Основы предотвращения правонарушений в сфере закупок для обеспечения государственных нужд

Основы предотвращения правонарушений в сфере закупок для обеспечения государственных нужд

I.I. ORDINARTSEV





Fundamentals Prevent Violations in the Procurement for the State Needs



Monograph














юн ити UNITY

Law & Legislation • Moscow • 2017

                И.И. ОРДИНАРЦЕВ





Основы предотвращения правонарушений в сфере закупок для обеспечения государственных нужд

Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии
Рекомендовано к изданию Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве монографии











Ж

юн и т и UNITY Закон и право • Москва • 2017

УДК [343.37:339.1861(470+571)
ББК 67.408.122(2Рос)
     0-65

Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор А.Ю. Чупрова
(профессор кафедры уголовного права и криминологии РПА Минюста России) кандидат юридических наук, доцент В.Ю. Дроздов
(доцент кафедры уголовного права и криминологии РПА Минюста России)



Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники



      Ординарцев, Игорь Игоревич.
0-65 Основы предотвращения правонарушений в сфере закупок для обеспечения государственных нужд = Fundamentals Prevent Violations in the Procurement for the State Needs: монография / И.И. Ординарцев. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 113 с.

         ISBN 978-5-238-02920-7

         Агентство CIP РГБ

         Анализируется сфера закупок для государственных и муниципальных нужд как объект консолидированного законодательства Российской Федерации. Рассматривается правовая специфика отдельных видов правонарушений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Приводятся мероприятия и предупредительные меры по предотвращению правонарушений в данной сфере.

         The scope of procurement for state and municipal needs as a consolidated entity of the Russian Federation is analyzed. The legal specifics of certain types of offenses in the area of procurement for state and municipal needs is considered. The preventive measures to prevent offenses in this area are given.

ББК 67.408.122(2Рос)

ISBN 978-5-238-02920-7

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2016
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

Глава

            Сфера закупок для государственных и муниципальных нужд как объект консолидированного законодательства Российской Федерации


        1.1. Хронология развития консолидированного законодательства в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд

   С исторической точки зрения Россия может по праву гордиться, что приступила к созданию системы государственных закупок ранее многих других стран.
   Основной предпосылкой появления государственных закупок в России являлось возникновение централизованной власти и государства, вследствие чего необходимо было обеспечить защиту от врагов и контролировать общественный порядок, т.е. для содержания военной дружины и армии.
   Издревле временем появления закупок можно считать период родо-племенного строя, когда вождь племени или староста деревни за счет общественных средств покупал, точнее будет сказать, выменивал у соседей или заезжих торговцев необходимые обществу товары, скот или инструменты.
   Если же обратить свое внимание на историческую, документально заверенную картину проведения закупок для государства, то остановимся мы на временах царя Алексея Михайловича, указом которого (от 7 июля 1654 г. «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей») впервые регламентировались торги. Конечно же, четкой регламентированной процедуры проведения торгов еще не было, но уже имелись основные составляющие государственного заказа, условия его выполнения и вознаграждения, поиск исполнителя. Контроль и ответственность за нарушения отдельно не прописывались. Для наказаний применялись статьи общих законов, а чаще подьячие¹ разыскивали в архивах прецеденты и судили


¹ Подьячий — писец и делопроизводитель приказной канцелярии, помощник дьяка.

Глава 1

«по старине»¹. Сейчас бы мы сказали, что обращались к судебной практике. Первые сведения о публичных подрядах обнаружены в архивах Приказа тайных дел и приходятся на середину XVI в. Есть исторические свидетельства и в XVII в. (Указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 г. «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сахара»). Однако детальные описания правил размещения государственных заказов впервые встречаются в законодательных актах эпохи Петра I. Фактически все они относились к закупкам для нужд армии и флота и предусматривали не только правила размещения заказа, но и нормы по предотвращению коррупции. Наиболее интересные и важные из них:
    • Указ Петра I от июня 1711 г. «О вызове подрядчиков для деления пороха» ввел в обиход так называемые заявки участников размещения заказов;
    • «О публикации указами о казенных подрядах и продажах» 1714 г. устанавливал требование о публичном сообщении результатов всех торгов;
    • Указ Петра I от апреля 1720 г. «О незаключении подрядов без пошлин» ввел в практику установление требования об обеспечении исполнения государственных контактов;
    • Регламент Адмиралтейства и Верфи «Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться» 1721 г.;
    • решение Сената «Как поступить с подрядчиками, заключившими торги под логом высокой ценою, и с присутствующими в том поспособствовавшими» 1721 г.;
    • Сенатское решение от июня 1721 г. «О борьбе с подложными ценами и подкупом в деле поставок и подрядов» устанавливало меру ответственности как исполнителя, так и заказчика (при выявлении лиц, получивших за свои подряды слишком высокие цены, и если вина была доказана, с таких лиц требовалось получить «передаточные (переплаченные) деньги» и штраф. Если доказано, что судья (решающий голос комиссии) допустил подлог, получив от подрядчика взятку, то возвращение «передаточных» денег и штрафа возлагалось на судью);
    • Регламент Камер-коллеги и «Правила для производства подрядов» 1732 г.²
    Более десяти нормативных актов по государственным закупкам издано в XVII в. Развитие законодательства за трехсотлетнюю исто

¹ Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: ЛИБРОКОМ, 2009.

² Данилова А. Русская старина. Жизнь императоров и их фаворитов. М.: Новости, 1992. С. 73.

Сфера закупок для государственных и муниципальных нужд

7

рию медленно, но верно шло по пути стимулирования конкуренции и борьбы с мздоимством и лихоимством — коррупцией в современном понимании — путем проведения гласных, ограниченных во времени, простых процедур, контролируемых государством и бизнесом.
    Правление императрицы Анны Иоанновны для развития института государственных закупок ознаменовалось запретом на участие лиц без справки от Коммерц-коллегии об отсутствии государственных «доимок», долгов по векселям и пр. Так называемые, в настоящее время, ответы на запросы организаторов торгов, касающихся задолженностей участников размещения заказов по налогам и сборам, были введены решением Сената «О недопущении Адмиралтейской коллегии подрядчиков к торгам без сношения с Ком-мерц-коллегией» (конец 1730-х годов).
    Во времена царствования императрицы Екатерины II, а именно в 1775—1776 гг., произошла радикальная реформа государственного устройства России на основе «Учреждения о губерниях». Статья 118 «О контрактах по подряду, поставках и откупах» регламентировала работу Казенной палаты относительно государственных контрактов:
    • функция проведения торгов передавалась в Казенную палату;
    • подписанные Казенной палатой контракты приказывалось соблюдать независимо от обстоятельств (контракт подписанный государственным органом считался подписанным лично Государыней Императрицей);
    • казенные убытки взыскивались с членов Казенной палаты, которые их допустили.
    Постепенно нормативное регулирование системы государственных закупок расширяется и детализируется. К концу царствования Александра I число регламентирующих документов доходит до 170. В 1802 г. был принят «Устав о провианте для продовольствия войск»¹, ключевыми моментами которого стали рекомендации применения «справочных» цен, т.е. начальной максимальной цены, и подробный механизм сбора информации и ее вычисления (обоснование цены контракта).
    Благодаря «Правилам соляной поставки» от 1802 г. впервые в российской истории опубликовалась статистика и аналитика торгов.
    Суть Указа императора Александра I от 1815 г. «Об отдаче всем местам, торги производящим, подрядов в разные руки по частям»

¹ Государственные и муниципальные закупки — 2012: Сб. докл. М.: ИД «Юриспруденция», 2013. С. 143.

Глава 1

заключалась в рекомендации дробления крупных подрядов, т.е. появляются «лоты».
    «Положение об обязательствах, заключаемых казной и частными людьми по подрядам и поставкам» (1830) включило в себя весь положительный опыт проведения закупок в России. Указанное положение оказалось единым, подробным и полным документом для руководства компанией по государственным закупкам.
    При анализе истории становления государственных закупок было выяснено, что фактически со времен Петра I до революции основной объем государственных закупок приходился на поставки для нужд армии и флота, а нормативная база разрабатывалась военными ведомствами.
    В советское время были приняты следующие законодательные акты:
   • «Положение о поставках и подрядах» от 30 ноября 1921 г.;
    • «Положение о государственных подрядах и поставках» от 7 августа 1923 г.»;
    • «Положение о государственных подрядах и поставках» от 11 мая 1927 г.¹
    Формально последнее положение никто не отменял, но фактически с 1930 г. торги уже не проводились.
    Хроника государственных закупок после революции 1917 г. и до начала 1990-х годов (в связи с отсутствием преемственности) представляет только исторический интерес и свидетельствует о становлении жесткой государственной системы распределения заказов по казенным предприятиям, исходя из концепции ценообразования как себестоимости продукции. Плановая социалистическая экономика назначала потребности, определяла и создавала исполнителей заказов по удовлетворению потребностей, распределяла объекты закупок по потребителям. Госплан и Госснаб были правой и левой рукой плановой экономики².
    Перевод механизмов российской экономики с плановых централизованных на рыночные заметен с 1991 г., в это же время появляются первые правовые акты Российской Федерации, направленные на реформирование системы государственных закупок, которые можно отнести к первому этапу развития нормативной базы

¹ Государственные и муниципальные закупки — 2011: Сб. докл. VI Всероссийской практической конференции-семинара. М.: ИД «Юриспруденция», 2012. С. 36.

² Кузнецова И.В. Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд: Учеб.-метод. пособие по программе «Управление государственными и муниципальными заказами» (базовый уровень). М.: Ин-т управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева ГУ ВШЕ, 2008. С. 36.

Сфера закупок для государственных и муниципальных нужд

9

современной системы российских общественных закупок. 22 марта 1991 г. был принят Закон РФ № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», на 15 лет определивший развитие конкуренции в стране.
   Указ Президента РФ от 15 октября 1991 г. № 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» и постановление Правительства РФ от 23 октября 1991 г. № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства в 1992 году» отменили обязательный государственный заказ, упразднили прежнюю систему материально-технического обеспечения, ее централизованный характер, принудительное формирование хозяйственных связей¹.
   Первым законодательным актом, регулирующим общие правовые и экономические принципы новой системы государственных закупок стал Закон РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28 мая 1992 г. № 2859-1. В развитие закона было принято постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации Закона РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»», в котором была провозглашена идея конкурсного размещения государственных заказов (п. 7) и введено понятие государственный контракт.
   В целом этот этап развития государственных закупок отражает внедрение рыночных механизмов в закупочную систему.
   Этап 1994—1997 гг. ознаменовался регламентацией закупочной деятельности для федеральных государственных нужд.
   В конце 1994 г. был принят пакет законов о государственных закупках: федеральные законы от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве», от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд». Спустя год принимается Закон «О государственном оборонном заказе» № 213-ФЗ от 27 декабря 1995 г.
   В 1995 г. было принято постановление Правительства РФ № 594 от 26 июня о реализации Федерального закона № 60-ФЗ. Это постановление Правительства РФ содержит три приложения, имевших и имеющих по сей день широкое практическое применение: «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», «Порядок закупки и

¹ Электронный ресурс: http://ru.wikipedia.org

Глава 1

поставки продукции для федеральных государственных нужд», «Порядок подготовки и заключения государственных контрактов...».
    Третий этап развития системы государственных закупок (1997— 2005) характеризуется сближением российской и международной системы закупок для государственных нужд, экономическим ростом страны, разграничением полномочий между федеральным центром и регионами в регламентации закупок, нарастанием коррупции.
    Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» устанавливается обязательность публичного размещения заказов на конкурсной основе для государственных нужд как для федеральных органов власти и организаций, так и для органов власти и организаций субъектов Федерации. Во исполнение данного Указа Президента РФ принимаются следующие постановления Правительства РФ:
    • № 216 от 18 февраля 1998 г.;
    • № 628 от 26 мая 1997 г. «Об утверждении Порядка проведения: торгов (конкурса) на размещение государственного оборонного заказа на поставку продовольственных товаров для военных и приравненных к ним спецпотребителей»;
    • № 1222 от 26 сентября 1997 г. «О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов);
    • № 1022 от 3 сентября 1998 г. «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закут продукции для государственных нужд»;
    • № 1443 от 18 ноября 1991 г. «О подготовке специалистов по организации и проведении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд»;
    • № 1160 от 13 октября 1999 г. «О контроле за проведением конкурсов на размещение заказа на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения»;
    • распоряжения Правительства РФ от 4 апреля 2000 г. № 502-р «О функциях Минэкономики России...», от 24 июля 1997 г. № 1047-р.
    В ряду нормативных документов по государственным закупкам значительную роль играли приказы Минэкономики России от 30 сентября 1997 г. № 117 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), предварительному квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) (конкурсной документации)», от 29 декабря 2000 г.