Государственное регулирование регионального развития: приоритеты и механизмы

ФЕДЕРАЛЬНОЕ  ГОСУДАРСТВЕННОЕ  ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ 

БЮДЖЕТНОЕ  УЧРЕЖДЕНИЕ  ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 

«ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

(ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ)

КАФЕДРА «ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ»

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 

РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ: 
ПРИОРИТЕТЫ И МЕХАНИЗМЫ

МОНОГРАФИЯ

Москва – 2017 г.

УДК 332
ББК 65.04

Г72

Рецензенты:

Степанов А.А. – д.э.н., профессор, МГИМО МИД РОССИИ

Ушакова С.Е. – к.э.н., заведующая отделом мониторинга и оценки развития сферы науки и 

инноваций, Российский научно-исследовательский институт экономики, политики и права в 

научно-технической сфере

Авторский коллектив:

глава 1 - д.э.н., проф., кафедра «ГМУ» Финуниверситета А.Н. Бойко;
глава 2 - заместитель декана по научной работе и магистратуре факультета

«Государственное управление и финансовый контроль», к.э.н., доцент кафедры
«ГМУ» Финуниверситета И.В. Биткина,
д.ю.н., проф., кафедра «ГМУ» Финуниверситета  А.Г. Гладышев,
д.э.н., проф. Н.Л. Красюкова,
аспирант кафедры ГМУ П.А.Федин;

глава 3 - к.э.н., проф.кафедры «Национальная и региональная экономика» ФГБОУ ВО «РЭУ

им. Г.В. Плеханова» Л.С. Архипова;

глава 4 - .э.н., доцент, кафедра «ГМУ» Финуниверситета Н.А. Барменкова

Г72

Государственное регулирование регионального развития: приоритеты и 

механизмы. Монография / Под общей редакцией  Красюковой Н.Л., Биткиной 
И.В., Барменковой Н.А. / - М.: Издательство «Научный консультант», ФГОБУВО 
«Финансовый 
университет 
при 
Правительстве 
Российской 

Федерации», 2017. – 300 с.

ISBN 978-5-6040243-5-5

В монографии рассматривается ряд новых задач региональной политики в системе 

стратегического 
планирования 
в 
Российской 
Федерации. 
Акцентируется 
внимание 
на 

особенностях современного этапа формирования пространственной структуры российской 
экономики; анализируются процессы преобразования государственной политики регионального 
развития в России и странах мира; предлагаются пути решения проблемы формирования 
организационного 
порядка 
разработки 
и 
реализации 
стратегии, 
«порядка 
процессного 

согласования» всеми взаимосвязанными и взаимодействующими участниками стратегического 
планирования 
намечаемых 
приоритетных 
направлений, 
целей 
и 
задач, 
времени 
и 

последовательности выполнения документов.

В монографии раскрыты вопросы социально-экономической безопасности российских 

регионов, в частности, дана оценка демографической и продовольственной безопасности в 
региональном разрезе, проведена типология регионов по уровню энергетической безопасности.

УДК 332

ББК 65.04

ISBN 978-5-6040243-5-5
© Коллектив авторов, 2017
© Оформление. Издательство
«Научный     консультант», 2017
© Финуниверситет, 2017

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………4

ГЛАВА 1. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ  УПРАВЛЕНИЕ  
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ   
РЕГИОНОВ.................................................................................................................. 7

ГЛАВА 2. ФОРМИРОВАНИЕ ИНВЕСТИЦИОННОЙ  
ПОЛИТИКИ РЕГИОНАЛЬНОГО КЛАСТЕРА.……………………………… 64

ГЛАВА 3. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ 
РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ: СОВРЕМЕННЫЕ 
ИНДИКАТОРЫ………………………………………………………………….. 160

ГЛАВА 4. АНАЛИЗ И ОЦЕНКА СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ 
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ И УПРАВЛЕНИЯ 
КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ ……………………………………………………… 185

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………....

ПРИЛОЖЕНИЯ.…………………………………………………………………..243

ВВЕДЕНИЕ

Вопросы государственного регулирования регионального

развития являются приоритетными для Российской Федерации государства 
с 
федеративным
устройством, 
располагающим 

огромными 
территориями, 
разнообразными
природно
климатическими, 
национально-историческими 
и 
социально
экономическими условиями. От эффективного и результативного 
решения 
этих 
вопросов 
зависят 
перспективы 
преодоления 

турбулентности экономики и замедления темпов экономического 
роста и стагнации, формирования конкурентных преимуществ 
страны и ее регионов в глобальном экономическом пространстве.

В настоящее время приняты документы, способствующие 

достижению 
цели 
долгосрочного 
экономического 
развития 

регионов, в которых отражены цели стратегического развития
региональной политики российского государства - Постановление 
Правительства № 870 от 2015 года по основным контурам будущей 
«Стратегии 
пространственного 
развития» 
и 
«Основы 

государственной 
политики 
регионального 
развития», 

утвержденные Указом № 13 Президента Российской Федерации от 
16 января 2017 года. 

Современный этап реализации государственной региональной 

политики требует наполнения его новым содержанием, в связи с 
чем, 
особую 
актуальность 
приобретает 
теоретико
методологическая проработка целого ряда узловых проблем 
экономического и социального развития регионов, формирования 
эффективных 
инструментов 
и 
механизмов 
государственного 

регулирования регионального развития в различных
сферах 

компетенции 
субъектов 
Федерации, 
в 
обобщении 
опыта

управления российскими регионами во всей его совокупности 
позитивных и негативных аспектов.

Монография 
основана 
на 
результатах 
исследований, 

проведенных преподавателями в рамках научных школ кафедры 
Государственного и муниципального управления Федерального 
государственного 
образовательного 
бюджетного 
учреждения 

высшего 
образования 
«Финансовый 
университет 
при 

Правительстве Российской Федерации»
(заведующий д.э.н.,

профессор 
С.Е.
Прокофьев)
и 
кафедры 
Национальной 
и 

региональной 
экономики
Российского
экономического

университета
имени Г.В. Плеханова
(заведующий д.э.н., 

профессор Г.Ю. Гагарина)

Целью 
монографии 
является 
разработка 
методических 

положений 
и 
прикладных 
механизмов
государственного 

регулирования, способных обеспечить устойчивое региональное 
развитие РФ.

Глава
1 
«Стратегическое 
управление 
социально
экономическим развитием регионов», автором которой является 
д.э.н., профессор А.Н. Бойко, посвящена выявлению исторических 
предпосылок и обобщению теоретических основ государственного 
регионального стратегического управления. Справедливо отмечено, 
что вопреки мнению западных ученых о том, что стратегирование 
появилось в корпоративном секторе в 50-х годах двадцатого века, 
первым в истории эффективно реализованным стратегическим 
государственным
крупномасштабным
проектом
в 
форме 

государственного 
плана 
электрификации 
России 
стал 
план 

ГОЭЛРО, принятый в 1920 г. Также в главе уделено внимание 
функционально-стадийной
организации
стратегического 

государственного управления, описанию
моделей
организации 

регионального стратегического управления в новой России и 
анализу практики этого сложного процесса.

В главе также анализируется специфика инициативного и 

нормативного этапов становления и организации регионального и 
муниципального стратегического планирования.

Глава
2 
«Методология 
формирования 
инвестиционной 

политики в региональной экономике» (авторы к.э.н., доцент И.В.
Биткина, д.э.н., профессор Н.Л. Красюкова, д.ю.н., профессор А.Г.
Гладышев, аспирант кафедры ГМУ П.А.
Федин) посвящена 

исследованию 
регионального 
инвестиционного 
процесса 
во 

взаимосвязи 
с 
элементами 
инвестиционной 
подсистемы
и

формированию инвестиционного механизма региона.

В третьей главе (автор к.э.н. доцент Л.С. Архипова) 

анализируется социально-экономическая безопасность регионов 
РФ, выявляются
регионы с относительно высоким уровнем 

безопасности и регионы, где сложилась кризисная, неустойчивая 
ситуация в той или иной сфере деятельности. Рассматриваются 
различные аспекты безопасности регионов страны, такие, как: 
финансовый, 
продовольственный, 
производственный, 

энергетический, демографический. В главе раскрыты сущность и 

механизмы 
экономической 
безопасности 
региона, 
факторы

возникновения и распространения экономических угроз, состояния 
безопасности основных сфер экономики и жизнеобеспечения 
региона, правоохранительной системы и наличия институтов, 
связанных с обеспечением экономической безопасности. В главе 
определены меры, способствующие
снижению социальной и 

экономической безопасности регионов, среди которых эффективная 
и результативная государственная политика, а также деятельность 
региональных органов власти, способных проводить мониторинг 
явлений, 
негативно 
влияющих 
на 
социально-экономическое 

развитие региона.

Актуальным видится задача анализа и оценки современного 

состояния социально-экономического развития и управления 
регионов 
субъектов 
Федерации, 
выполненных 
на 
примере

Калужской области в четвертой главе монографии (автор - к.э.н.,
доцент Н.А. Барменкова). Достичь стратегических целей, улучшить 
качественные 
показатели 
социально-экономического 
развития 

исследуемого региона возможно с помощью эффективного 
использования и реализации его конкурентных преимуществ, 
которые фактически исполняют роль опорных точек развития 
региона, таких как:
уникальное географическое положение;

развитая 
транспортная 
и 
логистическая 
инфраструктура;

производственно-ресурсный потенциал; эффективная деятельность 
региональной управленческой команды; научно-технический и 
инновационный 
потенциал;
высокий 
образовательный 
и 

квалифицированный уровень рабочих и инженерно-технических 
кадров; демографический потенциал; обеспеченность объектами 
социальной 
инфраструктуры;
культурный 
и 
туристско
рекреационный потенциал.

Авторы признательны рецензентам
д.э.н., профессору 

МГИМО МИД России А.А. Степанову и к.э.н., зав. отделом 
мониторинга и оценки развития сферы науки и инноваций 
Российского научно-исследовательского института экономики, 
политики и права в научно-технической сфере С.Е. Ушаковой, за 
ценные советы, рекомендации и замечания, высказанные при 
ознакомлении с рукописью.

ГЛАВА 1. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ
РАЗВИТИЕМ РЕГИОНОВ

1.1 Исторические предпосылки и теоретические основы

государственного 
(регионального) 
стратегического

управления

По
вопросам
целесообразности,
содержания
и
порядка

организации стратегического управления как в корпоративной, так
и в государственной сферах не прекращаются острые дискуссии. В
этой связи в исходном пункте исследования необходимо коснуться,
прежде всего, вопроса об актуализации проблематики организации
государственного стратегического управления. 

Актуальность
и
содержание
государственного

стратегического управления, в отличие от корпораций, имеет свою
специфику, диктуемую особенностями организации и деятельности
системы «государство». Актуальность тем острее, чем слабее
срабатывают
внутренние
механизмы
и
экономической,
и

политической саморегуляции. 

Во-первых, в последние годы наблюдается резкое ослабление

механизмов рыночной саморегуляции даже в развитых странах и в 
системе
мировой
экономики
в
целом,
включая
негативное 

воздействие процессов глобализации, нарастание информационной
неопределенности и в итоге так называемой турбулентности. 

Во-вторых, стратегическое управление крайне необходимо

для стран, активно решающих проблемы ускоренного развития,
поскольку опять-таки рынок сам по себе их не решает и не может
решать, хотя бы потому, что отражает только текущую ситуацию, а
прогностической функции не имеет. 

В-третьих, государство - активный и многосторонний член

международного сообщества, являющегося для отдельно взятого
государства
внешней
средой.
Ее
влияние
может
быть
как

позитивным,
так
и
остро
негативным.
Наблюдаемые
ныне

поползновения
к
новой
«холодной
войне»,
укоренившиеся

антироссийские санкции - это такие факторы мощного действия,
которых вполне достаточно, даже при отсутствии иных причин, для
введения и организации глобального стратегического управления в
Российской Федерации.

В-четвертых, все «социальные системы» (согласно учению К. 

Маркса, - системы органического типа) развиваются не спонтанно,
а сознательно управляемо. Следовательно, от качества и текущего,
и долговременного (стратегического) управления прямо зависит
успех их развития. 

В-пятых,
управление
это
одновременно
способ

предотвращения
и
преодоления
разрушительных
процессов

энтропии,
то
есть
внутренней
спонтанной
дезорганизации

системы, которой подвержены системы всех типов и уровней.

Кроме вопроса об актуальности, следует определиться в

вопросе особенностей содержания стратегического планирования и
стратегического управления: как соотносятся, с одной стороны, т.н.
«управление на основе гибких экстренных решений», или что то же 
- принятие стратегических решений в порядке реагирования на
неожиданно возникающие существенные изменения во внешней
среде, и долгосрочное стратегическое планирование направлений
развития 
с
другой
стороны.
Иначе
говоря,
принятие

«стратегических решений» - это процесс в рамках стратегического
планирования,
или
же
особенный
процесс
стратегического

управления, выходящий за рамки стратегического планирования?

Заметим, 
что
признанный
в
ученом
сообществе

родоначальником теории «стратегического менеджмента» Игорь 
Ансофф (о нем - ниже) не только видел эти два способа
стратегического управления, но и ввел в обиход выражение
«управление на основе гибких экстренных решений». При этом, он
нигде не противопоставлял его стратегическому планированию. В
противовес
данному
подходу
отдельные
современные
авторы

рассуждают иначе: вследствие неожиданности и невозможности
своевременно предусматривать возникающие изменения и задачи,
требуется
не
столько
долгосрочное
планирование,
сколько 

своевременная
реакция.
«В
этих
условиях
на
смену

стратегическому
планированию
приходит
стратегический

менеджмент». Временной интервал «управления на основе гибких
экстренных решений» - 1990-е годы и до настоящего времени [1, с.
26]. 
Получается,
что
стратегическому
планированию,

употреблявшемуся якобы в 1970 - 1980-е годы, как бы и места не
осталось
в
современных
условиях.
С
подобной
позицией

категорически нельзя согласиться. 

В
целях
доказательства
обратимся
к
рассмотрению

практического и теоретического генеза явлений «стратегическое
управление»
и
ключевой
его
стадии 
«стратегическое

планирование». Исторически первые проявления стратегического
управления
как
особой
формы
управления
исследователи

предметно увязывают с подготовкой и проведением крупных
военных кампаний и операций. В этой связи обычно приводятся
высказывания о стратегии как искусстве военного управления,
ведения
войны,
принадлежащие
китайскому
мыслителю
и

полководцу Сунь – Цзы (около 400 – 350 гг. до н.э). Вследствие
такого генезиса, термин «Стратегия» переводится с греческого как
«искусство полководца».

Причину возникновения стратегического управления именно в

военном деле несложно понять. Любую военную кампанию либо
крупную операцию изначально требуется обстоятельно готовить планировать ее обеспечение, порядок проведения и «победного»
завершения. При этом обязательно просчитываются не только
собственные
ресурсы и
условия,
но
и
в не
меньшей
мере

совокупный военный и экономический потенциал противника –
состояние организации и расположения его войск, качество их
вооружений, подготовленность командного состава и др. По сути,
это и есть то, что теоретики назовут позднее «стратегическим
анализом»,
на
основе
которого
затем
и 
осуществляется

стратегическое планирование.

В учебных курсах и научных работах по «Менеджменту»

почему-то
принято
считать
(разумеется,
с
подачи
западных

ученых), что в гражданской сфере стратегическое управление
естественным образом
зародилось
и
утвердилось
в
системе

корпоративного (США), а не государственного, управления.

Посмеем,
однако,
возразить:
совсем
неэтично
и
очень

«антиисторично»,
в
особенности
для
российских
ученых,

утверждать вслед за западными авторами, что «стратегическое 
управление» и в корпорациях, и даже в системе государственного
управления родилось на Западе (США).

По-видимому,
чужой
опыт
западными
учеными
плохо

изучается. 
Хорошо
известно,
что
первый
в
истории

государственный крупномасштабный проект (стратегический план)
разработали по заданию Ленина В.И. и реализован в России (СССР)
в
форме 
Государственного
плана
электрификации 
России 

(ГОЭЛРО, 1920 г.). Затем, начиная с 1928 г., последовала плановая
организация
производственного
и
социально-экономического

развития Советского Союза на основе пятилетних (отчасти и
семилетних) государственных планов и множества крупных по
мировым меркам проектов (ядерный, космический, нефтегазовый,
гидроэнергетический и др.). 

План ГОЭЛРО был рассчитан на 10–15 лет, предусматривал 

строительство 30 районных электрических станций (20 ТЭС и 
10 ГЭС) 
общей 
мощностью 
1,75 млн.
кВт.
При
этом

электростанции в проекте, при всей их значимости, были не
самоцелью, а базисом развития экономики страны. В рамках 
проекта 
было 
проведено 
экономическое 
и
транспортное

районирование, выделено восемь основных экономических районов 
- Северный, Центрально-промышленный, Южный, Приволжский, 
Уральский, Западно-Сибирский, Кавказский и Туркестанский - с
определением
центров
строительства
ключевых

машиностроительных,
металлургических,
транспортных, 

добывающих и иных предприятий.

В сущности проект ГОЭЛРО заложил надежный фундамент

индустриализации России (СССР). Стратегическая значимость его
очевидна. Что особенно важно - План был успешно перевыполнен 
к 1931 году. Выработка электроэнергии в 1932 году по сравнению с 
1913 годом увеличилась не в 4,5 раза, как планировалось, а почти в 
7 раз - с 2,0 до 13,5 млрд. квт·ч. и до 28,5 млрд. квт.ч. в 1935 году.

План
ГОЭЛРО
не
просто
исторически
первый

стратегический
проект.
Его
следует
квалифицировать
как

классический образец с положительными свойствами и итоговыми
результатами получения колоссального синергетического эффекта
от
умелой
организации
государственного 
стратегического

управления в сфере макроэкономики.

К сожалению, «классический образец» (пример) принятия и

реализации
стратегии
с
иными 
крайне
негативными

последствиями также реализован в России. Точнее сказать, опыт
90-х
годов
ХХ 
в.
можно
назвать
генеральным
курсом

(стратегическим решением) на слепое искоренение всякого (не
только стратегического) планирования и утверждение в экономике
механизмов либеральной (анархо-рыночной) парадигмы.

Одновременно
это
поучительный
пример
того,
как

категорически не следует действовать властям государства. Именно

об этих стратегических действиях на государственном уровне
России – положительном и негативном – следовало бы прописать в
учебниках о Стратегическом менеджменте. Однако пока в них
излагается в качестве первого неудавшийся опыт стратегического
планирования
в
оборонном
ведомстве
США,
руководимом

министром Макнамарой в 1961-1968 годы.

Поскольку
наиболее
значимые
научные
исследования
и 

обобщения
практики
организации
стратегического
управления

основаны на сфере корпоративного менеджмента, постольку логика
требует
возвращения
в
его
историческое
и
теоретико
методологическое лоно.

В
структурах
и
механизмах
управления
крупными

корпорациями последовательно развивалось текущее, оперативное
и, наконец, в 50-е годы ХХ в. - долгосрочное планирование.
Последнее было столь масштабным и обязательным, что немало
экономистов того времени и в особенности видный американский
экономист Дж. К. Гэлбрейт вполне обоснованно утверждали: 
крупный корпоративный сектор американской экономики является
плановым
сектором,
причем,
с
развитым
долгосрочным

планированием [2].

Однако долгосрочное планирование далеко не тождественно

стратегическому планированию. Далекий горизонт планирования это
единственное,
что
их
роднит.
По
сути,
долгосрочное

планирование
исторически
лишь 
подготавливало 
собой

фундаментальную
основу (исходную
ступеньку),
на
которой

объективно в 70-е - 80-е годы ХХ столетия в США начался бум
стратегического планирования. Обследования крупных корпораций
показывали, что в 80-е годы примерно 20% из них применяли
стратегическое планирование в развернутом виде, а отдельные его
элементы практиковали до 75% компаний. Это означает, что
корпорации
имели
новые
организационно-управленческие

структуры и инструментарий стратегического планирования, с
одной стороны, и механизмы его стыковки с решением текущих
плановых задач с другой стороны.

Наиболее
полно
процессы
зарождения
и
формирования

модели стратегического планирования исследовал и описал в своих
работах Игорь Ансофф (1918-2002 гг.) - американский математик и