Современное управление инфраструктурой городского хозяйства

ГОЛОВАНОВ В.И.

ЛАТЫПОВ Н.А.
БУРЛАКОВ В.В.
ДЗЮРДЗЯ О.А.

СОВРЕМЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ 

ИНФРАСТРУКТУРОЙ ГОРОДСКОГО 

ХОЗЯЙСТВА

Учебник

Допущено Учебно-методическим объединением 

по образованию в области менеджмента 

в качестве учебника для студентов, обучающихся по направлению 

«Государственное и муниципальное управление» - уровень бакалавр

МОСКВА 2018

УДК 332
ББК 65.050.2

С56

Рец енз ен ты:

Рукина И.М., доктор экономических наук, профессор, академик РАЕН,

Институт региональных экономических исследований;

Барсуков И.Е., кандидат экономических наук, доцент, декан факультета 

Академии Социального управления.

Голованов В.И., Латыпов Н.А., Буплаков В.В., Дзюрдзя О.А.

С 56

Современное управление инфраструктурой городского хозяйства: 

Учебник / Голованов В.И., Латыпов Н.А., Буплаков В.В., Дзюрдзя О.А.
– М.: Издательство «Научный консультант», 2018. – 314 с.

ISBN 978-5-6040393-0-4

В учебнике с системных позиций рассматриваются принципы и осо
бенности формирования городского хозяйства, управление его инфраструктурой, взаимосвязь с инфраструктурой государственных и частных секторов экономики. Рассмотрено современное состояние муниципального хозяйства, особенности управления жилищно-коммунальным хозяйством города, вопросы регулирование его инженерной и транспортной инфраструктурой. Показана роль 
предпринимательства и малого бизнеса в развитии муниципальных образований. Определены вопросы управления социальная инфраструктурой городов. 
Рассмотрен стратегический подход к управлению инфраструктурой городского 
хозяйства, при этом подчеркнута роль маркетинговых коммуникаций и информационных систем управления.

В учебнике даны рекомендации по повышению эффективности управле
ния инфраструктурой городского хозяйства и основные направления его развития.

Рассмотрены основные направления цифровой экономики, изложены 

принципы и опыт организации «умных городов» мира.

Учебник предназначен для студентов, магистрантов, аспирантов, обу
чающихся по направлению государственное и муниципальное управление, менеджмент и специалистов, планирующих свой профессиональный путь в органах государственного, муниципального и городского управления.

УДК 332

ББК 65.050.2

ISBN  978-5-6040393-0-4 © Голованов В.И., Латыпов Н.А., Буплаков В.В., 

Дзюрдзя О.А., 2018 
© Оформление. Издательство «Научный 
консультант», 2018

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…...………………………………………………………………..............5
1. Характеристика городов как муниципальных образований……………. 10
1.1. Город - сложная социально-экономическая система открытого
типа………………………………………………………………………………... 10
1.2. Принципы и особенности формирования пространственной 
инфраструктуры городов………………………………………………………… 28
1.3. Отраслевая инфраструктура муниципальных образований………………. 50
Вопросы и задания………………………………………………………………… 57
2. Формирование и деятельность муниципального хозяйства……………
59

2.1. Специфика  муниципального хозяйства и его отличие от 
государственного и частного………………………………………………………59
2.2. Современное состояние муниципального хозяйства.          
Муниципалитеты с генерирующими, поглощающими, 
отталкивающими способностями……………………………………………….. 64
2.3. Взаимодействие и сотрудничество органов местного 
самоуправления с немуниципальными хозяйствующими субъектами, 
развитие малого и среднего предпринимательства………………………………..73
2.4. Структура муниципального хозяйства……………………………………..... 81
2.5. Разработка процессов управления в муниципальном хозяйстве
и 

процедура их осуществления……………………………………………………….91
2.6. Модели муниципального хозяйства и направления его развития………… 98
3. Управление  жилищно-коммунальным  комплексом городского 
хозяйства…………………………………………………………………………...............106
3.1. Проблемы управления и реформирования ЖКК………………………………….106
3.2. Современная  политика реформирования ЖКК………………………………… 107
3.3. Планирование  развития  городского ЖКК……………………………………111
3.4. Товарищество собственников недвижимости (ТСН)………………………...113
3.5. Система благоустройства территорий городов и их санитарная 
очистка………………………………………………………………………………122
4. Инженерная инфраструктура городов……………………………………... 142
4.1. Особенности проектирования инженерных сетей городов……………….. 142
4.2. Система энергоснабжения городов…………………………………………...146
4.3. Системы водоснабжения и водоотведения городов…………………………156
Вопросы и задания………………………………………………………………… 166
5. Транспортная инфраструктура городов…………………………………... 168
5.1.Особенности организации и управления транспортным комплексом 
города………………………………………………………………………………….168
5.2. Организация дорожной сети города…………………………………………. 169
5.3. Система городского транспорта и основные показатели  его 
организации…………………………………………………………………………...173
6. Капитальный ремонт, реконструкция и строительство объектов 
городской инфраструктуры………………………………………….......................
182

Вопросы и задания………………………………………………………………..
191

7. Социальная инфраструктура муниципальных образований…………... 192

7.1. Социальная инфраструктура и социальная сфера………………………….. 192
7.2. Инфраструктура системы здравоохранения………………………………... 193
7.3. Инфраструктура образовательных учреждений………………………..........205
7.4. Инфраструктура города в сферах культуры, физической культуры
и молодежной политики…………………………………………………………….212
7.5. Инфраструктура потребительского рынка………………………………….. 223
8. Стратегический подход к  управлению инфраструктурой городского 
хозяйства………………………………………………………………………………….234
8.1. Особенности стратегического подхода к муниципальному управлению……….. 234
8.2. Маркетинговый подход к муниципальному управлению………………………….249
Вопросы для повторения…………………………………………………………………..
250

9. Информационные технологии в системе инфраструктуры
городского хозяйства…………………………………………………………………….251
9.1. Информационные системы управления муниципальным 
образованием………………………………………………………………………..251
9.2. Элементы современной информационной системы по 
обслуживанию населения, многофункциональные центры…………………….. 258
9.3. Цифровая экономика в городском хозяйстве и «умные города»…………...266
Тесты по всему курсу……………………………………………………………… 284
Вопросы и задания………………………………………………………………… 306
Вопросы для подготовки к экзамену……………………………………………….307
Литература……………………………………………………………………………310

ВВЕДЕНИЕ

В век всемирной урбанизации как никогда велика роль городов в разви
тии любого государства. По данным Росстата в России по состоянию на конец 
2016 года статус города имели 1112 населенных пунктов из них 13 городов с 
населением более одного миллиона человек.

Города - это сложные социально-экономические системы открытого типа,

инфраструктура которых требует использования современных методов управления.

Выступая на пленарном заседании Петербургского международного эко
номического форума в июне 2017 года, президент России Владимир Путин уделил первоочередное внимание развитию в стране цифровой экономики. Главным условием президент назвал создание необходимой для этого нормативной 
базы. Чтобы наращивать кадровые, интеллектуальные, технологические преимущества в сфере цифровой экономики, Россия намерена действовать по 
направлениям, имеющим системное значение.

Во-первых, должна быть сформирована принципиально новая, гибкая 

нормативная база для внедрения цифровых технологий во все сферы жизни, а  
все решения приниматься с учетом обеспечения информационной безопасности 
государства, бизнеса и граждан.

Во-вторых, государство будет оказывать поддержку тем компаниям, ко
торые являются носителями разработок и компетенций в сфере цифровых технологий, имеющих межотраслевой эффект. К ним относится обработка и анализ больших массивов данных, искусственный интеллект и нейротехнологии, 
Интернет вещей, технологии виртуальной и дополненной реальности и ряд других.

В- третьих, должна создаваться опорная инфраструктура цифровой эко
номики в результате совместной деятельности  государства и частного бизнеса. 
Это должна быть инфраструктура, основанная на самых передовых технологиях и разработках, в том числе безопасные линии связи и центры обработки 
данных.

В-четвертых, Россия намерена кратно увеличить выпуск специалистов в 

сфере цифровой экономики, то есть, добиться всеобщей цифровой грамотности,  
для чего необходимо серьезно усовершенствовать школьную и вузовскую систему образования, развернуть программы обучения для людей самых разных 
возрастов.

Президент отметил, что цифровая экономика – это не отдельная отрасль, 

а средство для повышения эффективности деятельности во всех отраслях, это 
новая парадигма, которой для развития необходима открытая, свободная деловая среда.

В России в настоящее время Распоряжением Правительства Российской 

Федерации утверждена от 28 июля 2017 г. № 1632-р программа «Цифровая экономика Российской Федерации», в которой предусмотрены меры по созданию 
правовых, технических, организационных и финансовых условий для развития 

цифровой экономики в российской федерации и её интеграции в пространство 
цифровой экономики государств-членов евразийского экономического союза.

Программа «Цифровая экономика Российской Федерации» определяет 

цели и задачи развития цифровой экономики – экономического уклада, характеризующегося переходом на качественно новый уровень использования информационно-телекоммуникационных технологий во всех сферах социальноэкономической деятельности.

В программе сформулированы цели и задачи в рамках восьми направле
ний развития цифровой экономики в Российской Федерации на период до 2025 
года, в том числе, такие как умный город и государственное управление.

Документ содержит «дорожные карты» по каждому направлению, соот
ветствующие мероприятия из них включаются в ведомственные планы мероприятий.

Направление «умный город» предполагает, что к 2025 году в Российской 

Федерации появится несколько десятков «умных» городов, то есть инновационных городов, которые внедряют комплекс технических решений и организационных мероприятий, направленных на достижение максимально возможного 
качества управления ресурсами и предоставления услуг, в целях создания 
устойчивых благоприятных условий проживания и пребывания, деловой активности нынешнего и будущих поколений.

При этом должны быть созданы условия для тиражирования соответству
ющих «лучших практик» и технологий как на территории России, так и в странах Европейско-азиатского экономического сотрудничества (ЕАЭС).

Должны быть создана инфраструктура и нормативная правовая базы для 

системного и устойчивого «умного» развития всех городов и агломераций.

Неразрывно с данным направлением необходимо перевести на новые

рельсы направление «Государственное управление».

Предстоит осуществить переход населения, предприятий и организаций 

на преимущественно дистанционное взаимодействие с государством. Административные процедуры предоставления услуг (функций) должны быть полностью автоматизированы, оптимизированы и в отдельных случаях типизированы. Государственные и муниципальные услуги для граждан и организаций 
будут предоставляться на основании данных государственных информационных систем, с согласия заявителя в проактивном режиме, в реальном времени и 
по экстерриториальному принципу, в составе жизненных и деловых ситуаций, в 
том числе с использованием коммерческих сервисов. Предусмотрена возможность получения правовых статусов через инфраструктуру электронного правительства.

При предоставлении отчетности и взаимодействии с контрольно-надзор
ными органами издержки организаций должны снижаться за счет перехода на 
дистанционное и электронное взаимодействие в рамках сбора и обработки данных по принципу однократного предоставления данных отчетности.

Эффективность принятия решений будет повышена за счет перехода на 

преимущественно электронный обмен документами и данными между госорганами, внедрения системы автоматизированной поддержки принятия решений и 

автоматизации административных процедур и типовых процессов. Появляется 
возможность доступа организаций к отдельны государственным функциям или 
данным посредством использования открытых программных интерфейсов.

В конечном итоге в Российской Федерации должна быть сформирована 

национальная инфраструктура цифрового доверия, созданы механизмы трансграничного обмена сведениями и документами внутри ЕАЭС.

В результате реализации направлений доля услуг, предоставленных орга
нами власти в электронном виде, от общего количества предоставленных услуг, 
к 2020 году – 50%, к 2025 году – 80%; доля форм отчетности организаций, 
предоставляемых однократно только в электронном виде, от общего количества, по состоянию на 2017 год, к 2020 году – 10%, к 2025 году – 100%; численность населения городов, участвующих в реализации концепции «50 «умных» 
городов России», к 2020 году – 25 миллионов человек, к 2025 году – 50 миллионов человек.

Исходя из этих направлений, и должно совершенствоваться управление в 

такой сложной сфере деятельности как инфраструктура городов.

Управление инфраструктурой городского хозяйства органично входит в 

систему государственного управления и местного самоуправления. Практически во всех сферах деятельности, касающихся интересов граждан (жилищнокоммунальный комплекс, градостроительство, социальная сфера и т.п.) задачи 
органов городской власти тесно связаны с реализацией государственной политики. 

К сожалению, материальных и финансовых ресурсов местного само
управления недостаточно для удовлетворения основных жизненных потребностей населения в социально значимых товарах и услугах. Более 90% муниципальных образований в России являются дотационными. Не хватает квалифицированных специалистов в отраслях городского хозяйства, способных эффективно работать в современных рыночных условиях при широком развитии ИТ технологий. 

Управление муниципальным имуществом, финансами, муниципальными 

предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной 
сферы, требует тесного взаимодействия местных органов власти с властью 
субъектов федерации, федеральным центром, хозяйствующими субъектами, 
общественные объединения с привлечением к этой работе проживающего на 
территории населения. Управленцы нового поколения должны уметь разрабатывать и реализовывать стратегические программы развития местного самоуправления, позволяющие осуществлять регулирование социально-экономических процессов в муниципальном образовании за счет эффективного использования местных ресурсов в интересах местного сообщества.

Научное направление, связанное с управлением городским хозяйством, 

является составной частью как науки об управлении в сложных социально-экономических системах, так и науки о местном самоуправлении. Эта дисциплина 
базируется на ряде смежных научных дисциплин: экономики, теории управления,  права, социологии, демографии, государственного управления.

Учебная дисциплина «Управление инфраструктурой городского хозяй
ства» служит для подготовки бакалавров в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом по направлению «Государственное 
и муниципальное управление». Изучение этой дисциплины предусматривается 
на последнем курсе обучения студентов, которые должны обладать знаниями в 
областях общей теории управления, основы экономики, финансов, отраслей 
права и хозяйства, системного анализа, управления персоналом, владеть принципами информационных технологий управления, вопросами региональной 
экономики и управления, знать систему государственного управления и местного самоуправления, разбираться в вопросах управления государственной и 
муниципальной собственностью.

В результате изучения учебной дисциплины «Управление инфраструкту
рой городского хозяйства» студент:

-должен знать теоретические и организационные основы формирования и 

функционирования подсистем инфраструктуры городского хозяйства и региона;

-должен уметь формировать рациональные модели и организационные 

структуры подсистем инфраструктуры городского хозяйства применительно к 
особенностям конкретного муниципального образования (города) и сферы муниципальной деятельности;

-должен владеть инструментарием организации, оценки и диагностики 

инфраструктурного комплекса города;

-должен демонстрировать способность и готовность  применять получен
ные в процессе обучения знания и практические навыки исследования при 
оценке организации и инфраструктуры городского хозяйства, используя опыт 
муниципальных образований и регионов. 

Обладать необходимыми компетенциями для 
принятия эффективных 

решений в области организации и управления хозяйствующими субъектами,
оказывающими муниципальные услуги для основных групп населения. Быть 
готовым решать различные стратегические и ситуационные задачи по проблемам жизнедеятельности городского хозяйства в условиях рынка. 

В результате освоения программы бакалавриата у выпускника должны 

быть сформированы в соответствии с Федеральными государственными образовательными стандартами (ФГОС):

-общекультурные компетенции: способностью использовать основы 

правовых знаний в различных сферах деятельности (ОК-4);

-общепрофессиональные компетенции: социальной значимости прини
маемых решений (ОПК-2); способностью проектировать организационные 
структуры, участвовать в разработке стратегий управления человеческими ресурсами организаций, планировать и осуществлять мероприятия, распределять 
и делегировать полномочия с учетом личной ответственности за осуществляемые мероприятия (ОПК-3);

-профессиональные компетенции: способностью осуществлять техно
логическое обеспечение служебной деятельности специалистов (по категориям 
и группам должностей государственной гражданской службы и муниципальной 

службы) (ПК-16); умением оценивать соотношение планируемого результата и 
затрачиваемых ресурсов (ПК-22); умением организовывать контроль исполнения, проводить оценку качества управленческих решений и осуществление административных процессов (ПК-25).

1. ХАРАКТЕРИСТИКА ГОРОДОВ КАК МУНИЦИПАЛЬНЫХ 
ОБРАЗОВАНИЙ
1.1.Город - сложная социально-экономическая система открытого типа

Любой город России кроме городов федерального значения Москвы, 

Санкт-Петербурга и Севастополя согласно Федерального закона № 131-ФЗ «Об 
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является муниципальным образованием.

Муниципальное образование (город) — это система, состоящая из под
систем и элементов, с интенсивными внутренними и  внешними связями. Внутренние связи, формирующие целостность системы, являются более сильными в 
муниципальном образовании, состоящем из одного городского или сельского 
населенного пункта, и гораздо более слабыми в том случае, когда в состав муниципального образования входит несколько населенных пунктов. В городском 
поселении, состоящем из нескольких населенных пунктов, расстояния между 
ними чаще всего составляют несколько километров (иногда свыше 10), в муниципальном районе — десятки, а иногда и сотни километров. В дальнейшем под 
муниципальным образованием как системой подразумевается муниципальное 
образование в составе одного населенного пункта.

При этом одна социально-экономическая система может быть подсисте
мой другой социально-экономической системы, то есть город — как социальноэкономическая система  является подсистемой субъекта федерации (региона) и 
государства. В этих системах город выполняет множество различных функций: 
административную, производственную, транспортную, образовательную, культурную, научную и др.

Город как социально-экономическую систему характеризуют определен
ные параметры.

Состояние — это мгновенная (статическая) характеристика системы, ее 

параметры, множество свойств, которыми обладает система в определенный 
момент времени. Без знания состояния города в соответствующий момент принятие обоснованного решения по какому-либо вопросу невозможно.

Поведение — способность и закономерности перехода системы из одного 

состояния в другое, изменения ее параметров. Если состояние города — это его 
статическая характеристика, то поведение — динамическая. Анализ ситуации в 
городе всегда должен производиться в динамике.

Коммуникативность — характеристика степени плотности связей (ком
муникаций) системы с внешней средой. Для города она весьма велика. К числу 
таких связей относятся производственные, транспортные, культурные, научные, информационные и др. Эти связи необходимо постоянно учитывать в 
управлении городом.

Устойчивость — важное условие нормальной жизнедеятельности города. 

Город не может и не должен быть равновесной системой. Он заинтересован во 
внешних воздействиях, благоприятно влияющих на его изменение, развитие 
(устойчивое развитие), но в то же время город должен быть устойчивым к неблагоприятным воздействиям. Город как система обязан обладать запасом 

устойчивости, иметь возможности противостоять неблагоприятным воздействиям. С устойчивостью системы связано такое ее свойство, как адаптивность 
— способность приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования.

Самоорганизация — свойство социальных и социально-экономических 

систем. Люди имеют свои частные цели и интересы, далеко не всегда совпадающие с целью системы как единого целого. Для достижения общих целей системы люди должны договориться между собой, в известной мере ограничить 
свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что и выступает 
самоорганизацией в человеческом обществе. Самоорганизация города как системы, построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в 
формах прямого волеизъявления населения (например, на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного 
самоуправления, наделенных необходимыми полномочиями от имени населения.

Город также характеризуется таким свойством социальных и социально
экономических систем как слабая структурированность. Это означает, что состав подсистем, элементов и взаимосвязей между ними установлен не в полном 
объеме, а лишь частично, и имеется некоторая доля неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических 
формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование поведения таких систем.

Для управления муниципальным образованием как системой необходимо 

провести ее структуризацию и рассмотреть основные подсистемы. Характер 
структуризации любой социально-экономической системы зависит от цели исследования и может осуществляться с разной степенью детализации. В этом 
смысле он носит субъективный характер.

Данная предметная структуризация города отражает его основные мате
риально-вещественные компоненты, их балансовые пропорции и внутрисистемные связи. Территориальная структуризация города на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, кварталы и т.д. позволяет осуществлять рациональную планировку и застройку городской территории.

В городской системе, включающей территорию и проживающее на ней 

население, можно выделить следующие главные подсистемы: градообразующая, градообслуживающая или городское хозяйство и социальная.

В градообразующую подсистему входят действующие в муниципальном 

образовании предприятия и организации, продукция или услуги которых потребляются как городе, так и за его пределами. Чаще всего это крупные производственные предприятия, являющиеся градообразующими, вокруг которых 
основном строится вся жизнь на данной территории. Состав градообразующей 
сферы города во многом предопределяет лицо, облик города, профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения. Специфика 
отрасли или отраслей градообразующей сферы предопределяет стиль жизни в 
городе. Градообразующие предприятия дают работу населению, формируют 

налоговую базу города, предоставляют населению отдельные коммунальные 
(тепло, вода) и социальные (здравоохранение, культура и др.) услуги. Градообразующие предприятия, как правило, не являются объектами муниципальной 
собственности.

Градообслуживающая и социальная подсистемы составляют городскую 

инфраструктуру. 

Градостроительный кодекс Российской Федерации подразделяет город
скую инфраструктуру на инженерную (здания, сооружения), транспортную 
(коммуникации) и социальную.

Основная часть продукции и услуг предприятий, организаций и объектов 

городского хозяйства и социальной сферы реализуется внутри города. Спрос на 
их продукцию и услуги зависит от численности населения города, его возрастного, профессионального и квалификационного состава который в свою очередь, определяется развитием градообразующей сферы. Предприятия градообслуживающей сферы обеспечивают содержание жилищного фонда, предоставляют населению жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые 
и другие услуги. Одновременно они оказывают коммунальные и транспортные 
услуги предприятиям социальной сферы, частично градообразующим предприятиям и создают рабочие места. Предприятия и организации градообслуживающей сферы могут представлять практически все формы собственности. Часть 
из них учреждается органами местного самоуправления в виде муниципальных 
предприятий и организаций. Большинство работающих на территории предприятий являются индивидуальными, малыми и средними, однако они представляют достаточно большое число рабочих мест.

Учреждения и организации социальной подсистемы предоставляют насе
лению медицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурноспортивные и другие услуги, создают рабочие места. Значительная часть объектов социальной сферы города полностью или частично финансируются за 
счет средств местного бюджета, хотя отдельные учреждения могут быть частными и государственными (крупные объекты межмуниципального, регионального и межрегионального значения). По мере развития рыночных отношений 
доля частного сектора в оказании социальных услуг населению возрастает, что 
приводит к повышению конкуренции в этой сфере. 

Таким образом, если первопричиной возникновения города явилось со
здание градообразующего предприятия, то при расчете численности трудоспособного населения города необходимо учитывать потребности не только этого 
предприятия, но и городского хозяйства и социальной сферы. С учетом неработающего населения соотношение численности населения города и численности 
работников градообразующих предприятий (градообразующий коэффициент) 
может составлять 4—5 и более, в зависимости от конкретных условий. Этот коэффициент имеет важное значение при проектировании города.

Как градообразующие предприятия, так и объекты городской инфра
структуры нуждаются в различных ресурсах, в основном поставляемых из 
внешней среды. Однако встречное предложение товаров и услуг во внешнюю 
среду, за которые можно приобрести ресурсы для всех сфер города, обеспечи