõ àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà, êîòîðûå äîëæíû îáóñëîâëèâàòü âñþ ñòðóêòóðó èíñòèòóòà. 

 èòîãå ïðàâîðåàëèçàöèîííàÿ äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâåííûõ 
îðãàíîâ è äîëæíîñòíûõ ëèö àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà äîëæíà 
ïðèîáðåñòè îðãàíè÷åñêè âûðàæåííûå ÷åðòû ñàìîñòîÿòåëüíîé 
ôóíêöèè ãîñóäàðñòâåííîãî (ïóáëè÷íîãî) óïðàâëåíèÿ. 
 íàñòîÿùåé ìîíîãðàôèè ïðîâîäèòñÿ èññëåäîâàíèå àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà â íîâûõ íàó÷íûõ àñïåêòàõ, âûðàáàòûâàåòñÿ 
îðèãèíàëüíàÿ íàó÷íàÿ êîíöåïöèÿ ýòîãî ñëîæíîãî àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ÿâëåíèÿ. Íà îñíîâå êîìïëåêñíûõ íàó÷íûõ 
èçûñêàíèé äåëàåòñÿ ïîïûòêà ñôîðìèðîâàòü ÷åòêóþ ïðàâîâóþ 
êîíñòðóêöèþ àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà, êîòîðàÿ ìîæåò øèðîêî èñïîëüçîâàòüñÿ â àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîé íàóêå è ïðàâîïðèìåíèòåëüíîé ïðàêòèêå.6

 

Глава 1 
 
Феноменология  
административного надзора 

1.1. Административный надзор —  
особая форма осуществления  
публичного управления. К вопросу  
о современных аспектах научных дискуссий 

Èíòåðåñ ê àäìèíèñòðàòèâíîìó íàäçîðó íà ïðîòÿæåíèè ìíî
ãèõ ëåò îñòàåòñÿ äîñòàòî÷íî âûñîêèì.  ñîâðåìåííîé àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîé íàóêå ïðåäïðèíèìàþòñÿ çíà÷èòåëüíûå ïîïûòêè ïðèäàòü ýòîìó ñëîæíîìó àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîìó 
ÿâëåíèþ ÷åòêî âûðàæåííûé õàðàêòåð, îïðåäåëèòü åãî ïîíÿòèå, 
ñóùíîñòü è ýëåìåíòû. Ìåæäó òåì íàó÷íûå èññëåäîâàíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà íîñÿò êðàéíå ðàçðîçíåííûé è ìàëîïðîäóêòèâíûé õàðàêòåð. Äî íàñòîÿùåãî âðåìåíè ðîññèéñêàÿ àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâàÿ íàóêà íå ïðåäëîæèëà åäèíûõ ïîäõîäîâ ê 
ïîíèìàíèþ àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà, êîòîðûå áû ñî÷åòàëèñü çàêîíîäàòåëüíûìè ïîëîæåíèÿìè, óñòàíàâëèâàþùèìè ñòàòóñ àäìèíèñòðàòèâíî-íàäçîðíûõ îðãàíîâ è ïîðÿäîê îñóùåñòâëåíèÿ àäìèíèñòðàòèâíî-íàäçîðíîé äåÿòåëüíîñòè. Òåì ñàìûì 
ñóùåñòâóþùèå íàó÷íûå ïîëîæåíèÿ â çíà÷èòåëüíîé ìåðå ïîâòîðÿþò, à ïîðîé è äóáëèðóþò òåîðåòè÷åñêèå ðàçðàáîòêè ñîâåòñêîãî àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà îòíîñèòåëüíî ïîíèìàíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà, êîòîðûå ÿâíûì îáðàçîì íå ñîãëàñóþòñÿ ñ ñîâðåìåííûì ðàçâèòèåì àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà â 
Ðîññèè. 

Ñòîèò ñêàçàòü î íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííîì ïîíèìàíèè àä
ìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà. Òàê, êîíöåïòóàëüíîå ïîíÿòèå àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà íàì ïðèøëî èç ñîâåòñêîãî àäìèíèñòðà

òèâíîãî ïðàâà, ãäå îí ïîíèìàëñÿ â êà÷åñòâå âàæíåéøåãî ñïîñîáà îáåñïå÷åíèÿ çàêîííîñòè è äèñöèïëèíû â ãîñóäàðñòâåííîì 
óïðàâëåíèè1. Ê ñóáúåêòàì àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà îòíîñèëèñü ÷àùå âñåãî îðãàíû ìèëèöèè è ñïåöèàëèçèðîâàííûå èíñïåêöèè. Ïðè ýòîì îðãàíû ìèëèöèè îñóùåñòâëÿëè äâà âèäà àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà: çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ, íîðìàòèâíûõ àêòîâ, îáùåîáÿçàòåëüíûõ ïðàâèë äîëæíîñòíûìè ëèöàìè 
ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ è ãðàæäàíàìè â öåëÿõ îáåñïå÷åíèÿ îáðàçöîâîãî îáùåñòâåííîãî ïîðÿäêà, ïðåäóïðåæäåíèÿ, ïðåñå÷åíèÿ 
íàðóøåíèé ýòèõ ïðàâèë è ïðèíÿòèÿ ê íàðóøèòåëÿì ïðåäóñìîòðåííûõ ìåð âîçäåéñòâèÿ è çà ëèöàìè, îñâîáîæäåííûìè èç ìåñò 
ëèøåíèÿ ñâîáîäû, à òàêæå çà èíîé, ñòðîãî îïðåäåëåííîé çàêîíîì êàòåãîðèåé ãðàæäàí2. 

×òî æå êàñàåòñÿ ñïåöèàëèçèðîâàííûõ èíñïåêöèé, òî îíè ÿâ
ëÿëèñü ñïåöèàëüíî ñîçäàííûìè êîíòðîëüíûìè îðãàíàìè, ïðèçâàííûìè âåñòè áîðüáó ñ íàðóøåíèÿìè çàêîíîâ, çà âñåìåðíîå 
óêðåïëåíèå è ñòðîæàéøåå ñîáëþäåíèå ãîñóäàðñòâåííîé äèñöèïëèíû. Ïðè ýòîì àäìèíèñòðàòèâíûé íàäçîð ÿâëÿëñÿ ëèøü ÷àñòüþ 
èõ äåÿòåëüíîñòè3, òàê êàê îíà èìåëà ñìåøàííûé — êîíòðîëüíîíàäçîðíûé õàðàêòåð4. Òàêèì îáðàçîì, àäìèíèñòðàòèâíûé íàäçîð 
ïîíèìàëñÿ êàê ðàçíîâèäíîñòü íàäâåäîìñòâåííîãî êîíòðîëÿ, 
ïðåäñòàâëÿþùàÿ ôîðìó àêòèâíîãî íàáëþäåíèÿ, ñîïðîâîæäàþùàÿñÿ ïðèìåíåíèåì â íåîáõîäèìûõ ñëó÷àÿõ ìåð àäìèíèñòðàòèâíî-âëàñòíîãî õàðàêòåðà5 è, ïîäîáíî ïðîêóðîðñêîìó, íå ñâÿçàííàÿ ñ âìåøàòåëüñòâîì â äåÿòåëüíîñòü ïîäíàäçîðíîãî îáúåêòà 
                                                 
1 Ñì., íàïðèìåð: Ñîâåòñêîå àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî (Îáùàÿ è Îñîáåííûå ÷àñòè). 
Ì., 1973. Ñ. 275—278; Ðàçàðåíîâ Ô.Ñ. Î ñóùíîñòè è çíà÷åíèè àäìèíèñòðàòèâíîãî 
íàäçîðà â ñîâåòñêîì ãîñóäàðñòâåííîì óïðàâëåíèè / Âîïðîñû ñîâåòñêîãî àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà íà ñîâðåìåííîì ýòàïå. Ì., 1963. Ñ. 69—78; Ñîâåòñêîå àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî: Ó÷åáíèê. Ì., 1985. Ñ. 271—273; Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî. Îáùàÿ è Îñîáåííàÿ ÷àñòè. Ó÷åáíèê / Ïîä ðåä. À.Ï. Êîðåíåâà. Ì.: ÌÂØÌ ÌÂÄ 
ÑÑÑÐ, 1986. Ñ. 266—268; è äð. 
2 Ñîâåòñêîå àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî (Îáùàÿ è Îñîáåííàÿ ÷àñòè). Ì.: Þðëèò, 
1973. Ñ. 275—278; Óêàç Ïðåçèäèóìà Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÑÑÑÐ îò 26 èþëÿ 1966 ã. 
«Îá àäìèíèñòðàòèâíîì íàäçîðå îðãàíîâ ìèëèöèè çà ëèöàìè, îñâîáîæäåííûìè 
èç ìåñò ëèøåíèÿ ñâîáîäû» / Âåäîìîñòè Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÑÑÑÐ. 1966. ¹ 30. 
Ñò. 597. 
3 Ñòóäåíèêèíà Ì.Ñ. Ãîñóäàðñòâåííûå èíñïåêöèè â ÑÑÑÐ. Ì., 1987. Ñ. 11, 13. 
4 Øîðèíà Å.Â. Êîíòðîëü çà äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ 
â ÑÑÑÐ. Ì., 1981. Ñ. 255. 
5 Ñòóäåíèêèíà Ì.Ñ. Ãîñóäàðñòâåííûé êîíòðîëü â ñôåðå óïðàâëåíèÿ. Ì., 1974. 
Ñ. 19—20. 

èëè îðãàíà óïðàâëåíèÿ, à â ñëó÷àÿõ òàêîãî âìåøàòåëüñòâà íàäçîð 
óñòóïàåò ìåñòî êîíòðîëþ1. 

Åùå îäíîé êîíöåïöèåé àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà ñîâåò
ñêîãî ïåðèîäà âðåìåíè ìîæíî íàçâàòü åãî òðàêòîâêó êàê ñïåöèôè÷åñêîé ïðàâîâîé ôîðìîé óïðàâëåí÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ Ñîâåòñêîãî ãîñóäàðñòâà.  ïðîöåññóàëüíî-þðèäè÷åñêîì àñïåêòå íàäçîð çà äåÿòåëüíîñòüþ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ è 
äîëæíîñòíûõ ëèö ÿâëÿåòñÿ îäíèì èç îñíîâíûõ òðåáîâàíèé ïîääåðæàíèÿ ðåæèìà ñîöèàëèñòè÷åñêîé çàêîííîñòè. Ïðè÷åì ýòî 
òðåáîâàíèå ïðåäïîëàãàåò îñóùåñòâëåíèå ãëóáîêî ïðîäóìàííîãî, 
êâàëèôèöèðîâàííîãî íàáëþäåíèÿ çà òåì, ÷òîáû ðåàëüíàÿ, ôàêòè÷åñêàÿ äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ è äîëæíîñòíûõ 
ëèö ñòðîãî ñîîòâåòñòâîâàëà òîìó, ÷òî çàôèêñèðîâàíî â çàêîíå, â 
ìàêñèìàëüíîé ñòåïåíè îáåñïå÷èâàëà îõðàíó ïðàâîïîðÿäêà, èíòåðåñîâ îáùåñòâà, ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí2. 

Ñëåäóåò çàìåòèòü, ÷òî âî âñåõ êîíöåïöèÿõ àäìèíèñòðàòèâíî
ãî íàäçîðà, ñôîðìèðîâàâøèõñÿ â ñîâåòñêîì àäìèíèñòðàòèâíîì 
ïðàâå, îòñóòñòâîâàëè ÷åòêî âûðàæåííûå êðèòåðèè ðàçãðàíè÷åíèÿ êîíòðîëÿ è àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà. Ôàêòè÷åñêè àäìèíèñòðàòèâíûé íàäçîð îòîæäåñòâëÿëñÿ ñ êîíòðîëåì, ÿâëÿëñÿ åãî 
ñïåöèôè÷åñêîé ôîðìîé èëè ðàçíîâèäíîñòüþ äåÿòåëüíîñòè. Òàêàÿ òåîðåòè÷åñêàÿ äâóñìûñëåííîñòü è íåîïðåäåëåííîñòü íå ìîãëà áûòü âîñïðèíÿòà ïðàâîòâîð÷åñòâîì è ïðàâîïðèìåíåíèåì, ÷òî 
ñòàëî íà äîëãèå ãîäû òåíäåíöèåé ñìåøåíèÿ êîíòðîëÿ è íàäçîðà 
â ñîâåòñêîì è ðîññèéñêîì çàêîíîäàòåëüñòâå. 

Âûçûâàåò ãëóáî÷àéøåå ñîæàëåíèå è òîò ôàêò, ÷òî è ñîâðå
ìåííîå ðîññèéñêîå àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî íå ðàçðåøèëî ñëîæèâøèõñÿ ïðîòèâîðå÷èé. Ïî ñóòè äåëà, àäìèíèñòðàòèâíûé íàäçîð ñòàë ðàññìàòðèâàòüñÿ êàê ìíîãîôóíêöèîíàëüíîå ïðàâîâîå 
ÿâëåíèå, ñâîéñòâåííîå ìíîãèì êîíòðîëüíûì ïðîöåññàì, îñóùåñòâëÿåìûì ðàçëè÷íûìè îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Ïîêàçàòåëüíûì ïðèìåðîì â äàííîì ñëó÷àå ÿâëÿåòñÿ ðàññìîòðåíèå 
àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà ïðîôåññîðîì Â.Ï. Áåëÿåâûì, êîòîðûé ïûòàåòñÿ îïðåäåëèòü åãî õàðàêòåðíûå ïðèçíàêè íà îñíîâàíèè ñðàâíåíèÿ ñ ïðîêóðîðñêèì íàäçîðîì. Ïðè ýòîì îäíèì èç 

                                                 
1 Ñì.: Êàðìîëèöêèé À.À. Ïðàâîâîå ðåãóëèðîâàíèå ïîëíîìî÷èé ãîñóäàðñòâåííûõ 
èíñïåêöèé / Àâòîðåôåðàò äèñ. … êàíä. þðèä. íàóê. Ì., 1976. Ñ. 12; Øîðèíà Å.Â. 
Óêàç. ñî÷. Ñ. 255. 
2 Ãîðøåíåâ Â.Ì., Øàõîâ È.Á. Êîíòðîëü êàê ïðàâîâàÿ ôîðìà äåÿòåëüíîñòè. Ì., 
1987. Ñ. 29—30. 

âûâîäîâ åãî ðàáîòû ñòàíîâèòñÿ ïðåäëîæåíèå î òîì, ÷òî àäìèíèñòðàòèâíûé íàäçîð ïî ìåðå íàó÷íîãî îñâîåíèÿ è ôîðìèðîâàíèÿ 
îáîáùåííûõ ïðåäñòàâëåíèé òàêæå ìîæåò ñòàòü êîìïîíåíòîì 
ó÷åíèÿ î íàäçîðíîé ôîðìå äåÿòåëüíîñòè1. Èíûìè ñëîâàìè, ó÷åíûé-òåîðåòèê ñòàâèò ïîä ñîìíåíèå ñóùåñòâîâàíèå àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà êàê ñàìîñòîÿòåëüíîé ôîðìû ãîñóäàðñòâåííîóïðàâëåí÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè.  áîëüøåé ñòåïåíè ñ íèì ñîëèäàðíû è äðóãèå ó÷åíûå, êîòîðûå íå îòíîñÿòñÿ ê àäìèíèñòðàòèâèñòàì, íî èõ íàó÷íûå èññëåäîâàíèÿ ñâÿçàíû ñ ðàññìîòðåíèåì 
íàäçîðíîé è êîíòðîëüíîé äåÿòåëüíîñòè. Òàê, ïî ìíåíèþ 
Â.È. Ðîõëèíà, îðãàíàìè íàäçîðà ÿâëÿþòñÿ îðãàíû ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà, à âñå îñòàëüíûå, èìåíóåìûå «íàäçîðîì», áîëåå ïðàâèëüíî íàçûâàòü îðãàíàìè êîíòðîëÿ èëè, ìîæåò áûòü, îðãàíàìè 
ãîñóäàðñòâåííîãî êîíòðîëÿ2. Áîëåå òîãî, Ì.Ñ. Øàëóìîâ ñ÷èòàåò, 
÷òî ñîõðàíÿþùèéñÿ â íàèìåíîâàíèè ìíîãèõ êîíòðîëèðóþùèõ 
îðãàíîâ òåðìèí «íàäçîð» (ñàíèòàðíûé, àðõèòåêòóðíûé è äð.) 
ïðîòèâîðå÷èò íàçíà÷åíèþ ýòèõ îðãàíîâ è âíîñèò ëèøü ïóòàíèöó 
â óÿñíåíèå ãîñóäàðñòâåííûõ ôóíêöèé íàäçîðíûõ è êîíòðîëüíûõ 
îðãàíîâ3. 

Äîñòàòî÷íî äèñêóññèîííûìè ÿâëÿþòñÿ ñîâðåìåííûå ïîäõî
äû ê òðàêòîâêå àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà è íåêîòîðûõ ó÷åíûõ 
â îáëàñòè àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà. Îíè óêàçûâàþò íà òî, ÷òî 
àäìèíèñòðàòèâíûé íàäçîð ÿâëÿåòñÿ ôîðìîé ãîñóäàðñòâåííîãî 
ïðèçðåíèÿ çà çàêîííîñòüþ è èìååò ïðàâîîõðàíèòåëüíóþ, à íå 
óïðàâëåí÷åñêóþ ïðèðîäó4; íàçðåëà íåîáõîäèìîñòü ïðèçíàíèÿ 
ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ïðèðîäû àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà è îòíåñåíèÿ âñåõ äîëæíîñòåé ãîñóäàðñòâåííûõ èíñïåêòîðîâ (â òîì 
÷èñëå ãëàâíûõ è ñòàðøèõ, à òàêæå ãîñóäàðñòâåííûõ ñàíèòàðíûõ 
âðà÷åé) ê äîëæíîñòÿì ãîñóäàðñòâåííîé ïðàâîîõðàíèòåëüíîé 
ñëóæáû5. Òàêèå ïðåäëîæåíèÿ íå ÿâëÿþòñÿ âïîëíå àðãóìåíòèðî                                                 
1 Ñì.: Áåëÿåâ Â.Ï. Êîíòðîëü è íàäçîð â Ðîññèéñêîì ãîñóäàðñòâå: Ìîíîãðàôèÿ / 
Íàó÷. ðåä. À.Â. Ìàëüêî. Ì., 2005. Ñ. 126—142. 
2 Ðîõëèí Â.È. Ïðîêóðîðñêèé íàäçîð è ãîñóäàðñòâåííûé êîíòðîëü: èñòîðèÿ, ðàçâèòèå, ïîíÿòèå, ñîîòíîøåíèå. ÑÏá., 2003. Ñ. 189. 
3 Ñì.: Øàëóìîâ Ì.Ñ. Ïðîêóðîðñêèé íàäçîð è ãîñóäàðñòâåííûé êîíòðîëü çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ: ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è îòâåòñòâåííîñòè // Ãîñóäàðñòâî è ïðàâî. 1999. ¹ 1. Ñ. 85. 
4 Ñì.: Ñåðãååâ Ñ.À. Àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîé ñòàòóñ ÃÈÁÄÄ êàê ñóáúåêòà êîíòðîëüíî-íàäçîðíûõ ïðàâîîòíîøåíèé: Ìîíîãðàôèÿ / Ïîä ðåä. È.Ø. Êèëÿñõàíîâà. 
Ì., 2007. Ñ. 23. 
5 Ñì.: Çûðÿíîâ Ñ.Ì. Ðàçâèòèå àäìèíèñòðàòèâíî-íàäçîðíûõ îòíîøåíèé / Àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûå îòíîøåíèé («Ëàçàðåâñêèå ÷òåíèÿ»). Ãîñóäàðñòâî è ïðàâî. 
2009. ¹ 2. Ñ. 18. 

âàííûìè è ìîãóò ñëóæèòü ëèøü äëÿ âûäåëåíèÿ ïîäâèäà àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà: ìèëèöåéñêîãî, ïðàâîîõðàíèòåëüíîãî, ïîëèöåéñêîãî è ò.ä. Ê ïðèìåðó, î âîçìîæíîñòè âûäåëåíèÿ ïîëèöåéñêîãî íàäçîðà ãîâîðÿò òàêèå ó÷åíûå, êàê Ê.Ñ. Áåëüñêèé1, 
Ï.È. Êîíîíîâ, Â.ß. Êèêîòÿ, È.Ø. Êèëÿñõàíîâ2, ïðè ýòîì íå îòðèöàÿ âîçìîæíîñòü ñóùåñòâîâàíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà. 

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, îñòàþòñÿ íå ñîâñåì îïðåäåëåííûìè ãðà
íèöû îñóùåñòâëåíèÿ àäìèíèñòðàòèâíî-íàäçîðíîé äåÿòåëüíîñòè. Òàê, ñóùåñòâóåò äèñêóññèÿ î òîì, âêëþ÷àþòñÿ ëè ëèöåíçèðîâàíèå, ðåãèñòðàöèîííàÿ äåÿòåëüíîñòü è ïðèâëå÷åíèå ê àäìèíèñòðàòèâíîé îòâåòñòâåííîñòè â ñîäåðæàíèå àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà. Ïî ìíåíèþ ðÿäà ó÷åíûõ, êîíòðîëüíî-íàäçîðíàÿ 
äåÿòåëüíîñòü íå ìîæåò âûïîëíÿòü ôóíêöèè ðåàëèçàöèè îòâåòñòâåííîñòè. Ïðîöåññ ïðèìåíåíèÿ ëþáîãî íàêàçàíèÿ âûõîäèò çà 
ðàìêè íàäçîðíîé äåÿòåëüíîñòè è ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ñàìîñòîÿòåëüíóþ ôîðìó àäìèíèñòðàòèâíîé îòâåòñòâåííîñòè, ÷òî îòðàæàåò «íå ñîâïàäåíèå äâóõ ôîðì äåÿòåëüíîñòè, à èõ îñóùåñòâëåíèå îäíèì ñóáúåêòîì»3. Íåêîòîðûå èç íèõ òàêæå îòìå÷àþò, ÷òî 
êîíòðîëüíî-íàäçîðíîå çàêîíîäàòåëüñòâî íå äîëæíî âòîðãàòüñÿ 
â îáëàñòü ðåãèñòðàöèîííûõ è ëèöåíçèîííûõ îòíîøåíèé, ïî 
êðàéíåé ìåðå, â öåëÿõ ðåãóëèðîâàíèÿ ïîðÿäêà ëèöåíçèðîâàíèÿ 
è ðåãèñòðàöèè4. 

Îäíàêî ïî äàííîìó âîïðîñó ñóùåñòâóþò è äðóãèå òî÷êè çðå
íèÿ. Ê ïðèìåðó, Ð.À. Æóðàâëåâûì óêàçûâàåòñÿ, ÷òî ãîñóäàðñòâåííàÿ ðåãèñòðàöèÿ (âêëþ÷àþùàÿ â òîì ÷èñëå è ëèöåíçèðîâàíèå) ÿâëÿåòñÿ ñïîñîáîì àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà çà çàêîííîñòüþ ðåãèñòðèðóåìûõ äåéñòâèé è ôàêòîâ, òàê êàê ðàññìàòðèâàåìàÿ ïðîöåäóðà â ñôåðå ïðåäïðèíèìàòåëüñêèõ îòíîøåíèé 
ïðåãðàæäàåò ïóòü â õîçÿéñòâåííûé îáîðîò ñîìíèòåëüíûì â 
ïðàâîâîì è ýêîíîìè÷åñêîì îòíîøåíèè ïðåäïðèíèìàòåëÿì5. 
Å.È. Ñïåêòîð òàêæå îòìå÷àåò, ÷òî öåëüþ ðàçðåøèòåëüíîãî ìåõà                                                 
1 Ñì.: Áåëüñêèé Ê.Ñ. Ïîëèöåéñêîå ïðàâî: Ëåêöèîííûé êóðñ / Ïîä ðåä. À.Â. Êóðàêèíà. Ì., 2004. Ñ. 599—603. 
2 Ñì.: Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî Ðîññèè: Ó÷åáíèê / Ïîä ðåä. Ï.È. Êîíîíîâà, 
Â.ß. Êèêîòÿ, È.Ø. Êèëÿñõàíîâà. Ì., 2008. Ñ. 511—514. 
3 Ñì.: Øåðãèí À.Ï. Àäìèíèñòðàòèâíàÿ þðèñäèêöèÿ. Ì., 1979. Ñ. 32—33; Åðîïêèí Ì.È. 
Óïðàâëåíèå â îáëàñòè îõðàíû îáùåñòâåííîãî ïîðÿäêà. Ì., 1965. Ñ. 92—92; Çûðÿíîâ Ñ.Ì. Àäìèíèñòðàòèâíî-íàäçîðíàÿ äåÿòåëüíîñòü ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè: Ìîíîãðàôèÿ. Ì., 2004. Ñ. 31; Ñåðãååâ Ñ.À. Óêàç. ñî÷. Ñ. 35. 
4 Ñåðãååâ Ñ.À. Óêàç. ñî÷. Ñ. 17. 
5 Æóðàâëåâ Ð.Â. Àäìèíèñòðàòèâíîå ðàçðåøåíèå â ïðåäïðèíèìàòåëüñêîé äåÿòåëüíîñòè: Àâòîðåô. äèñ... êàíä. þðèä. íàóê. Ì, 2008. Ñ. 7, 15. 

íèçìà ÿâëÿåòñÿ óñòàíîâëåíèå îñîáîãî ãîñóäàðñòâåííîãî êîíòðîëÿ (íàäçîðà) çà îñóùåñòâëåíèåì òàêèõ âèäîâ äåÿòåëüíîñòè, êîòîðûå â ñèëó ïðèñóùèõ èì îñîáåííîñòåé ñîïðÿæåíû ñ îáåñïå÷åíèåì è ðåàëèçàöèåé íàèáîëåå âàæíûõ ïóáëè÷íûõ èíòåðåñîâ, 
ñâÿçàíû ñ âîâëå÷åíèåì â íèõ íåîãðàíè÷åííîãî êðóãà ëèö, íå 
ó÷àñòâóþùèõ â èõ îñóùåñòâëåíèè1. Ïî ìíåíèþ Ä.Â. Îñèíöåâà, 
ñïåöèàëüíûå íàäçîðíûå ìåòîäû äîïóñêàþòñÿ, åñëè îáúåêòîì 
ïîñÿãàòåëüñòâà ÿâëÿåòñÿ íàðóøåíèå ïîðÿäêà ñòàíäàðòèçàöèè è 
ïîäòâåðæäåíèÿ ñîîòâåòñòâèÿ2. 

Åùå áîëåå óñòîÿâøåéñÿ ÿâëÿåòñÿ íàó÷íàÿ ïîçèöèÿ íåêîòî
ðûõ ó÷åíûõ îòíîñèòåëüíî âêëþ÷åíèÿ þðèñäèêöèîííîé äåÿòåëüíîñòè â ñîäåðæàíèå àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà. Òàêèå èçâåñòíûå ó÷åíûå, êàê Ä.Í. Áàõðàõ, Þ.Ì. Êîçëîâ, Þ.À. Òèõîìèðîâ, 
Ë.Ë. Ïîïîâ, Ì.Ñ. Ñòóäåíèêèíà è äð., êîíñòàòèðóþò, ÷òî àäìèíèñòðàòèâíûé íàäçîð ñâÿçàí ñ øèðîêèì ïðèìåíåíèåì àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðèíóæäåíèÿ; íàäçîðíûå ñòðóêòóðû íàäåëåíû 
áîëüøèìè þðèñäèêöèîííûìè ïîëíîìî÷èÿìè, ïðàâîì ïðèìåíÿòü ìåðû àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðåñå÷åíèÿ è àäìèíèñòðàòèâíûå 
íàêàçàíèÿ3. Âûâîä íàïðàøèâàåòñÿ ñàì ñîáîé: íàëèöî íåóñòðàíèìîå íàó÷íîå ïðîòèâîðå÷èå â ýòîì âàæíîì âîïðîñå ñîäåðæàíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà. 

Íà íàø âçãëÿä, îòðèöàíèå íåêîòîðûìè ó÷åíûìè î÷åâèäíûõ 

ýëåìåíòîâ ñîäåðæàíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà åùå áîëåå 
çàïóòûâàåò ñèòóàöèþ ñ åãî èíòåðïðåòàöèåé. Íà ïðàêòèêå åùå 
áîëåå ñëîæíî áóäåò ðàçãðàíè÷èòü àäìèíèñòðàòèâíî-íàäçîðíóþ è 
þðèñäèêöèîííóþ äåÿòåëüíîñòü ââèäó îòñóòñòâèÿ ó ñóáúåêòîâ 
ïðàâîïðèìåíåíèÿ òåîðåòè÷åñêèõ ïîçíàíèé â àäìèíèñòðàòèâíîïðàâîâîé íàóêå. Òåì ñàìûì ïðîèçâîäèìûå ïîïûòêè ñóçèòü è 
ðàçãðàíè÷èòü ýòè äâà âèäà þðèäè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè îñòàþòñÿ 
ïîä áîëüøèì âîïðîñîì. 
                                                 
1 Ñïåêòîð Å.È. Ïðàâîâîå ðåãóëèðîâàíèå ðåæèìà ëèöåíçèðîâàíèÿ â Ðîññèéñêîé 
Ôåäåðàöèè: Íàó÷íî-ïðàêò. ïîñîáèå. Ì.: Þðèñòú, 2005. Ñ. 63. 
2 Îñèíöåâ Ä.Â. Ìåòîäû àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî âîçäåéñòâèÿ. ÑÏá.: Þðèäè÷åñêèé öåíòð Ïðåññ, 2005. Ñ. 91. 
3 Ñì.: Áàõðàõ Ä.Í. Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî Ðîññèè: Ó÷åáíèê / Ä.Í. Áàõðàõ, 
Â.Ã. Òàòàðÿí. Ì., 2009. Ñ. 364; Êîçëîâ Þ.Ì. Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî: Ó÷åáíèê. 
Ì., 2007. Ñ. 543—545; Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî è ïðîöåññ: ïîëíûé êóðñ / 
Þ.À. Òèõîìèðîâ. Ì., 2008. Ñ. 474—475; Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî: Ó÷åáíèê / 
Ïîä ðåä. Ë.Ë. Ïîïîâà, Ì.Ñ. Ñòóäåíèêèíîé. Ì., 2008. Ñ. 411; Îâñÿíêî Ä.Ì. Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî: Ó÷åá. ïîñîáèå. Ì., 2002. Ñ. 203; Îáùåå àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî: Ó÷åáíèê / Ïîä ðåä. Þ.Í. Ñòàðèëîâà. Âîðîíåæ, 2007. Ñ. 427 è äð.