Современная финансовая политика Российской Федерации

Современная

Российской
Федерации

И. В. Подпорина

ФИНАНСОВАЯ
ПОЛИТИКА

Contemporary

of the Russian 
Federation

I. V. Podporina

FINANCIAL
POLICY

Lomonosov Moscow
State University

School of State Audit (Department)

Moscow University Press
2014

Tutorial

Современная

Российской
Федерации

И. В. Подпорина

ФИНАНСОВАЯ
ПОЛИТИКА

Московский государственный университет
имени М. В. Ломоносова

Высшая школа государственного аудита (факультет)

Издательство Московского университета
2014

Учебное пособие

Подпорина И.В.
Современная финансовая политика Российской Федерации: Учебное пособие / д.э.н., проф., заслуженный экономист РФ И.В. Подпорина. — М.: Издательство Московского 
университета, 2014. — 320 с.
ISBN 978-5-19-010949-8

Учебное пособие написано в форме лекционного курса, представляющего собой логически выстроенное изложение материала, 
раскрывающего сущность понятий, связанных с регулированием 
финансовых потоков в экономике и возможностей целевой ориентации финансового регулирования на макроэкономическую стабильность и экономический рост. Рассматривается экономическая роль 
бюджетных отношений, формирующих основу финансовой базы государственного регулирования. Этот материал закладывает базу для 
понимания того, каким образом «работают» методы бюджетного регулирования и как с их помощью осуществляется управление движением финансовых потоков. Анализируются современная бюджетная, 
налоговая и долговая политика государства, выделяются основные 
проблемы и главные приоритеты, реализация которых позволяет активизировать роль финансовой политики государства.
Книга позволяет каждому самостоятельно изучить вопросы, 
связанные с развитием финансовой политики с учетом современной 
теории и практики финансовых отношений. Она предназначена для 
обучения студентов экономических специальностей, на курсах повышения квалификации, для научных, практических работников 
и преподавателей.
Ключевые слова: финансовые ресурсы, финансовый поток, финансовая система, финансовая политика, бюджетные отношения, 
бюджетная политика, бюджетное регулирование, государственный 
и муниципальный финансовый контроль, реформировании системы 
бюджетного федерализма, налоговая политика, государственная 
долговая политика.

© Подпорина И.В., 2014
© Высшая школа государственного аудита 
 
(факультет) МГУ, 2014
© Издательство Московского университета, 2014

УДК 336.01/.02; 339.7.01
ББК 65.261
 
П44

ISBN 978-5-19-010949-8

П44

ОГЛАВЛЕНИЕ

В в е д е н и е    . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
7

Лекция 1. Государственная финансовая политика   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
10

1.1. Понятие государственного финансового регулирования 
экономики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
10
1.2. Понятие и сущность финансовых ресурсов и финансовых 
потоков в экономике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
17
1.3. Виды финансовых потоков и этапы их движения в процессе формирования совокупного спроса   . . . . . . . . . . . . . . .  
24
1.4. Основные характеристики движения финансовых потоков 
в российской экономике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
30
1.5. Финансовая политика государства   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
42

Лекция 2. Экономическое содержание бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
56

2.1. Экономическая роль бюджетных отношений, формирующих основу финансовой базы государственного регулирования   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
56
2.2. Функции государственного бюджета   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
59
2.3. Механизм бюджетного регулирования финансовых потоков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
67
2.4. Бюджетное регулирование и бюджетный федерализм   . . . . . 
76
2.5. Государственный финансовый контроль . . . . . . . . . . . . . . . . . 
81

Лекция 3. Современная бюджетная политика Российской Федерации . . . 
95

3.1. Общая оценка современной ситуации в сфере бюджетной
политики Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
95
3.2. Особенности бюджетной политики России, проводимой 
до 17 августа 1998 г.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
99
3.3. Отличительные особенности бюджетной политики 1999–
2005 гг.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
3.4. Новые технологии решения проблем бюджетной политики 
в 2006–2008 гг.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
3.5. Кризисный бюджет 2008–2010 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
3.6. Бюджетная политика в послекризисный период — 2011–
2013 гг.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

3.7. Основные направления бюджетной политики на 2014 г. 
 
и плановый период до 2016 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

Лекция 4. Налоговая политика государства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

4.1. Роль налогов в рыночной экономике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
4.2. Функции налогов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
4.2.1. Фискальная функция налогов   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
4.2.2. Регулирующая функция налогов   . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
4.3. Макроэкономические характеристики российской налого 
вой системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
4.4. Проблемы рационализации налогообложения в россий 
ской экономике   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

Лекция 5. Основные направления долговой политики Российской 
Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

5.1. Понятие и сущность бюджетного дефицита (профицита) . . . 246
5.1.1. Роль бюджетного дефицита в формировании ресурс 
ной базы федерального бюджета   . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
5.1.2. Профицит и финансовый резерв   . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
5.1.3. Источники финансирования дефицита бюджета   . . . . 259
5.2. Государственный долг    . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
5.2.1. Общая характеристика государственного долга и его 
 
влияние на макроэкономическое развитие   . . . . . . . . . 264
5.2.2. Политика в области управления государственным 
 
долгом . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
5.2.3. Показатели долговой устойчивости и их анализ при 
менительно к Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . 276
5.3. Анализ основных направлений долговой политики Россий 
ской Федерации   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
5.3.1. Долговая политика Российской Федерации в 1992–
 
2002 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
5.3.2. Долговая политика Российской Федерации в 2003–
 
2008 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
5.3.3. Долговая политика Российской Федерации в 2009–
 
2012 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
5.3.4. Основные направления государственной долговой 
 
политики РФ на 2013–2015 гг.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

С п и с о к  л и т е р а т у р ы    . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ

Вопросы перестройки глобальной финансовой архитектуры, 
которая позволила бы в будущем избежать наступления масштабных кризисов, сегодня являются предметом активного обсуждения 
во всем мире. Очевидно, что основные усилия мирового сообщества по реформированию финансовой индустрии скорее всего будут направлены на укрепление национального и международного 
финансового регулирования. По общему мнению, существующая 
практика регулирования заметно отстала от стремительно развивавшихся в последнее время финансовых технологий и нуждается 
в серьезной модернизации.
Но срез этих проблем в ракурсе российской экономики имеет 
свои особые характеристики, связанные с решением задачи внутреннего переустройства своей финансовой системы.
Задача эта многосложная и многофакторная, и основным приоритетом государства при ее решении должно стать формирование 
институциональной среды, благоприятной для модернизационного 
прорыва в сфере финансового регулирования. Процесс регулирования экономики характеризуется многообразием объективных 
и субъективных факторов, условий функционирования экономики, 
использованием разных категорий и механизмов. Каждое из таких 
воздействий, будь то закрепление за государством определенных 
объектов собственности, изменение налогового режима, порядок 
финансирования бюджетных программ, непрограммных расходов, 
механизмы межбюджетных трансфертов, использование активных 
стимулирующих мер экономического регулирования и т.д., должно 
обосновываться наличием, с одной стороны, четко сформулированных целей и задач, а с другой — аргументацией и расчетами адекватности предпринимаемых мер, способных обеспечить достижение 
целевых установок и поставленных задач.
Система приоритетов, мер и действий в сфере финансовых 
отношений, осуществляемых для достижения поставленных целей 
и оформленных соответствующими программными документами, 
по существу и является государственной финансовой политикой.

Совершенствование финансовых отношений неразрывно 
связано с анализом закономерностей движения реальных финансовых потоков, их воздействия на экономическую динамику 
и ее социальную направленность. Прежде всего это относится 
к государственным финансам (доходы и расходы бюджета и государственных внебюджетных фондов).
В данном учебном пособии акцент поставлен на изложение 
учебного материала, раскрывающего определение и сущность понятий, связанных с формированием и использованием основных 
финансовых потоков в экономике России, их государственное 
регулирование на макроуровне, а также на характеристиках возможностей целевой ориентации бюджетного регулирования на 
макроэкономическую стабильность и экономический рост.
Далее рассматривается экономическая роль бюджетных отношений, формирующих финансовую базу государственного 
регулирования рыночной экономикой, дается определение сущностного содержания основной функции бюджета — бюджетного 
регулирования, и излагается механизм бюджетного регулирования. 
Этот материал важен для понимания того, каким образом при 
реализации государственной финансовой политики «работают» 
методы бюджетного регулирования, и как с помощью методов 
бюджетного регулирования осуществляется управление движением 
финансовых потоков и контроль за ними.
Изложение материала строится на представлении о том, что 
бюджет как экономическая категория — это система финансовых отношений по поводу формирования, распределения и расходования финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения 
функций органов государственной власти по предоставлению ими 
государственных услуг населению страны. Эта система включает 
и технологические аспекты распределения финансовых ресурсов, 
обеспечивающих реализацию взаимосвязей между элементами 
бюджетной системы, организацией бюджетного устройства и бюджетного процесса в условиях функционирования федеративного 
государства.
Понимание налогов как финансовой категории, участвующей в формировании централизованных финансовых потоков, 
в процессе распределения и перераспределения национального 
дохода, посредством которых уравновешивается движение 
денежных накоплений, позволяет сформулировать целевую 
установку государственной налоговой политики в современных 
условиях — ее ориентацию на развитие деловой активности 

Введение

российского предпринимательства. Налоги представляют собой 
важнейшую финансовую форму реализации государством не только своего экономического права на получение части созданного 
в обществе чистого дохода для выполнения им своих функций, но 
и ответственности государства за качество и количество предоставляемых обществу государственных услуг (их потребительной 
стоимости), соответствующие совокупной цене, которую платит 
общество в виде налогов. Излагается также и представление о налоговой системе как экономическом механизме, формирующем 
цену государственных услуг.
Обязательное условие долгосрочной макроэкономической 
стабилизации — проведение экономически обоснованной долговой политики. При этом целевой установкой управления государственным долгом является достижение поставленных задач 
по финансированию нужд государства при сохранении требуемых 
показателей стоимости и рисков долговых обязательств и поддержании эффективного рынка государственных ценных бумаг. Только при этом условии можно говорить о стимулирующем влиянии 
государственного долга на экономический рост.
В целом изложение материала лекционного курса построено 
на логической взаимосвязи различных видов государственного 
финансового регулирования, обосновывающего постулат о том, 
что попытка решения вопроса об экономической роли государства 
в терминах «увеличение-уменьшение» государственного регулирования неизбежно отодвигает на второй план гораздо более важный 
вопрос о качестве государственных институтов. Последовательная 
политика, направленная на создание эффективной экономики, 
может быть связана как с сокращением, так и с увеличением 
государственного влияния. Особого внимания требует проблема 
повышения конкурентоспособности национальной экономики, 
для решения которой и осуществляется поиск новых приоритетов 
государства в экономике.

Введение

Лекция 1
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ФИНАНСОВАЯ 
ПОЛИТИКА

1.1. Понятие государственного финансового 
регулирования экономики

Процессы, происходящие в современной экономике России, 
сложны и многообразны, поскольку являются отражением как 
внутренних потребностей российского общества, так и огромного 
влияния различных внешних факторов. В любой современной 
стране государство играет существенную роль в функционировании и развитии национальной экономики. Ни сегодня, ни в ретроспективе практически невозможно представить себе независимую 
от государства рыночную экономику. В начале XXI столетия вопрос 
о необходимости участия государства в регулировании экономики, 
в согласовании социальных интересов и обеспечении устойчивого 
экономического развития уже не является предметом дискуссий. 
Вопрос сводится к тому, как и каким образом, с помощью каких 
механизмов и методов можно обеспечить наиболее эффективное 
осуществление государством своих регулирующих функций.
В условиях демократии и организованной рыночной экономики развитие страны происходит главным образом на основе 
самоорганизации гражданского общества и предпринимательской 
инициативы, которые дополняются и корректируются конкретными целевыми воздействиями государства.
Чтобы понять возможности и механизмы регулирования государством этих процессов, нужно исходить из того, что современное 
рыночное хозяйство для нормального и эффективного функционирования не может ориентироваться лишь на рыночное саморегулирование. Оно должно дополняться постоянным и надежным 
общественным (в лице государственных органов) регулированием 
и систематическим мониторингом экономических процессов.
Национальная экономика складывается из единичных хозяйств: предприятий, корпораций, домохозяйств, различных 
хозяйственных систем. В рыночных условиях каждое из этих хозяйств строит свою экономическую политику и организует управление исходя из собственных экономических целей и интересов. 

Государственная финансовая политика

11

Вместе с тем все они находятся под непосредственным влиянием 
экономической политики и институтов, формируемых на уровне 
государства.
Мера влияния государства различна в разные периоды истории 
и зависит от традиций страны, от устойчивых институциональных 
условий.
В экономической теории обычно выделяются следующие 
основные причины для государственного вмешательства:
1) отсутствие в реальности совершенной конкуренции;
2) недоступность для рыночных субъектов всей информации 
и неспособность рынка достичь полного равновесия;
3) необходимость общественного перераспределения благ 
в соответствии с факторами, неподвластными рынку; существование значительных сфер, связанных с созданием и потреблением 
общественных благ (оборонные услуги, фундаментальная наука 
и т.п.);
4) наличие внешних факторов (экстерналий), требующих 
компенсационных действий.
Конкретные механизмы государственного регулирования национальной экономики определяются не только общими устоявшимися в мире закономерностями, но и характером, особенными 
чертами экономики страны.
В этом плане российская экономика как объект регулирования 
отличается рядом специфических особенностей.
Уникальные пространственные масштабы российской экономики подтверждают это. Соответственно экономические субъекты 
объективно предъявляют особые требования к инфраструктурным 
объектам (к транспорту, всем видам связи и др.). Но именно эта 
сфера недостаточно развита в России и имеется большая потребность в капитальных вложениях в нее.
Россию отличает не только уникальная сложность природноклиматических условий для хозяйственной деятельности и проживания людей на большинстве территории страны, но и чрезвычайно высокая дифференциация уровня жизни населения 
и среднедушевой бюджетной обеспеченности в региональном 
разрезе.
Наконец, нельзя не сказать о наличии устойчиво сильных 
исторических традиций, поддерживающих склонность к централизованному управлению процессами в стране. Заметим, что 
потенциальная роль государственного уклада в России намного 
выше, чем количественная доля объектов государственной собственности в производстве ВВП.