История государственного управления в России

Серия «Государственное и муниципальное управление»



История государственного управления в России

Под редакцией профессора А.Н. Марковой, профессора Ю.К. Федулова Третье издание, переработанное и дополненное Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по экономическим специальностям Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» (080504)





ЮН И т И

UNITY
Москва • 2017

УДК [352.075:94](470+571)(075.8)
ББК 67.3(2)я73-1
     И90
Рецензенты:
кафедра теории организации и управления Института государственного и муниципального управления Государственного университета управления;
канд. юрид. наук, проф. Н.Н. Ефремова (Институт государства и права РАН)

Главный редактор издателвства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правителвства РФ в области науки и техники

          История государственного управления в России: учебник дая И90 студентов вузов, обучающихся по экономическим специалвностям, по специалвности «Государственное и муниципалвное управление» (080504) / под ред. А.Н. Марковой, Ю.К. Федулова. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017.— 319 с. — (Серия «Государственное и муниципальное управление»), I. Маркова, Анна Николаевна, ред.
          ISBN 978-5-238-01218-6
          Агентство CIP РГБ

          Рассматривается государственное управление в России от IX в. до настоящего времени (начала XXI в.). Выделены основные этапы в эволюции аппарата управления Российского государства, рассмотрены становление и формирование централвных и местных органов государственного управления, судебной системы, важнейшие реформы по их переустройству и усовершенствованию в различные периоды русской истории.
          Вводная глава содержит основные понятия о государстве, его типах, видах правления, что дает представление о многообразии мирового опыта государственного строителвства. Расширен и доработан раздел по формированию новой системы государственного устройства в период созидания социализма и существования уникалвного в истории человечества государства — Советского Союза. Включены материалы по развитию государственности России в постсоветский период.
          Для студентов вузов, работников государственных и муниципалвных служб, а также всех интересующихся проблемами государственного управления и историей Отечества (1-е изд. — ЮНИТИ, 1997; 2-е изд. — ЮНИТИ, 2002).


ББК 67.3(2)я73-1


ISBN 978-5-238-01218-6

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 1997, 2002, 2007
                           Принадлежит исключителвное право на исполв-зование и распространение издания.
                           Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в Интернет-сети, запрещается без писв-менного разрешения издателвства.
                          © Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2007

    От авторов









    Учебник подготовлен по дисциплине «История государственного управления в России». Цель изучения дисциплины — формирование у будущих специалистов теоретических знаний и практических навыков по анализу текущей ситуации в области государственного и муниципального управления с учетом исторического прошлого.
    Данная дисциплина относится к социально-гуманитарным и специальным предметам и тесно связана с такими дисциплинами, как история, политология, теория государства и права, государственное регулирование экономики, геополитика.
    В ходе изучения предмета ставятся задачи:
    • ознакомить студентов с историческим опытом России по государственному и муниципальному управлению;
    • показать основные тенденции в развитии государственности России;
    • привить навыки практического анализа конкретных решений, принимаемых в области государственного управления, как центрального, так и местного;
    • научить их соотносить тип государственного управления и уровень экономического развития страны в определенные периоды времени.
    В учебнике рассмотрены аспекты становления государства в России, его формы и этапы развития, прослежены основные закономерности в формировании государственного аппарата, особенности его структуры в зависимости от выполняемых функций.
    В книге представлен материал о важнейших реформах государственного управления хозяйственной, политической и культурной (включая религиозную) жизни общества в нашей стране на разных исторических этапах.
    Развитие государственного управления показано на протяжении одиннадцати веков, начиная от Киевской Руси (IX в.) и до настоящего времени (начало XXI в.). Структура учебника отражает основные исторические этапы развития Российского государства. Вводная глава позволит студентам познакомиться с основными понятиями о государстве, его типах, видах правления, политических режимах в истории не только России, но и человечества в целом. Это даст пред

3

ставление о многообразии мирового опыта государственного строительства и о том, что государственное устройство нашей страны — только один из множества вариантов, обусловленный сочетанием различных факторов (природно-географических, экономических, геополитических, этнических и др.).
       Для лучшего закрепления изучаемого материала все главы учебника содержат извлечения из исторических исследований, раскрывающие портреты ведущих правителей Российского государства; обобщающие схемы государственного устройства и аппарата управления соответствующего исторического этапа, а также фрагменты из законодательных документов конкретной эпохи.
       Учебник дополняет материал о государственной символике России.


       Авторы учебника — коллектив кафедры истории экономики, политики и культуры ВЗФЭИ:
         канд. экон. наук, доцент Ф.О. Айсина (гл. 7, библиографический список);
         канд. ист. наук, доцент |С.Д. Бородина | (гл. 4);
         канд. ист. наук, доцент Н.О. Воскресенская (гл. 6);
         канд. экон. наук, профессор НС. Кривцова (гл. 1);
         д-р экон. наук, профессор А.Н. Маркова (предисловие, гл. 3, таблицы по государственному устройству и аппарату управления ко всем главам);
         ст. преподаватель Е.М. Мурашова (гл. 5);
         канд. ист. наук, доцент В.Е. Носов (гл. 2, государственная символика);
         д-р экон. наук, профессор Ю.К. Федулов (гл. 8, 9, 10);
         канд. ист. наук, доцент Р.М. Черных (вводная глава).
         Ответственные редакторы: д-р экон. наук, профессор А.Н Маркова и д-р экон. наук, профессор Ю.К. Федулов.

    ВВОДНАЯ ГЛАВА





Государство: понятие, признаки, атрибуты Государство — центральный институт политической системы. Термин «государство» можно понимать в трех значениях.
       1.    В широком смысле под государством понимается страна, общество, народ, т.е. организация большой социальной группы. В этом значении слова говорят, например, о Российском государстве, немецком, французском и т.п.
       2.    Под государством понимают целостность определенных внут-риобщественных связей и их форм, т.е. с точки зрения роли государственного аппарата, его структуры. В данном случае понятию государства тождественны понятия «правительство», «администрация».
       3.    В узком смысле под государством понимается организация, обладающая верховной властью на определенной территории; система органов и формально-правовых принципов, определяющих их функционирование.
Государство обладает рядом признаков
       Принудительность — отделение публичной власти от общества, ее несовпадение с организацией всего населения, появление слоя профессионалов-управленцев. Гаагской конвенцией (1930) и Всеобщей декларацией прав человека (1948) безгосударственность (апат-ридизм) трактуется как аномальное явление, поскольку она ведет к конфликтам и правовой незащищенности личности. Государство располагает специализированными органами принуждения, применяемого в ситуациях, определяемых законами. Государственное принуждение первично и приоритетно по отношению к праву использования принуждения и силы другими органами в пределах данного государства.
       Суверенность государства означает его верховную власть на определенной территории. В любом обществе действуют различные властные органы, их множество, например, партийные, производственные, мафиозные и др. Но высшей властью, решения которой обязательны для всех граждан, организаций и учреждений, обладает лишь государство. Государство всюду остается главным выразителем суверенитета общества, народа, этнического, конфессионального, профессионального и любого иного состава.
       Суверенитет означает высшую и полную законную власть над всем, чем располагает данное общество (землями и водами, недрами и воздушным пространством). Суверенитет означает, что государство обладает неограниченной властью по отношению к субъектам, действующим в пределах его границ. Другие государства должны уважать

5

   этот принцип. Сфера суверенности современных государств ограничивается международными экономическими, политическими и военными взаимозависимостями.
       Суверенитет — основа независимости каждого общества. На современном этапе развития всей цивилизации независимость достигается не самоизоляцией и автаркией, а взаимосотрудничеством на основе баланса интересов, а не сил.
       Всеобщность. Как важнейший политический институт государство отличается от всех других тем, что является организацией всего общества, а не какой-то отдельной его части. Государство выступает выразителем общих интересов и устремлений всех частей общества (социума), гарантом его единства и безопасности. Государство включает в сферу своего воздействия всех людей, находящихся на его территории, в том числе и иностранных граждан — дипломатических представителей и других лиц. Они не освобождаются от подчинения действующим в данном государстве законам.
       Исключительные права государства: 1) издание законов и норм, обязательных для всего его населения. Это право признается гражданами лишь за государством; 2) исключительное право государства — взимание налогов и сборов с населения, которые необходимы для содержания государственных служащих и финансирования экономической, социальной, оборонной и другой политики.
Атрибуты государства
       Территория государства — законы и полномочия государства распространяются на людей, проживающих на конкретной территории. Эта территория определяется границами, разделяющими сферы суверенности отдельных государств, которые, как правило, подтверждаются на формально-договорной основе всеми граничащими друг с другом государствами. Таким образом, государство строится по территориальному принципу в отличие, к примеру, от родоплеменной организации, основанной на кровнородственных связях.
       Население государства — совокупность людей, живущих в пределах страны. На него распространяется власть государства.
       Государственный аппарат — это система органов, посредством которой государство функционирует и развивается, осуществляя свою власть. При помощи этого аппарата государство реализует свою монополию на легальные (узаконенные) меры — применение силы, физического принуждения.
       Государственное принуждение — включает широкий диапазон мер: от ограничения свободы до физического уничтожения человека. Государственная власть обладает такими полномочиями, как возможность лишить граждан жизни и свободы, т.е. высших ценностей. Для принуждения государство имеет специальные средства: оружие и органы (армия, милиция, полиция, служба безопасности, суд, прокуратура).

6

          Все искусство управления состоит в искусстве быть честным.
Томас Джефферсон


       Таким образом, государство — инструмент общества для обеспечения его единства и безопасности. Самое его существенное отличие от всех других организаций — «монополия на установление обязательных для всех и каждого законов и отдачу распоряжений, а также использование насилия против их нарушителей»¹.
       Перечисленные характеристики свидетельствуют, что государство — необходимая форма существования и развития обществ современной материальной цивилизации.

Генезис государства. Теории его возникновения Будучи историческим явлением, государство возникает в результате процессов, происходящих в структуре человеческих обществ на этапе формирования классов и обусловленной этим необходимости создания организации классового господства. Государственные структуры подвержены изменениям с учетом развития общества и его потребностей. Это означает, что государственная динамика вторична по отношению к социальному развитию.

          Теории возникновения и развития государства
       Теологическая — возникновение государства объясняется волей сверхприродного существа (бога). Так, немецкий философ Г.В.Ф. Гегель (1770—1831) связывал возникновение государства с «шествием Бога в мире». Из божественного установления выводил генезис государства К.П. Победоносцев (1827—1907), политический деятель России, ученый-правовед.
       Патриархальная — ее автор — мыслитель XVIII в. Р. Филмер. По его теории государство возникло в процессе механического соединения родов в племена, племен — в большие целостности — вплоть до государственных образований. На всех этапах сохраняется принцип патриархальной опекунской власти, характерной для первичных форм.
       Теория общественного договора — сформировалась в XVII—XVIII вв. в условиях развития европейского абсолютизма. Называется она также контрактной теорией государства. Зародились подобные взгляды в Древней Греции (Эпикур, 341—270 до н.э.). В более поздние времена ее представителями были Г. Гроций (1583—1645), Ж.-Ж. Руссо (1712—1778) и Т. Гоббс (1588—1679). Теория общественного договора исходит из того, что государство — результат своеобразного договора, заключенного между суверенным властителем и подданными. Причины заключения такого договора объяснялись различно. По мнению Т. Гоббса, сильнейшим мотивом, побуждающим людей

    ¹ Краснов Ю.К., Кривогуз И.М., Неминущий В.П. Основы науки о политике. Ч. I. М., 1993. С. 156.

7

   (человека) к созданию государства, является страх перед агрессией со стороны других людей, опасение за свою жизнь, свободу и имущество. Поэтому люди сами пришли к необходимости облечь кого-то властью в целях обеспечения своей жизни. Гоббс первым выступил против теории божественного происхождения королевской власти. Свою теорию он изложил в главном своем произведении «Левиафан» (1651).
       Английский философ и политический мыслитель Дж. Локк (1632— 1704) на первый план поставил человеческий разум, пришедший к пониманию необходимости создания специального органа — государства, способного лучше обеспечить естественные права людей (такими он считал право на жизнь, свободу и собственность), чем их традиционные, догосударственные формы общежития¹.
       Выдающийся французский философ, моралист и политический мыслитель Ж.-Ж. Руссо признавал необходимыми коллективные формы жизни, потому что в одиночку человек не может противостоять внешним факторам — стихийным бедствиям, нападению врагов, появлению частной собственности. Отсюда — «договор всех со всеми», провозгласивший народ коллективным сувереном власти. Главный труд Руссо, в котором изложена эта теория, — «Общественный договор» (1762).
       Теории общественного договора (контрактные теории государства) в определенной мере отражают исторические факты. Так, в Древнем Новгороде существовала договорная система княжения. Здесь с князем, который приглашался для правления, заключался договор с определением срока его действия. Невыполнение такого договора могло повлечь за собой изгнание князя.
       Другим примером создания государства под прямым влиянием теории общественного договора являются США. Однако ученые-политологи считают, что контрактные теории государства преувеличивают роль разума, договорных начал в его создании. Государство возникло, как показывает политическая антропология, не в результате добровольной передачи людьми части своих прав специально созданному для их защиты и общественного порядка органу, а в результате длительного естественно-исторического развития общества.
       Теория насилия — получила распространение в XIX в. Наиболее известные представители этого направления — австрийский ученый Л. Гумплович (1838—1909) и немецкий ученый Ф. Оппенгеймер (1864—1943). По Оппенгеймеру, государство возникает не вследствие внутреннего классового расслоения общества, а в результате внешних завоеваний, т.е. завоеваний одних народов другими, а также политического насилия, которые ведут к углублению социального неравенства, образованию классов и эксплуатации. Согласно точке зрения Л. Гумпловича, государство в его первоначальной форме было организацией господства победителей над побежденными. Этих же взглядов придерживался немецкий философ Е. Дюринг (1833—1921).

    ¹ Основы политологии. Краткий словарь. М., 1993. С. 69—70.

8

            Насилие на государственном уровне может привести только к одному результату — к ответному насилию.
Нельсон Мандела


       Завоевания, безусловно, влияли на образование и развитие государства, но политологи считают, что их абсолютизировать не следует, поскольку действовали и другие факторы.
       Марксистская теория государства исходит из того, что государство возникает в результате деления общества на классы; оно выражает интересы господствующего класса. Но марксизм не отрицает и воздействие других факторов (восприятие чуждых образцов с уже наличными в них государственными структурами, внутриэтнические отношения единой государственной общности, наличие угрозы данной общности извне, географические факторы).
       Марксизм признает государство основным элементом надстройки, концентрирующим в себе наибольшую совокупность свойств и средств, необходимых для реализации интересов экономически господствующих классов. Осуществляя власть этих классов, оно создает и поддерживает правовые, этические, идеологические, научные, эстетические и т.п. системы, назначение которых — обосновывать и оправдывать интересы этих классов. Это означает, что любая динамика государственных институтов, их изменения в ходе эволюции и качественные преобразования объясняются динамикой общественно-экономических отношений. Поэтому в марксистской теории государства типы государства определяются базисом общества: рабовладельческое, феодальное, буржуазное и социалистическое государства (выделяется также и азиатский тип государства).
       В марксистской теории государства поставлена проблема отмирания государства. Однако ни в одном из ныне существующих государственно-образованных обществ предпосылок отмирания государства не наблюдается.
       Естественно-исторические концепции государства рассматривают его как органически присущую человечеству на определенной стадии развития форму общежития. Без такой формы общежития общество обречено на деградацию и распад. Такие концепции разрабатываются на современном этапе, хотя подобные идеи высказывал Аристотель (384—322 до н.э.).
       Современная теория генезиса государства считает, что государство возникает «в результате разложения родоплеменного строя, постепенного обособления от общества слоя вождей и их приближенных и средоточия у них управленческих функций, ресурсов власти и социальных привилегий под воздействием целого ряда факторов»¹.

   ¹ Основы политической науки: Учеб. пособие / Под ред. В.П. Пугачева. Ч. I. М., 1995. С. 204-205.

9

       Помимо факторов, рассмотренных при характеристике различных теорий происхождения государства, называют также следующие:
       • развитие общественного разделения труда, выделение управленческого труда, в целях повышения его эффективности, в специальную отрасль;
       • возникновение в ходе развития общественного производства частной собственности, классов и эксплуатации;
       • демографические факторы, изменения в воспроизводстве самого человека.
       Рост численности и плотности населения, переход народов от кочевого образа жизни к оседлому, а также запрет кровосмешения и упорядочение брачных отношений между родами — все это повышало, по мнению политологов, потребности общества в регулировании взаимосвязей людей данной территории.
Антропологические факторы
       Антропологические факторы означают, что государственная форма организации коренится в самой общественной природе человека. Так, Аристотель в своем труде «Политика» писал, что государство, подобно семье и селению, «есть естественная форма общежития»¹.
       В научной литературе отмечаются и некоторые другие факторы, влияющие на образование государства и его особенности: географическое положение, наличие или отсутствие естественных границ, климатические условия, плодородные земли.
       Многочисленные исследования государства показывают, что оно возникает и развивается под влиянием целого ряда факторов, среди которых выделить один в качестве определяющего невозможно.
       В ходе общественного развития по мере стирания классовых противоположностей и демократизации общества государство все более становится надклассовой, общенациональной организацией.
       Государство как образование существует уже на протяжении тысячелетий (с IV тыс. до н.э.). Оно изменялось вместе с развитием всего общества.

Формы государства Для определения формы государства применяют три критерия:
       форма правления, или отношения между центральными органами государственного аппарата (например, правительство — парламент, президент — правительство, верховный суд — парламент);
       политический режим, или совокупность средств и методов осуществления государственной власти (например, авторитарный, демократический, фашистский и т.п.);
       структура государства, или отношение сфер компетенции между центральной властью и территориальными органами государственной власти (унитарный строй, федеральный, конфедерация).

   ¹ Основы политической науки: Учеб. пособие / Под ред. В.П. Пугачева. Ч. I. М., 1995. С. 207.

10