Книжная полка Сохранить
Размер шрифта:
А
А
А
|  Шрифт:
Arial
Times
|  Интервал:
Стандартный
Средний
Большой
|  Цвет сайта:
Ц
Ц
Ц
Ц
Ц

Государственное управление развитием Арктической зоны Российской Федерации: задачи, проблемы, решения

Покупка
Артикул: 709797.01.99
Доступ онлайн
270 ₽
В корзину
Рассматриваются задачи, проблемы и государственная политика переосвоения Арктики как стратегического мегапроекта долгосрочного социально-экономического развития России. Анализируются особые условия реашзации указанного мегапроекта, включая высокие природные и социально-экологические риски, специфику территорий аборигенного населения и задачи воссоздания инфраструктуры и восстановления военного присутствия России в Арктике. Обосновываются императивы и приоритеты государственного программно-целевого управления развитием российской Арктики, в качестве объекта которого обоснован Арктический макрорегион. Рассматриваются основные направления и мероприятия по созданию государственной системы статистических наблюдений, мониторинга и экспертизы программ и проектов развития Арктической зоны Российской Федерации, а также особенности оценки эффективности и результативности указанных программ и проектов. Особое внимание уделяется совершенствованию организационно-правовых механизмов государственного управления, включая разработку федератьного закона о развитии Арктической зоны Российской Федерации.
Лексин, В. Н. Государственное управление развитием Арктической зоны Российской Федерации: задачи, проблемы, решения : монография / В.Н. Лексин, Б.Н. Порфирьев ; под науч. ред В.В. Ивантер. — Москва : Научный консультант, 2016. - 194 с. - ISBN 978-5-9908220-9-2. - Текст : электронный. - URL: https://znanium.com/catalog/product/1023348 (дата обращения: 28.03.2024). – Режим доступа: по подписке.
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов. Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в ридер.

Лексин Владимир Николаевич Порфирьев Борис Николаевич






ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ЗАДАЧИ, ПРОБЛЕМЫ, РЕШЕНИЯ




Монография









Москва Издательство «Научный Консультант» 2016

УДК 338
ББК 65.050.2

     Л 43
РЕЦЕНЗЕНТЫ:
В.Н. Лаженцев, член-корреспондент РАН, главный научный сотрудник Института социально-экономических и энергетических проблем Севера Коми Научного центра Уральского отделения РАН, советник РАН
В.Е. Селиверстов, доктор экономических наук, заместитель директора Института экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН

Книга издана при финансовой поддержке Казанского федералъногоуниверситета
Л43      В.Н. Лексин, Б.Н. Порфирьев. Государственное управление развитием
      Арктической зоны Российской Федерации: задачи, проблемы, решения: монография. Науч. ред. академик В.В. Ивантер - М.: Научный консультант. -2016.- 194 с.
             ISBN 978-5-9908220-9-2

          Рассматриваются задачи, проблемы и государственная политика переосвоения Арктики как стратегического мегапроекта долгосрочного социально-экономического развития России. Анализируются особые условия реализации указанного мегапроекта, включая высокие природные и социально-экологические риски, специфику территорий аборигенного населения и задачи воссоздания инфраструктуры и восстановления военного присутствия России в Арктике. Обосновываются императивы и приоритеты государственного программно-целевого управления развитием российской Арктики, в качестве объекта которого обоснован Арктический макрорегион. Рассматриваются основные направления и мероприятия по созданию государственной системы статистических наблюдений, мониторинга и экспертизы программ и проектов развития Арктической зоны Российской Федерации, а также особенности оценки эффективности и результативности указанных программ и проектов. Особое внимание уделяется совершенствованию организационно-правовых механизмов государственного управления, включая разработку федерального закона о развитии Арктической зоны Российской Федерации.
УДК 338
ББК 65.050.2
  ISBN 978-5-9908220-9-2          © Коллектив авторов, 2016
                                  © Оформление. Издательство «Научный консультант», 2016

СОДЕРЖАНИЕ

Введение...............................................6
I. Арктическая зона Российской Федерации - территория стратегических государственных интересов..............11
1. Переосвоение российской Арктики как стратегический мегапроект...............................................11
Освоение и переосвоение арктического пространства России.11
Комплексное развитие Арктической зоны Российской Федерации в контексте государственных стратегических интересов.............................................14
Государственное программно-целевое управление комплексным развитием Арктической зоны Российской
Федерации................................................17
2. Арктический макрорегион - новый объект государственного регулирования...........................21
Макрорегион как целевой объект государственного управления............................................21
Арктическая зона Российской Федерации - установление границ................................................25
Единая государственная политика в условиях высокой территориальной неоднородности Арктической зоны Российской Федерации..................................28
3. Государственная политика долгосрочного развития Арктической зоны Российской Федерации: основы, стратегия, программа..................................33
Основы государственной политики в российской Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу.......33
Стратегия долгосрочного развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности..........................................38
Государственная программа долгосрочного социальноэкономического развития российской Арктики............41
II. Особые условия реализации государственной политики в Арктической зоне Российской Федерации...............47
4. Геополитические интересы иностранных государств и восстановление российского военного присутствия в
Арктике...............................................47
Экономические и военно-политические интересы иностранных государств в Арктике......................47

3

Воссоздание инфраструктуры и восстановление военного присутствия России в Арктике..........................53
Современные военные городки: синтез решений задач обороны, нового строительства и охраны уникальной
природы Арктики.......................................55
5. Правовая специфика и проблемы реализации
Арктического мегапроекта на территории аборигенного населения................................57
Уникальность правового статуса аборигенного населения и территории его жизнедеятельности..........57
Противоречия законодательной базы и социальноэкономические проблемы коренных малочисленных
народов Севера........................................62
Поиски правообеспеченных решений социальноэкономических проблем коренных малочисленных народов Севера........................................65
6. Риски реализации государственной политики в Арктической зоне Российской Федерации...............69
Природные риски жизнедеятельности в Арктике: растущая роль фактора климатических изменений.........69
Экологические, технологические и социальные риски хозяйственного освоения и переосвоения российской
Арктики...............................................76
Политико-правовые и стратегические риски реализации мегапроекта переосвоения российской Арктики...........80
III. Совершенствование государственного управления развитием Арктической зоны Российской Федерации.......85
7. Императивы программно-целевого управления
развитием российской Арктики..........................85
Современные требования к качеству программно-целевого управления и пути реструктуризации государственной программы социально-экономического развития
Арктической зоны Российской Федерации.................85
Информационно-аналитическое и научное обеспечение программных решений и проектов развития российской
Арктики...............................................93
Особенности оценки эффективности и результативности программных решений и проектов развития российской
Арктики..............................................100

4

8. Создание государственной системы статистических наблюдений, мониторинга и экспертизы проектов
развития Арктической зоны Российской Федерации.........110
Организация государственной системы статистических наблюдений в Арктической зоне Российской Федерации....110
Организация государственной системы мониторинга в Арктической зоне Российской Федерации.................114
Организация государственной экспертизы проектов развития российской Арктики...........................125
9. Организационно-правовые механизмы государственного управления развитием Арктической зоны Российской Федерации..................136
Особые требования к организации государственного управления развитием российской Арктики...............136
Формы организации государственного управления развитием российской Арктики..........................138
Каким быть федеральному закону о развитии Арктической зоны Российской Федерации.............................142
Вместо заключения: общие выводы и рекомендации........146
Приложение............................................149
Задачи и возможности научного обоснования государственной политики и конкретных решений по развитию Арктической зоны Российской Федерации........149
1. Становление и оценка современного состояния отечественного научного потенциала развития российской Арктики...............................................149
2. Пример накопления потенциала комплексных арктических исследований..........................................165
3. Новый опыт координации научных исследований........175

5

     Введение

     В начале XXI в. Россия поставила гигантскую задачу нового обустройства своей части Арктики. Именно нового, поскольку являясь крупнейшим арктическим государством мира (по территории, населению и объему производства) Россия в советский период уже проводила активное освоение этого региона, который был обустроен и обжит в меру политических интересов и экономических возможностей страны в полном соответствии с канонами планового социалистического хозяйства. С началом реформ 1990-х годов ситуация кардинально изменилась в худшую сторону в связи с переходом к рыночной экономике, для функционирования в которой созданные в СССР арктические объекты хозяйственного и социального назначения не были готовы. Словно были забыты вещие слова М.В. Ломоносова: «Могущество России будет прирастать Сибирью и Северным океаном я (выделено авт.).
     В последние годы экономическая политика России, которая долгие годы была вынужденно обращена на Запад и на Юг страны, стала разворачиваться на Восток и Север. Пришло время обратиться к Крайнему Северу - важнейшему геополитическому и экономическому макрорегиону России, потенциал которого многократно превосходит масштаб интереса, который до сих пор проявлялся к его судьбе. Сегодня нужно найти новые стимулы для того, чтобы российская Арктика стала рационально обжитой в хозяйственном, инфраструктурном и социальном отношениях. Нужно действительно новое обустройство или переосвоение этого макрорегиона, которое было бы для страны экономически выгодным, конкурентоспособным и социально приемлемым
     В ряду связанных с этим многочисленных проблем едва ли не главным, и, в то же время, пока во многом остающимся в тени, вопросом является определение и понимание том, кто и каким образом будет управлять реализацией этого важнейшего и исключительного по сложности проекта. Вопрос принципиальный, поскольку процесс переосвоения российской Арктики, в принципе, может продолжать следовать сложившейся в 1990-е годы и пока сохраняющей силу ресурсно-сырьевой модели, опирающейся на концепцию Арктического макрорегиона как территории реализации преимущественно корпоративных интересов, и идти стихийно. Однако в этом случае, очевидно, трудно рассчитывать на решение

6

государственных геополитических, социально-экономических, оборонных и инфраструктурных задач переосвоения Арктики, поставленных в известных (и обсуждаемых далее в этой книге) директивных документах, утвержденных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
     Подчеркнем при этом, что указанными документами объектом государственной политики на рассматриваемой территории нормативно установлена Арктическая зона Российской Федерации, в состав которой входит акватория морей Северного Ледовитого океана, расположенные в нем земли и острова, а также сухопутные территории Арктической зоны, определенные Указом Президента РФ от 2 мая 2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации». В то же время, масштабные задачи государственной политики в российской Арктике объективно требуют стратегического подхода, в рамках которого, согласно Федеральному закону от 28.06.2014 г. №172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации», объектом такой политики выступает Арктический макрорегион России. Учитывая это, в данной книге оба понятия, наряду с термином «российская Арктика», используются как синонимы, из которых в нормативно-правовом контексте предпочтение отдается термину «Арктическая зона Российской Федерации (РФ)», в экономико-управленческом -термину «Арктический макрорегион России».
     При этом в любом случае методологически авторы исходят из концепции комплексного развития российской Арктики как государственно регулируемого процесса осуществления всех видов хозяйственной, инфраструктурной, социальной и природоохранной деятельности на этой территории, обеспечивающего ее долгосрочное и устойчивое функционирование в границах как единого правового, экономического, социального и информационного пространства. При этом принципиальное значение имеют стратегические интересы государства в обеспечении текущих и перспективных потребностей страны в углеводородных, водных биологических и других природных ресурсах, и, подчеркнем особо, военно-стратегические интересы государства как гаранта национальной безопасности, в обеспечении которой оборонный потенциал Арктической зоны Российской Федерации играет первостепенную роль.
     Обоснованность основных положений концепции комплексного развития Арктики подтверждает как отечественный собственный

7

опыт не столь далекого прошлого - конца 1950-х - начала 1980-х годов в СССР - так и новейший зарубежный опыт. За последнее десятилетие практически все страны, относящиеся к арктическим государствам или определяющие свою северную принадлежность, приняли стратегии развития своих арктических территорий, ключевая роль в разработке и реализации которых принадлежит государству.
     Именно по этим причинам первый раздел данной работы назван «Арктика - территория стратегических государственных интересов». Он включает результаты системного анализа трех блоков вопросов: (1) внутренние и внешние факторы интересов российского государства и его политики комплексного развития Арктического макрорегиона; (2) причины и факторы уникальности данного макрорегиона как объекта государственного управления; (3) анализ с этих позиций содержания государственных программ и планов развития российской Арктики, зафиксированных в «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» и в «Государственной программе «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года».
     Второй раздел книги «Особые условия реализации государственной политики в Арктической зоне Российской Федерации» охватывает также три блока вопросов, которые во многом определяют уникальность задач государственного управления развитием этого макрорегиона страны. Они включают: (1) современные геополитические интересы иностранных государств к Арктике и факторы и формы восстановления там российского военного присутствия; (2) специфика реализации Арктического мегапроекта на территории аборигенного населения; (3) причины высоких рисков реализации арктических проектов и оценка возможности управления этими рисками.
     В третьем разделе «Совершенствование государственного управления развитием Арктической зоны России» представлены результаты анализа современного состояния государственного управления развитием этого макрорегиона страны и обоснованы рекомендации по решению трех взаимосвязанных групп вопросов. В том числе: (1) механизмы реализации современных требований к программно-целевому управлению развитием российской Арктики,

8

включая решение проблем информационно-аналитического обеспечения программных решений и оценки их эффективности и результативности; (2) организация государственной системы статистических наблюдений, мониторинга и экспертизы проектов развития Арктической зоны Российской Федерации; (3) организационно-правовые механизмы государственного управления развитием российской Арктики, включая определение предпочтительной приоритетной формы организации этого управления и сферы регламентации будущего федерального закона о развитии Арктической зоны Российской Федерации.
     Заключительная часть книги содержит, во-первых, предложения и рекомендации авторов по наиболее актуальным темам перечисленных выше групп вопросов; во-вторых, приложения, в которых представлены результаты анализа задач и возможностей научного обоснования государственной политики и конкретных решений по развитию Арктической зоны России.
     В основу книги положены материалы исследований авторов, выполненных при финансовой поддержке гранта Российского научного фонда (проект №14-38-00009) «Программно-целевое управление комплексным развитием Арктической зоны РФ» и научно-организационной     поддержке      Санкт-Петербургского
политехнического университета Петра Великого (СПбПУ) и Института народнохозяйственного прогнозирования РАН (ИНП РАН). Значительная часть этих материалов была опубликована в 2014-2015 гг. в ведущих отечественных научных журналах по экономике и управлению, в том числе «Проблемы прогнозирования», «Экономика региона» и входящих в международные информационные базы SCOPUS и Web of Science. Кроме того, в журналах «Проблемы теории и практики управления», «Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование», «Российском экономическом журнале», а также в небольшой коллективной монографии «Теория и практика комплексного развития Арктической зоны РФ». СПб: Издательство Политехнического университета, 2015. В то же время, при подготовке данной книги часть указанных материалов была существенно обновлена и дополнена с учетом новейших тенденций и изменений в объекте и предмете исследования.
     Авторы искренне признательны коллегам из Института народнохозяйственного прогнозирования РАН и             Санкт
9

Петербургского политехнического университета Петра Великого -партнерам по реализации вышеупомянутого фундаментального научного проекта, прежде всего, его научному руководителю проекта - академику В.В. Ивантеру, и координаторам - проф. Н.И. Комкову (ИНП РАН) и проф. Н.И. Диденко (СПбПУ). Кроме того, при подготовке книги авторы опирались на научные труды, а также на советы и поддержку коллег-ученых из ведущих центров социальноэкономических исследований российской Арктики в системе РАН. Среди них, прежде всего, академик А.И. Татаркин и проф. А.Г. Шеломенцев (Институт экономики Уральского отделения РАН); академик В.В. Кулешов и член-корреспондент РАН В.А. Крюков (Институт экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН); академик П.А. Минакир и профессор Б.Х. Краснопольский (Институт экономических исследований Дальневосточного отделения РАН); профессор Ф.Д. Ларичкин и профессор В.С. Селин (Институт экономических проблем им. Г.П. Лузина Кольского научного центра РАН); профессор А.Н. Пилясов (Совет по изучению производительных сил). Особая благодарность рецензентам - члену-корреспонденту РАН В.Н. Лаженцеву и доктору экономических наук В.Е. Селиверстову, высокопрофессиональные замечания и комментарии которых позволили существенно улучшить качество рукописи книги. Оставшиеся упущения - полностью на ответственности авторов, которые будут признательны читателям за замечания и пожелания, необходимые для продолжения плодотворных исследований российской Арктики.

10

I. АРКТИЧЕСКАЯ ЗОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ -ТЕРРИТОРИЯ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ
1. Переосвоение российской Арктики как стратегический мегапроект




                Освоение и переосвоение арктического пространства России




    Новейшие планы многоцелевого развития Арктической зоны, зафиксированные в соответствующих директивных документах¹ -амбициозный и, в то же время, насущно необходимый для России стратегический мегапроект, который по своей значимости может быть сравним с историческими «атомным» или «космическим» проектами. Его замысел и реализация выходят далеко за пределы решения задачи перехода к современному обустройству полярного региона, полномасштабное вовлечение которого в национальную экономику еще совсем недавно казалось далекой перспективой. Нами предложено использовать для характеристики новой государственной политики развития российской Арктики понятие «переосвоение», поскольку речь идет не о пионерном освоении («с чистого листа») -ведь в значительной степени Арктика уже освоена - а о качественно новом его этапе. Это предполагает переосмысление концепции и условий функционирования ранее созданного хозяйственного потенциала и условий жизнедеятельности населения уникального макрорегиона, обогащение политики их развития новыми стратегическими решениями и их результатами (новыми объектами).
    Особенности пионерного этапа освоения арктических территорий, история которого уходит вглубь столетий, определялись, с одной стороны, соединением государственных и предпринимательских интересов к ресурсам этих территорий и, с другой, формированием их очаговой заселенности коренными малочисленными народами Севера и (преимущественно в европейской части) - немногочисленными русскими поселениями и монастырями. То, что до сих пор определяет хозяйственный, инфраструктурный и расселенческий облик российской Арктики и что нуждается в кардинальной трансформации, в основном, было

¹ Речь идет о рассматриваемых далее «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года», утвержденной Президентом РФ 8 февраля 2013 г. и о государственной программе «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденной Постановлением Правительства РФ 21 апреля 2014 г.

11

создано в течение следующего, относительно непродолжительного по историческим меркам, периода ее советского (социалистического) освоения.
     Именно в эти десятилетия за Полярным кругом начались поиски, а затем и промышленная добыча ценнейших полезных ископаемых, был освоен и оснащен всей необходимой инфраструктурой (от ледоколов до метеостанций) Северный морской путь, была создана сеть постоянных населенных пунктов, портов и аэродромов, начались систематические научные исследования Арктики (в том числе, зоны Северного полюса). В это же время от Кольского полуострова до Чукотки протянулся пояс военно-морских и авиационных оборонных баз, была разработана специальная система гарантированного жизнеобеспечения арктических территорий и стимулирования работников («северный завозя, «северные коэффициенты и надбавки» и т.п.).² Всё это функционировало в составе единого народно-хозяйственного комплекса СССР, каждая территория которого была связана с другими планово организованными хозяйственными и ресурсными связями. Можно без преувеличения утверждать, что в то время Арктика «работала» на весь СССР, а он - на Арктику.
     Созданное в советской Арктике было закономерным результатом политики социалистического размещения и развития производительных сил, в которой доминировала государственная собственность, отсутствовали свободное ценообразование и конкуренция. Мир советской Арктики, как и весь советский мир, был не только идеологически, но и экономически отделен от остального мира. Поэтому неудивительно, что произошедший в 1990-х слом государственного строя, политических, экономических и социальных оснований функционирования прежней социально-экономической системы страны, сказался, в первую очередь, на такой ее рыночно уязвимой подсистеме как Арктический регион. С началом реформ государство декларировало свой максимальный уход из экономики, сокращение государственной собственности, доминирование частного собственника и перехода к конкурентным рыночным отношениям при открытости рынка, а так же ненужность (в связи с окончанием «холодной войны») сохранения советского оборонного потенциала. Всё это противоречило самому факту продолжения

² Новейший обзор истории освоения арктических территорий России см: Российская Арктика: современная парадигма развития. Под ред. академика А.И. Татаркина. СПб: Нестор-История, 2014, с. 77-196.

12

существования советского арктического наследия, и то, что оно до сих пор в разрозненных фрагментах все же существует, можно считать «русским чудом».
     По хорошо известным обстоятельствам в 1990-х годах арктические территории России оказались на периферии государственных интересов. Стремительно утрачивался потенциал созданных в советское время производств, сокращалось число привлекательных рабочих мест, что делало естественным отток населения, долгие годы не функционировал Северный морской путь и почти прекратил существование ледокольный флот, резко сократилось авиасообщение. Арктическая зона страны становилась все менее связанной с остальными территориями России, в то время как региональная политика страны последних десятилетий была обращена на Запад и на Юг страны. И лишь в совсем недавние годы эта политика начала разворачиваться на Восток и на Север и поставила на повестку дня проблему Арктики как важнейшего геополитического и геэкономического макрорегиона России.
     Поворот в обращении к арктической проблематике со стороны государства наметился ещё в «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», утвержденных Президентом РФ 18 сентября 2008 г. Положения этого документа были переосмыслены и значительно расширены в 2013-2014 годах. В это время были опубликованы «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года», утвержденная Президентом РФ 8 февраля 2013 г., государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная Постановлением Правительства РФ 21 апреля 2014 г. Кроме того, был подписан Указ Президента РФ от 2 мая 2014 г. №296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации».
     Перечисленные важнейшие документы, к сожалению, не стали предметом широких обсуждений в научно-экспертном сообществе России, хотя именно в них были сконцентрированы представления о принципиально новой государственной политике в отношении Арктической зоны страны. Ее результатом должно стать переосвоение Арктики, которое было бы экономически выгодным и социально приемлемым во внутрироссийских и геополитических


13

Доступ онлайн
270 ₽
В корзину