Социально-экономические проблемы локальных территорий

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК 

ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО 
РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ РАН

Т.В. Ускова, Н.В. Ворошилов,  
Е.А. Гутникова, С.А. Кожевников

Социально-экономические 
проблемы  локальных
территорий

Вологда  
2013

УДК 332.14(470.12) 
ББК 65.9(2Рос-4Вол) 
Публикуется по решению 
С69 
Ученого совета ИСЭРТ РАН

Социально-экономические проблемы локальных территорий [Текст]: 
монография / Т.В. Ускова, Н.В. Ворошилов, Е.А. Гутникова, С.А. Кожевников. – 
Вологда: ИСЭРТ РАН, 2013. – 196 с.

Монография посвящена актуальным вопросам социально-экономического 
развития локальных территорий, становления и развития института местного 
самоуправления. Определены основные направления активизации развития 
территорий: обоснована роль механизмов межмуниципального сотрудничества 
в решении отдельных проблем местного значения, необходимость повышения 
эффективности взаимодействия с органами государственного управления и населением, целесообразность создания специализированных фондов муниципального развития.
Книга адресована научным работникам и специалистам органов государственного и муниципального управления, преподавателям, а также студентам учебных 
заведений по специальностям и направлениям подготовки «Государственное и 
муниципальное управление» и «Национальная экономика».

Рецензенты:
начальник департамента стратегического планирования
и инвестиционной политики администрации г. Вологды
кандидат экономических наук
К.А. Задумкин

заведующий кафедрой менеджмента
Вологодского государственного технического университета
кандидат экономических наук, доцент
Н.П. Советова

ISBN 978-5-93299-223-4 

 © Ускова Т.В., Ворошилов Н.В.,  
 
 Гутникова Е.А., Кожевников С.А., 2013
 © ИСЭРТ РАН, 2013

ВВЕДЕНИЕ

Безопасность, целостность, конкурентоспособность и лидерство 
страны на мировой арене в определяющей степени зависят от однородности экономического пространства, от уровня социально-экономического развития входящих в ее состав территорий.
Экономические и социально-политические преобразования в Российской Федерации, начатые в 1990-х годах, способствовали децентрализации власти и приобретению регионами самостоятельности в решении вопросов социально-экономического развития. Вместе с тем процесс трансформации социальных и хозяйственных отношений сопровождался резким снижением роли государства в регулировании экономических процессов, противостоянием между федеральным центром и 
субъектами РФ, ослаблением внутренних экономических связей, передачей на места полномочий, не подкрепленных финансовыми и иными 
ресурсами. Результатом этого стало возрастание асимметрии территориального социально-экономического развития. 
Вместе с тем «в 1990-е гг. пространственные диспропорции рассматривались как естественный и даже желательный результат перехода к 
рыночным механизмам распределения экономических ресурсов…» [49], 
к чему и вела выбранная либеральная экономическая политика. Последствия этого курса проявились в ряде пространственных диспропорций, 
вызывающих беспокойство и являющихся предметом дискуссий среди 
специалистов. В числе наиболее значимых:



дифференциация регионов по уровню экономического развития;



межрегиональная дифференциация по показателям уровня жизни 
населения, особенно по уровню доходов;



диспропорция между общеэкономическим ростом и развитием 
инженерной инфраструктуры в центрах концентрации экономической 
мощи;



усиливающаяся концентрация населения в столице, Центральном  
и Южном федеральных округах;



дифференциация территорий внутри региона по уровню социально-экономического развития.
Особую озабоченность органов государственной власти региона, 
местного сообщества, ученых-регионалистов вызывает возрастающая 
внутрирегиональная дифференциация.
Эти процессы совпали с началом возрождения в стране института 
местного самоуправления, выделением его из состава государственной 
системы власти с целью повышения самостоятельности муниципальных образований.
Мировой опыт свидетельствует о том, что система регулирования 
общественно-экономических отношений в любом государстве состоит 
из двух базовых составляющих: государственного управления и местного самоуправления. Уровень и перспективы развития страны зависят 
прежде всего от того, насколько совершенны указанные составляющие. 
Местное самоуправление относится к числу главных факторов социально-экономического развития общества. Причем, как показывают реалии современной жизни, значение этого института постепенно повышается, поскольку с его помощью достигается комплексность подхода к 
решению той или иной задачи. 
Именно от эффективности местного самоуправления, без преувеличения, зависит настоящее и будущее страны, так как в недрах этого 
института содержится потенциал, способный обеспечить устранение 
многих кризисных явлений в российском обществе, а также резервы 
роста устойчивости и конкурентоспособности территорий, снижения 
уровня межрегиональной дифференциации. 
Все это обусловливает актуальность изучения проблем становления и развития местного самоуправления  и повышенный интерес 
к ней российских исследователей. Данной  проблематике посвящен ряд 
работ отечественных ученых, в числе которых Е.Г. Анимица, С.Д. Валентей, Л.А. Велихов, В.А. Гневко, Б.М. Гринчель, В.А. Ильин, В.Л. Макаров, 
В.Е. Рохчин, А.И. Татаркин, Т.Я. Хабриева и др. 

Вместе с тем данный институт власти пока еще не реализовал имеющийся у него потенциал, который в современных условиях является  
резервом роста устойчивости и конкурентоспособности территорий, 
снижения уровня их социально-экономической дифференциации. 
В связи с этим развитие и эффективное использование потенциала 
местного самоуправления остается одной из основных задач органов 
государственной власти региона и местного самоуправления.
Крайне актуальным продолжает оставаться поиск направлений 
совершенствования региональной социально-экономической политики, реализация которой будет способствовать эффективному функционированию муниципального уровня управления, обеспечению финансовых, имущественных, кадровых и иных основ полноценного функционирования института местного самоуправления.
При этом принципиально важными становятся оценка состояния и 
тенденций развития муниципальных образований, их социально-экономического потенциала и обоснование методов активизации развития 
локальных территорий1.

1 Локальные территории – муниципальные образования, их объединения или часть территории в границах муниципальных образований.

ГЛАВА 1

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ – ГЛАВНЫЙ ФАКТОР             
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ

1.1. Современная организация муниципального управления 
в России

Повышение ответственности территорий за решение социально-экономических вопросов является общей закономерностью мирового экономического развития. Об этом свидетельствует опыт местного самоуправления, которое играет ключевую роль в странах Западной Европы. 
Концептуальные начала современной организации местного самоуправления в Великобритании, Франции, Германии формировались главным 
образом в результате муниципальных реформ в XIX в. Однако их фундамент был заложен  еще в Средние века. Становление и эволюция местного самоуправления представляют продукт борьбы за власть и влияние в обществе, борьбы идеологий.
Россия также имеет богатый, хотя и противоречивый опыт местного 
самоуправления. Оно развивалось на протяжении сотен лет, постепенно 
становясь всё более сложным и совершенным, приобретая современные 
формы. В эволюции этого института власти выделяют четыре основных 
периода.
Первый период (1547–1775 гг.) – «скрытое» начало, он охватывает 
эпоху от земских реформ Ивана IV до реформ Екатерины II, когда местное самоуправление существовало лишь в зачаточных формах.
Второй период (1775–1917 гг.)  характеризуется становлением первооснов местного самоуправления в эпоху от Екатерины II до Николая II.

Третий период (1917–1990 гг.) – советский.  В это время местное 
управление выступало инструментом централизованной командноадминистративной системы.
И наконец, с принятием в 1990 г. закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» начался четвёртый 
период –  возрождения местного самоуправления как института власти.
Важной вехой в развитии местного самоуправления явилось принятие Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), присоединение России к Европейской хартии местного самоуправления (1997 г.), а также принятие в 
октябре 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что местное самоуправление в его 
истинном значении в стране пока только формируется. Его исторические традиции возрождаются в новых условиях, при этом преодолевается ряд проблем организационного, правового, экономического характера. Поэтому не случайно так остро, как никогда, стоит вопрос о выборе 
наиболее эффективных форм самоорганизации и самоуправления населения на местах. Ведь помимо того, что местное самоуправление играет 
значимую роль в обеспечении благосостояния населения и оказании 
общественных услуг, на него возлагается задача создания институтов, 
способствующих повышению темпов и устойчивости экономического 
роста, а также конкурентоспособности территорий и, следовательно, 
страны в целом.
Местное самоуправление – одна из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации. Являясь публичной властью, 
наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает гражданам защиту интересов, которые обусловлены совместным проживанием на определённой территории и неизбежным взаимодействием.
Основными аргументами в пользу развития и укрепления местного 
самоуправления как института власти выступают:
1. Эффективность в решении местных задач благодаря способу формирования власти и знанию местной специфики.
2. Ответственность руководителя перед избравшим его населением.
3. Близость к населению, адресность и конкретность характера 
власти.

4. Государственное значение, определяемое местом этого института 
в структуре властных отношений в России.
Главные принципы современной системы местного самоуправления 
следующие:
– местное самоуправление – власть, деятельность которой регулируется законом;
– обязательным для местного самоуправления является наличие 
выборных органов;
– местное самоуправление обладает собственной компетенцией, в 
пределах которой эта власть самостоятельна;
– для осуществления своих полномочий местное самоуправление 
должно быть обеспечено собственными ресурсами.
В современной мировой практике с учетом исторических, местных, 
религиозных традиций, форм территориального устройства государства, 
его политического режима сложилось множество разнообразных моделей местного самоуправления. Под моделью понимается система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами управления. Характеристика основных моделей представлена в таблице 1.1.
Основной чертой англосаксонской модели, получившей широкое распространение  в  Великобритании, США, Канаде и других странах англосаксонской правовой системы,  является многоуровневость местного 
самоуправления, при этом  каждый уровень обладает высокой автономией (в том числе фискальной) и собственной компетенцией. Контроль 
над деятельностью местных органов власти осуществляется с использованием косвенных методов (финансовые инструменты). 
Напротив, континентальная модель предполагает наличие устойчивых вертикальных связей, когда нижестоящий уровень власти подчиняется вышестоящему, а система управления характеризуется  высоким уровнем централизации. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления носит прямой характер и осуществляется через 
систему контролирующих органов. Данная модель распространена в 
странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) 
и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Принципиально отличается от рассмотренных моделей организация 
местной власти в рамках т. н. советской модели, которая возникла в ХХ 
веке в СССР и других государствах социалистического лагеря. В настоящее время в несколько трансформированном виде она сохранилась в 
странах, выбравших социалистический вектор развития (Китай, КНДР, 
Куба). 

Таблица 1.1. Характеристика основных моделей местного самоуправления

Модель
Страны-представители
Отличительные признаки

Англосаксонская
Великобритания, США,      
Канада, Австралия, Новая 
Зеландия и другие страны

1. Децентрализация системы управления.
2. Многоуровневость модели местного управления, при 
этом каждый уровень обладает высокой автономией.
3. Чёткое распределение компетенции органов каждого 
уровня.
4. Выборность целого ряда должностных лиц.
5. Фискальная автономия муниципалитетов (финансовое обеспечение муниципалитетов опирается на 
собственные доходы  местных бюджетов).
6. Контроль над деятельностью местных органов власти 
с помощью косвенных методов (судебные органы, 
финансовые инструменты).
7. Позитивный принцип правового регулирования (в 
соответствии с которым «разрешено лишь то, что прямо 
предписано»).
Континентальная
Страны континентальной 
Европы (Франция, Италия, 
Польша, Болгария, Турция 
и др.), Африки, Латинской 
Америки, Ближнего Востока

1. Высокая степень централизации системы управления.
2. Многоуровневость системы местного самоуправления, 
при которой нижестоящий уровень власти подчиняется 
вышестоящему.
3. Отсутствие чёткого распределения компетенций 
органов каждого уровня.
4. Сочетание выборности и назначаемости местных 
органов власти.
5. Прямой контроль над деятельностью местных органов 
власти (контролирующие органы).
6. Негативный 
принцип 
правового 
регулирования 
(«разрешено всё то, что не запрещено»).
Советская 
СССР, Китай, КНДР, Куба
1. Наличие жёсткой иерархии в системе управления. 
2. Высший орган на местах представляют советы, 
обладающие 
широким 
набором 
полномочий 
и 
являющиеся, по сути, органами государственной власти, 
избираемыми населением.
3. Исполнительная власть принадлежит исполнительным 
комитетам – структурам, формируемым из состава 
советов и имеющим двойное подчинение (вышестоящему 
органу управления и местному Совету).   
Иберийская 
Бразилия, Аргентина, Мексика, 
Португалия, Колумбия, 
Никарагуа и др.

1. Проникновение государства в сферу полномочий 
органов местного самоуправления. 
2. Непосредственно населением избирается местный 
законодательный орган – совет (хунта и т.п.) и главное 
должностное лицо – исполнительный орган (алькальд, 
мэр, префект). 
3. Главное должностное лицо выполняет функции 
исполнительного 
органа 
совета 
и 
утверждается 
центральной властью в качестве её представителя на 
местах.

Источник: Кузнецов В.В., Ваховский В.В. Местное самоуправление в системе государственного управления. – 
Ульяновск, 2009.

Высшими органами власти на местах являются советы, наделенные 
широким объемом полномочий. Исполнительная власть принадлежит 
исполнительным комитетам – структурам, формируемым из состава 
советов. Данные структуры, как правило, имеют двойное подчинение – 
вышестоящему органу управления и местному Совету. 
Советская модель не предусматривает реального разделения властей 
и характеризуется наличием жесткой иерархии в системе управления. 
Так, планы социально-экономического развития, конкретные показатели производства  строятся исполнительными комитетами на основе 
обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами 
государственного управления.
Для иберийской модели (Бразилия, Аргентина, Мексика, Португалия, Колумбия, Никарагуа и др.) характерно существенное проникновение государства в традиционную сферу компетенции  органов местного 
самоуправления. Населением административно-территориальной единицы избирается местный законодательный орган – совет (хунта и т. п.) 
и главное должностное лицо – исполнительный орган (алькальд, мэр, 
префект). Главное должностное лицо выполняет функции исполнительного органа совета и утверждается центральной властью в качестве её 
представителя на местах, который вправе  приостанавливать на определённый срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о его роспуске в случаях систематического 
нарушения последним законов и др.
В настоящее время в большинстве стран мира (например, Австрия, 
Германия, Япония)  сложились смешанные формы организации муниципального управления, объединяющие в себе  черты англосаксонской и 
континентальной моделей [58].
Так, в Германии существуют административные единицы (правительственные округа), ведущее положение в управлении которыми 
занимают правительственные президенты, назначаемые правительствами земель. Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, построенную на принципах 
административного подчинения. Низовое звено данной структуры – 
главы администраций районов (ландраты) – являются одновременно 
государственными чиновниками и главами исполнительных органов 
коммунального самоуправления. 
В Японии губернатор префектуры, являющийся главой местной 
администрации и избираемый местным населением, также выполняет 
целый ряд общегосударственных функций.