Административное право России

Административное право
России
Учебник
Седьмое издание

Административное право
России
Под редакцией заслуженного работника высшей школы РФ, член-корреспондента Российской академии образования, доктора юридических наук, профессора |б.Я. КикотЯ, доктора юридических наук Н.В. Румянцева, доктора юридических наук, профессора П.И. Кононова
Седьмое издание, переработанное и дополненное
Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция»
Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»; по научной специальности 12.00.14 «Административное право; административный процесс»
Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»; по научной специальности 12.00.14 «Административное право; административный процесс»
UNITY
Москва • 2017

УДК 342.9(470+571)(075.8)
ББК 67.401(2Рос)я73-1
А31
Рецензенты:
д-р юрид. наук, проф., заслуженный юрист РФ Б.В. Российский д-р юрид. наук, проф. Ю.Н. Стирилов
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Административное право России: учебник для студентов А31 вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. |В.Я. КикотЯ, Н.В. Румянцева, П.И. Кононова. — 7-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — 743 с. — (Серия «Dura lex, sed lex»).
ISBN 978-5-238-02918-4
Агентство CIP РГБ
В учебнике предложено оригинальное видение предмета административного права, механизма административно-правового регулирования общественных отношений, во многом отличающееся от стереотипов, сложившихся в административно-правовой науке в течение многих десятилетий. Особое внимание уделено таким малоизученным вопросам административного права, как особенности административно-правового статуса организаций (в том числе государственных учреждений, должностных лиц), основы правоохранительной службы, административно-правовые действия, методы осуществления административной деятельности, основы теории административно-публичного обеспечения безопасности.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
ББК 67.401(2Рос)я73-1
ISBN 978-5-238-02918-4
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2003, 2008, 2009, 2011, 2015, 2017
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

Оглавление
От авторов	10
Общая часть	13
Раздел I. Административное право как отрасль российского	права	13
Глава 1. Административно-публичная деятельность как вид государственно-публичной деятельности, регулируемой административным правом	14
1.1.	Административно-публичная деятельность:
понятие и содержание	14
1.2.	Правовые принципы осуществления
административно-публичной деятельности	24
1.3.	Виды административно-публичной деятельности	30
Контрольные вопросы	40
Задания для самостоятельной работы	40
Глава 2. Характеристика административного права как отрасли российского права	42
2.1.	Предмет административного права	42
2.2.	Методология административного права	47
2.3.	Система административного права	49
2.4.	Источники административного права: понятие и виды	53
2.5.	Место и роль административного права в системе
отраслей российского права	59
Контрольные вопросы	64
Задания для самостоятельной работы	65
Глава 3. Механизм административно-правового регулирования	67
3.1.	Механизм административно-правового регулирования:
понятие и элементы	67
3.2.	Административно-правовые нормы:
понятие, виды и структура	72
3.3.	Административно-правовые отношения:
понятие, структура и виды	76
Контрольные вопросы	83
Задания для самостоятельной работы	83
Раздел II. Субъекты административного права	85
Глава 4. Индивидуальные субъекты административного права	86
4.1.	Административно-правовой статус индивидуальных субъектов: общая характеристика	86

4
4.2.	Особенности административно-правового статуса
властвующих индивидуальных субъектов —
должностных лиц	94
4.3.	Особенности административно-правового статуса
индивидуальных предпринимателей	102
4.4.	Особенности административно-правового статуса
иностранных граждан и лиц без гражданства	104
Контрольные вопросы	109
Задания для самостоятельной работы	109
Глава 5. Организации как субъекты
административного права	111
5.1.	Административно-правовой статус организаций:
общая характеристика	111
5.2.	Особенности административно-правового статуса
государственных учреждений	121
5.3.	Особенности административно-правового статуса
общественных объединений	134
Контрольные вопросы	146
Задания для самостоятельной работы	147
Глава 6. Административные органы как субъекты административного права	149
6.1.	Административно-правовой статус административных
органов: понятие и основы	149
6.2.	Классификация административных органов	157
6.3.	Понятие и система органов исполнительной власти
в России	162
6.4.	Административные органы, не входящие в систему
органов исполнительной власти России	173
Контрольные вопросы	178
Задания для самостоятельной работы	179
Раздел III. Государственная служба в Российской Федерации	181
Глава 7. Основы государственной службы в Российской Федерации	182
7.1.	Понятие, правовая основа, принципы и система
государственной службы в Российской Федерации	182
7.2.	Понятие, признаки и виды государственных служащих.
Должности государственной службы	186
7.3.	Основные элементы административно-правового статуса
государственных служащих	190
Контрольные вопросы	192
Задания для самостоятельной работы	192

Оглавление
5
Глава 8. Основы государственной гражданской службы Российской Федерации	194
8.1.	Понятие, виды, принципы государственной гражданской
службы. Должности государственной гражданской службы Российской Федерации	194
8.2.	Административно-правовой статус государственных
гражданских служащих	198
8.3.	Порядок поступления на государственную гражданскую
службу и ее прохождения	208
8.4.	Основания и порядок прекращения государственной
гражданской службы	229
Контрольные вопросы	234
Задания для самостоятельной работы	235
Глава 9. Основы военной службы в Российской Федерации	238
9.1.	Понятие военной службы	238
9.2.	Должности военной службы: понятие и виды	244
9.3.	Правовой статус военнослужащих	249
9.4.	Прохождение военной службы	253
9.5.	Порядок прохождения военной службы военнослужащими
женского пола	255
9.6.	Контракт о прохождении военной службы	260
9.7.	Особенности заключения контракта о прохождении
военной службы с иностранными гражданами	262
9.8.	Правовое регулирование социальной защиты военнослужащих	265
9.9.	Основы дисциплинарной ответственности военнослужащих	272
9.10.	Основания увольнения из Вооруженных Сил	РФ	274
Контрольные вопросы	278
Задания для самостоятельной работы	278
Глава 10. Иные виды государственной службы Российской Федерации	280
10.1.	Милитаризированная (правоохранительная) служба: понятие,
правовая основа и особенности	280
10.2.	Административно-правовой статус государственных
служащих милитаризированной (правоохранительной) службы 284
10.3.	Порядок поступления на милитаризированную (правоохранительную) службу и ее прохождения	294
10.4.	Основания и порядок прекращения милитаризированной
(правоохранительной) службы	304
Контрольные вопросы	308
Задания для самостоятельной работы	309

6
Раздел IV. Методы и формы административнопубличной деятельности	311
Глава 11. Методы осуществления административнопубличной деятельности	312
11.1.	Методы административно-публичной деятельности:
понятие и классификация	312
11.2.	Методы административного	регулирования	315
11.3.	Методы административного наблюдения
(контроля, надзора)	324
11.4.	Методы административного	ограничения	329
11.5.	Методы административного	принуждения	333
11.6.	Методы административного	арбитрирования	343
Контрольные вопросы	346
Задания для самостоятельной работы	347
Глава 12. Формы административно-публичной деятельности 349
12.1.	Формы административно-публичной деятельности:
понятие и классификация	349
12.2.	Административно-правовые действия: понятие
и классификация	353
12.3.	Административно-правовые акты: понятие, признаки и видах	364
12.4.	Нормативные административно-правовые акты:
понятие, виды и юридический механизм действия	369
12.5.	Индивидуальные административно-правовые акты:
понятие, признаки и виды	378
12.6.	Введение в действие, приостановление и прекращение
действия индивидуальных административно-правовых актов 389
Контрольные вопросы	396
Задания для самостоятельной работы	397
Раздел V. Административная ответственность 399
Глава 13. Административное правонарушение	400
13.1.	Административное правонарушение: понятие, признаки и состав 400
13.2.	Объект и объективная сторона административного
правонарушения	407
13.3.	Субъект и субъективная сторона административного
правонарушения	413
13.4.	Виды административных правонарушений	423
Контрольные вопросы	433
Задания для самостоятельной работы	434
Глава 14. Административная ответственность	435
14.1.	Административная ответственность: понятие, сущность
и отличительные признаки	435
14.2.	Понятие, функции и принципы института
административной ответственности	436

Оглавление
7
14.3.	Понятие, отличительные признаки и классификация
мер административной ответственности	439
14.4.	Общая характеристика административных наказаний	441
14.5.	Общие правила назначения административных
наказаний и особые условия их применения	448
Контрольные вопросы	455
Задания для самостоятельной работы	456
Раздел VI. Административно-правовые процедуры и административный процесс	457
Глава 15. Правовые процедуры административнопубличной деятельности	458
15.1.	Административно-правовые процедуры: понятие
и классификация	458
15.2.	Административный процесс: понятие, основные черты и виды 463
15.3.	Структура административно-регулятивного процесса	471
15.4.	Структура административно-охранительного процесса	473
Контрольные вопросы	478
Задания для самостоятельной работы	479
Глава 16. Производство по делам об административных правонарушениях	481
16.1.	Производство по делам об административных
правонарушениях: понятие и задачи	481
16.2.	Участники производства по делам
об административных правонарушениях	487
16.3.	Меры обеспечения производства по делам
об административных правонарушениях	496
16.4.	Стадии производства по делам об административных
правонарушениях	508
Контрольные вопросы	523
Задания для самостоятельной работы	524
Раздел VII. Основы обеспечения законности и безопасности в административнопубличной сфере	525
Глава 17. Механизм обеспечения законности в административно-публичной сфере	526
17.1.	Способы обеспечения законности в административнопубличной сфере: понятие и общая характеристика	526
17.2.	Контроль Президента РФ в административнопубличной сфере	529
17.3.	Контроль органов законодательной власти
в административно-публичной сфере	536

8
17.4.	Прокурорский надзор в административно-публичной сфере	539
17.5.	Судебный контроль в административно-публичной сфере	541
Контрольные вопросы	545
Задания для самостоятельной работы	546
Глава 18. Механизм обеспечения безопасности в административно-публичной сфере	547
18.1.	Система административно-публичного обеспечения
безопасности в Российской Федерации	547
18.2.	Меры административно-публичного обеспечения
безопасности	553
18.3.	Формы административно-публичного
обеспечения безопасности	568
Контрольные вопросы	582
Задания для самостоятельной работы	583
Особенная часть	585
Раздел VIII. Административно-экономическое, административно-финансовое и административно-социальное право Российской Федерации	585
Глава 19. Административно-экономическое и административно-финансовое право Российской Федерации	586
19.1.	Основы административно-экономического права
Российской Федерации	586
19.2.	Основы административно-промышленного
и административно-торгового права Российской Федерации 598
19.3.	Основы административно-транспортного права
и административного права связи Российской Федерации	601
19.4.	Основы административно-сельскохозяйственного права
Российской Федерации	611
19.5.	Основы административно-строительного и административнокоммунального права Российской Федерации	614
19.6.	Основы административного природно-ресурсного права
Российской Федерации	619
19.7.	Основы административно-финансового права
Российской Федерации	621
Контрольные вопросы	633
Задания для самостоятельной работы	634
Глава 20. Основы административно-социального права Российской Федерации	636
20.1. Основы административно-регионального права и административного социально-экономического права Российской Федерации	636

Оглавление
9
20.2.	Основы административно-здравоохранительного права и административного социально-трудового права
Российской Федерации	639
20.3.	Основы административно-образовательного
и административно-научного права Российской Федерации 645
20.4.	Основы административно-культурного и административноспортивного права Российской Федерации	656
Контрольные вопросы	662
Задания для самостоятельной работы	663
Раздел IX. Основы военно-административного права, права государственной безопасности, административно-охранительного и административно-иностранного права
Российской Федерации	665
Глава 21. Основы военно-административного права и права государственной безопасности Российской Федерации	666
21.1.	Военно-административное право Российской Федерации	666
21.2.	Административно-правовое обеспечение государственной
безопасности Российской Федерации	681
21.3.	Административно-правовые режимы военного
и чрезвычайного положения, чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации	693
Контрольные вопросы	705
Задания для самостоятельной работы	706
Глава 22. Основы административно-охранительного и административно-иностранного права Российской Федерации	708
22.1.	Административно-правовое обеспечение общественной
безопасности, выявление и пресечение преступной деятельности в Российской Федерации	708
22.2.	Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации
22.3.	Административно-правовое обеспечение судебной власти
и иных видов правоохранительной
деятельности в Российской Федерации	715
22.4. Основы административно-иностранного права
Российской Федерации	722
Контрольные вопросы	735
Задания для самостоятельной работы	736
Библиографический список	738

От авторов
Посвящается памяти Владимира Яковлевича Кикотя, заслуженного работника высшей школы РФ, доктора юридических наук, доктора педагогических наук, профессора
В предлагаемом вниманию читателей шестом издании учебника авторы, с одной стороны, попытались учесть достижения отечественной науки административного права за многие десятилетия и многолетний опыт издания учебной литературы по данной тематике, а с другой — использовать новейшие разработки молодых ученых-административистов, современные, нетрадиционные подходы к пониманию отдельных вопросов административного права, а также к построению учебного материала.
Сохраняя в целом традиционно сложившиеся подходы к построению структуры Общей и Особенной частей учебника, авторы посчитали необходимым увеличить объем учебного материала по теме «Государственная служба Российской Федерации», выделив отдельные главы, посвященные государственной гражданской службе, военной службе и другим видам государственной службы. Кроме того, с учетом важности проблем обеспечения государственной и общественной безопасности введена отдельная глава, посвященная основам административно-публичного обеспечения безопасности на территории России.
В учебнике впервые подробно рассматриваются такие вопросы административного права, которые ранее в учебной литературе вообще не освещались либо им уделялось незначительное внимание. В частности, в главе 4 дается общая характеристика административно-правового статуса индивидуальных субъектов административного права, четко выделяются основные административные пра

11
ва и обязанности граждан Российской Федерации, рассматриваются особенности административно-правового статуса должностных лиц и индивидуальных предпринимателей. В главе 5 содержится общая характеристика административно-правового статуса организаций, рассматриваются их место и роль в административных правоотношениях в зависимости от целей создания и решаемых задач. Впервые в рамках названной главы подробно рассмотрены особенности административно-правового статуса государственных учреждений как специальных субъектов административного права. В главе 11 освещаются понятие, особенности и виды административно-правовых действий и индивидуальных административно -правовых актов.
В учебнике предлагаются нетрадиционные подходы к пониманию таких важнейших вопросов общей теории административного права, как предмет и система административного права, методы публично-управленческой (административной) деятельности, административные процедуры, вводятся в административно-правовой лексикон и подробно раскрываются новые для науки административного права категории — «административно-публичная деятельность», «административные органы», «административно-правовые действия», «административно-публичное обеспечение безопасности» и др.
Содержание учебника разделено на модули соответственно его разделам, а в конце каждой главы даны задания для самостоятельной работы, включающие в себя модульную программу к главе в виде таблицы с незаполненными клетками-файлами и рекомендации для работы с ней.
Авторский коллектив выражает надежду на то, что данный учебник будет полезен как для студентов высших учебных заведений юридического профиля и научных работников, занимающихся исследованием проблем административного права, так и для государственных служащих органов исполнительной власти.
Авторский коллектив
\В.Я. Кикоть — доктор юридических наук, доктор педагогических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, член-корреспондент Российской академии образования; Н.В. Румянцев — доктор юридических наук; А.М. Кононов — заслуженный юрист РФ,

12
доктор юридических наук, профессор; Н.Д. Эриашвили — кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники; А.В. Зубач — кандидат юридических наук, доцент; С.Н. Бочаров — кандидат юридических наук, профессор; Ю.Н. Демидов — доктор юридических наук, профессор; П.И. Кононов — доктор юридических наук, профессор; М.В. Костенников — доктор юридических наук, профессор; А.В. Куракин — доктор юридических наук, профессор; С.М. Зырянов — доктор юридических наук, профессор; А.И. Стахов — доктор юридических наук, профессор; О.И. Бекетов — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ; А.А. Кальгина — кандидат юридических наук, доцент; В.В. Головко — доктор юридических наук, профессор; С.Н. Братановский — доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования РФ; М.В. Саудаха-нов — кандидат юридических наук; Т.А. Прудникова — кандидат юридических наук; В.Н. Амельчакова — кандидат юридических наук

Общая часть
Раздел I
Административное право
как отрасль российского права
ГЛАВА 1. Административно-публичная деятельность как вид государственно-публичной деятельности, регулируемой административным правом
ГЛАВА 2. Характеристика административного права как отрасли российского права
ГЛАВА 3. Механизм административно-правового регулирования

Глава 1
Административно-публичная деятельность как вид государственнопубличной деятельности, регулируемой административным правом
1.1. Административно-публичная деятельность: понятие и содержание
В современной научной и учебной литературе по административному праву в качестве основных, базовых категорий, характеризующих предмет данной отрасли права, рассматриваются две: «государственное управление» и «исполнительная власть». Именно в рамках этих двух категорий определяется предмет административно-правового регулирования.
С нашей точки зрения, вся государственно-властная деятельность, обозначаемая в науке административного права единым термином «государственное управление», на самом деле состоит из двух взаимосвязанных, но принципиально отличающихся друг от друга видов деятельности: регулятивной и охранительно-защитной. В то же время оба этих вида деятельности осуществляются не законодательными органами и судами, а органами исполнительной власти и иными органами государственного управления. В связи с этим в целях обособления рассматриваемых видов государственной деятельности от законодательной и судебной представляется целесообразным объединить их одним общим рамочным понятием «административно-публичная деятельность». В рамках этого общего понятия можно выделять видат и подвида: административно-публичной деятельности.
С учетом указанных выше подходов определим понятие и основные черты административно-публичной деятельности как категории административного права.
Административная деятельность является одним из видов властно-публичной деятельности в государстве.
В настоящее время вся властно-публичная деятельность в государстве по упорядочению общественных отношений, их охране и защите в зависимости от целей и форм ее осуществления, вида осу

Глава 1. Административно-публичная деятельность, регулируемая правом
15
ществляющих ее органов, методов (способов) воздействия на эти отношения может быть подразделена на следующие виды:
1)	законодательная;
2)	местная представительно-нормотворческая;
3)	судебная;
4)	досудебная уголовно-процессуальная;
5)	оперативно-розыскная;
6)	уголовно-исполнительная;
7)	административная.
Определим содержание каждого из указанных видов властно-публичной деятельности.
Законодательная (законотворческая) деятельность — урегулированная нормами конституционного права деятельность государственных органов законодательной власти по подготовке и принятию законов с соблюдением особой законодательной процедуры в целях нормативного урегулирования наиболее важных однородных групп общественных отношений, возникающих на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.
Местная представительно-нормотворческая деятельность — урегулированная нормами муниципального права деятельность представительных органов местного самоуправления по подготовке и принятию подзаконных нормативных правовых актов в целях нормативного урегулирования на основе соответствующих федеральных законов и законов субъектов РФ определенных однородных групп общественных отношений, возникающих на уровне муниципальных образований в ходе решения населением вопросов местного значения.
Судебная деятельность (правосудие) — урегулированная нормами процессуальных отраслей права (конституционного — в части осуществления конституционного судопроизводства; гражданского процессуального, арбитражного процессуального, уголовно-процессуального, административно-процессуального — в части рассмотрения судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях) деятельность специальных государственных органов — судов (судей) по разрешению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов с соблюдением особой правовой процедуры споров, возникающих между участниками правоотношений, иных индивидуальных юридических дел, а также по привлечению правонарушителей к юридической ответственности.
Досудебная уголовно-проиессуальная деятельность — урегулированная нормами уголовно-процессуального права деятельность уполномоченных федеральных органов и должностных лиц исполнительной

16
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
власти, а также органов и должностных лиц прокуратуры по раскрытию и расследованию преступлений.
Оперативно-розыскная деятельность — вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Существенными особенностями оперативно-розыскной деятельности, отличающими ее от других видов властно-публичной деятельности, являются скрытный, разведывательно-поисковый характер этой деятельности, использование в процессе ее осуществления негласных методов.
Уголовно-исполнительная деятельность — урегулированная нормами уголовно-исполнительного права деятельность уполномоченных государственных органов и государственных учреждений по обеспечению исполнения уголовных наказаний, назначенных приговорами судов, вступившими в законную силу.
Административная деятельность — урегулированная нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных лиц действовать от имени государства или муниципальных образований, организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.
Таким образом, к административной деятельности можно отнести всю властно-публичную деятельность в государстве, за исключением перечисленных выше видов такой деятельности.
Далее административная деятельность как один из видов властно-публичной деятельности в целях отграничения ее от административной деятельности, осуществляемой не субъектами публичной власти, в частности органами управления предприятий, общественных