Эффективность государственного управления: проблемы и методы повышения

Российская академия наук

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки

«ВОЛОГОДСКИЙ НАУЧНЫЙ ЦЕНТР РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК»

С.А. Кожевников, Е.Д. Копытова

Эффективность 
государственного управления: 
проблемы и методы повышения

Вологда
2018

УДК 338.24 
 
 
 
 
Публикуется по решению
ББК 65.050.1 
 
 
 
 
Ученого совета ФГБУН ВолНЦ РАН
         К58 
 
 
 
 

Кожевников С.А.
Эффективность государственного управления: проблемы и методы 
повышения [Текст] : монография / С.А. Кожевников, Е.Д. Копытова; под науч. 
рук. чл.-корр. РАН, д.э.н., проф. В.А. Ильина; д.э.н., доц. Т.В. Усковой. – Вологда : 
ВолНЦ РАН, 2018. – 208 с.

ISBN 978-5-93299-402-3

Под научным руководством 
чл.-корр. РАН, д.э.н., проф. В.А. Ильина, д.э.н., доц. Т.В. Усковой

В монографии обосновано, что решение системных задач социально-экономического развития России, обеспечение высокого качества жизни и национальной 
безопасности страны актуализируют проблему повышения эффективности деятельности органов власти. Для этого были рассмотрены существующие методические подходы к оценке эффективности управления, отмечены их недостатки. В 
работе использовались целевой и функциональный подходы, благодаря которым 
была доказана неэффективность госуправления в России и ее регионах (на материалах СЗФО) в постсоветский период, приведшая к кризисным явлениям (кризис 
бюджетов, снижение инвестиционной и инновационной активности, дальнейшее 
увеличение неравенства населения по уровню доходов и др.), преодолеть которые 
без изменения государственной политики не представляется возможным. Опираясь 
на анализ нормативно-правовых, программных документов и практики, доказано, 
что на современном этапе специфическими чертами управления, снижающими его 
эффективность, являются несогласованность действий органов власти, противоречивость управленческих решений, принимаемых на различных уровнях, отсутствие обоснованного стратегического планирования и прогнозирования. В связи с 
этим крайне актуальной становится задача совершенствования управления на базе 
использования современных методов (ГЧП, бенчмаркинг, краудсорсинг, SMARTтехнологии и др.). Показано, что важную роль должна играть новая промышленная 
политика, в число основополагающих направлений которой входит стимулирование развития цепочек с высокой добавленной стоимостью в ключевых отраслях 
экономики, обоснованы ее приоритетные направления. На примере Белгородской 
области доказана эффективность внедрения проектного управления в деятельность властных структур; подтверждено, что активизация данных процессов требует развитой институционально-правовой и организационной среды.

УДК 338.24
ББК 65.050.1
Рецензенты:

Лаженцев Виталий Николаевич
чл.-корр. РАН, д. геогр. н., проф., заслуж. деятель науки

Гулин Константин Анатольевич
д.э.н., доцент

ISBN 978-5-93299-402-3                              
©  Кожевников С.А., Копытова Е.Д., 
      Ильин В.А., Ускова Т.В., 2018
©  ВолНЦ РАН, 2018

К58

ПРЕДИСЛОВИЕ

Развитие мирового сообщества, особенно в течение последних десятилетий, характеризуется усилением в нем негативных явлений, обострением т.н. «глобальных проблем человечества», к наиболее острым среди 
которых относятся перенаселение планеты, загрязнение окружающей 
среды, истощение природных ресурсов и др. В экономической сфере – это 
структурные деформации в производстве, рост безработицы, инфляция и 
т.д. От успешности решения этих проблем зависит не только предотвращение глобальных катастроф, уровень, качество жизни населения, но и 
возможность перехода в долгосрочной перспективе к вектору устойчивого развития.
Некоторые исследователи связывают такое положение дел с кризисом 
традиционных административных моделей управления, неэффективным 
взаимодействием общества и государства, социальной и политической 
систем в целом [60, 74]. В свете этого полноценное решение вышеперечисленных вопросов предполагает совершенствование и повышение 
эффективности государственного управления, качества управления территориями. 
В условиях наличия целого комплекса острых социально-экономических проблем развития территорий, необходимости обеспечения высокого уровня и качества жизни населения глобальные для человечества 
задачи являются крайне важными и для современной России. При этом, 
по мнению директора Института государственного и муниципального 
управления НИУ «Высшая школа экономики» А.В. Клименко, «практически все направления модернизации российской исполнительной власти 
соот ветствуют лучшей мировой практике… однако их эффективность, 
мягко говоря, далека от желаемой» [117]. Истоки проблем ученые видят 
в несовпадении философии реформ и их инструментальной организа

ции, неэффективности действий правящей элиты в сфере удовлетворения важнейших потребностей населения в повышении качества жизни, в 
социальной справедливости, преследование элитой собственных интересов [35].
Проблемы, связанные с повышением эффективности государственного управления, постоянно поднимаются и первыми лицами государства. Так, Президент В.В. Путин поднимал их еще в 1999 г. в статье «Россия 
на рубеже тысячелетий». На заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам, прошедшем в июле 2016 г., он вновь 
отметил, что в настоящее время «самое главное – повышение эффективности управления и отраслями, и экономикой в целом…с полной персонификацией ответственности за это достижение или, наоборот, за отсутствие результатов» [81]. В сентябре того же года Д.А. Медведев на Инвестиционном форуме в Сочи признал, что «низкая эффективность системы 
государственного управления – один из ключевых факторов, который 
сдерживает развитие страны» [18].
В таких условиях весьма актуальным представляется проведенное 
нами исследование теоретико-методологических основ эффективности 
государственного управления, выявление проблем и разработка предложений по повышению эффективности управления современной Россией.
Результаты работы могут быть использованы региональными и муниципальными органами власти при определении форм, методов и инструментов повышения эффективности государственного управления. Предложенные теоретико-методологические подходы к изучению сущности 
эффективности государственного управления могут применяться в процессе подготовки бакалавров, магистров, специалистов и повышения квалификации управленческого звена для этой сферы.

ГЛАВА 1

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: 
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

1.1. Сущность государственного управления 
и специфика его эффективности 

Переход к рыночным отношениям в России обусловил приобретение 
территориями самостоятельности при решении задач социально-экономического развития. Это вызвало необходимость управления экономикой, представляющего собой координирующее воздействие органов государственной власти на ход социально-экономических процессов.
Актуальность данного вопроса требует изучения прежде всего подходов к изучению сущности понятия «управление» и теоретических основ 
государственного управления.
Управление ‒ это перевод объекта какой-либо системы в качественно 
новое состояние или изменение этого состояния для достижения цели 
системы. Необходимым условием осуществления процесса управления 
является наличие трех обязательных элементов: субъекта управления, 
объекта управления и отношений, складывающихся между ними в результате управления. 
По отношению к социально-экономическим системам приведенное 
определение рассматриваемого понятия приобретает качественно иной 
характер: здесь это процесс создания целенаправленного взаимодействия 
субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых 
результатов. 
В современной науке существуют различные классификации социального управления. В рамках одной из них его виды выделены исходя из 
субъекта управления.



Социальное управление, осуществляющее управленческую деятельность в установленном правовом порядке, субъектом которой является государство, есть государственное управление. 



Социальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления на основе форм прямого волеизъявления граждан в целях 
самоорганизации последних и решения вопросов местного значения, именуется муниципальным управлением. 



Управление, осуществляемое предпринимателем, собственником в 
целях получения прибыли, есть менеджмент. 
Итак, государственное управление представляет собой разновидность 
социального управления, субъектом которого являются органы государственной власти и их должностные лица, объектом – общественные процессы и отношения.
Многообразие исследований по данной проблематике позволяет выделить в них широкую и узкую трактовку понятия «государственное управление» как социального института (табл. 1.1).

Таблица 1.1. Подходы к трактовке сущности государственного управления [46]

Подход
Содержание

Широкий
Государственное управление – непосредственная деятельность всех ветвей 
государственной власти, их органов и должностных лиц по регулированию 
общественных отношений. 

Узкий (административный)

Государственное управление – деятельность органов исполнительной власти 
по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих 
процедур политического курса (англ. public policy). Это, прежде всего, 
административная, исполнительно-распорядительная деятельность. 

В узком смысле государственное управление отождествляется со сферой функционирования органов исполнительной власти. В расширенном 
толковании это деятельность всех ветвей государственной власти, их 
органов и должностных лиц по регулированию общественных отношений. 
В данном исследовании за основу будет использован подход к рассматриваемому понятию, разработанный Г.В. Атаманчуком [4], который под 
государственным управлением понимает практическое, организующее и 
регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, 
опирающееся на его властную силу.
Специфику государственного управления обусловливают характер и 
объем охватываемых им общественных явлений. В политическом аспекте 
смысл государственного воздействия ‒ решение общих дел, мобилизация 
общества на достижение общезначимых целей, удовлетворение потребностей общества в целом, а не только отдельных граждан и социальных 
групп. Отличительной особенностью использования средств и методов 

государственного воздействия выступает возможность легитимного принуждения с помощью правоохранительных государственных органов.
Системный подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, 
среди которых:
1)  система управляющая ‒ государство как определяющий субъект 
управ ления;
2)  система управляемая ‒ общество в целом и его компоненты, подверженные государственному воздействию как объекты управления;
3)  система взаимодействия ‒ различные институты государства и 
общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.
В зависимости от различных критериев (уровня, области, характера 
и объема управления) можно выделить различные виды государственного управления ‒ совокупность способов и методов управления, которые использует государство (табл. 1.2).

Таблица 1.2. Виды государственного управления

Критерий
Описание
По взаимодействию субъекта и 
объекта управления
Авторитарный – если преобладают прямые связи управления 
(командная информация), а механизм обратной связи слабо развит 
или практически блокирован.
Демократический – если механизм обратной связи хорошо развит 
наряду с прямой.
По характеру взаимоотношений 
центра (центральных органов 
власти) и регионов (органов власти 
национально-территориальных и 
административно-территориальных 
единиц)

Координационное управление реализуется в форме федерации или 
конфедерации, когда наряду с едиными центральными органами 
власти существуют и периферийные, обладающие полной или 
частичной самостоятельностью.
Субординационное управление базируется на административном 
подчинении периферии центру, воздействии на нижестоящие органы 
управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из 
вышестоящих органов управления, что характерно для унитарных 
государств.
По критерию использования форм 
собственности
Федеральное, 
региональное 
(субъектно-федеральное), 
муниципальное и частное (корпоративное) управление.
По воздействию на управляемый 
объект
Отраслевое (функциональное) управление предполагает наличие 
вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Оно 
реализуется через отраслевые министерства, которые осуществляют 
единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые 
внутриотраслевые и межотраслевые пропорции. 
Территориальное 
управление 
направлено 
на 
рациональное 
размещение 
производства, 
углубление 
специализации 
и 
комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их 
экономического и социального развития. Оно обеспечивается 
разграничением объемов полномочий между федеральными, 
региональными и местными органами власти.

Критерий
Описание
В зависимости от масштаба 
временных рамок
Стратегическое управление определяет долгосрочную ориентацию 
по вопросам развития общества в целом или по отдельным 
направлениям, сферам, объектам, территориям, намечает цели, 
задачи, стратегию развития общества и задает направление 
деятельности каждому звену управления. Основой стратегического 
управления являются стратегические планы, концепции развития и 
другие документы, отражающие постановку и методы достижения 
долгосрочных целей. 
Тактическое управление – конкретные действия по реализации 
намеченных целей. Это краткосрочное управление, при котором на 
базе имеющейся информации происходит постоянное сравнение 
показателей стратегического плана с результатами, достигнутыми 
за определенный период. 
Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие 
в результате нежелательных отклонений задачи.
Способы применения методов 
государственного воздействия
Административное воздействие – непосредственное влияние на 
интересы управляемых объектов методами директивного принуждения с помощью разрешения, запрета, дисциплинарных санкций, 
применяемых независимо от их мнения. 
Экономическое управление – воздействие на объект управления 
косвенно, через воздействие на его экономические интересы, т.е. 
через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и 
кредитную государственную политику. 
С точки зрения исторической 
типологии
Традиционную модель государственного управления, характерную 
для традиционных обществ, отличают следующие черты: 1) исторически сложившийся (традиционный) порядок управления и разделения функций в аппарате управления; 2) смешанный характер 
и нерасчлененность иерархии должностей и учреждений (случайны 
по своему составу); 3) отсутствие профессиональной бюрократии; 
4) религиозное освещение традиционной власти; 5) отсутствие 
четкой регламентации обязанностей чиновников и специализации 
канцелярского труда.
Рациональная модель государственного управления начинает 
формироваться в Новое время и характеризуется следующими 
определенными чертами: 
1) 
рационализация всей системы государственного управления;
2) 
четкая система правовых норм, инструкций и административных 
правил, регламентирующих деятельность институтов управления; 
3) 
формальная иерархия уровней управления, учреждений и 
работающих в них чиновников;
4) 
высокая 
степень 
функциональной 
дифференциации 
административного аппарата, функциональная модель управления;
5) 
наличие определенных принципов, регулирующих статус, 
материальное положение и продвижение по службе различных 
групп бюрократии;
6) 
формирование профессиональной бюрократии как особого 
слоя чиновников со своей корпоративной психологией;
7) 
четкая 
регламентация 
обязанностей 
чиновников 
и 
специализация канцелярского труда.

Окончание таблицы 1.2

Все виды государственного управления, так же как содержание, объем 
и формы проявления конкретных функций государства, обусловлены конкретным типом государства, его социальной сущностью, определяются 
вектором его исторической эволюции. Главное при этом ‒ достижение 
баланса в сочетании потребностей, интересов общества и возможностей 
государства.
Соглашаясь с мнением С.С. Сулакшина, В.И. Якунина и др. [42] о том, что 
государственное управление следует рассматривать широко, как деятельность по реализации всех функций управления (целеполагание, планирование, организация, мотивация, контроль и т.п.), можно выделить в нем 
два этапа: это формирование государственной политики и ее реализация 
(рис. 1.1).

I . II . Рисунок 1.1. Этапы государственного управления

Источник: составлено авторами по [42].

Стоит отметить, что основные вопросы общественного развития реализуются через функции государства, направленные на удовлетворение 
разнообразных интересов как отдельных личностей, элит, социальных 
групп, так и всего общества.
Функции государства ‒ это основные направления его деятельности, 
выражающие сущность и назначение государственного управления общественными делами.
Функции государства устанавливаются в зависимости от ключевых 
задач, стоящих перед ним на том или ином этапе развития, и представляют собой средство реализации этих задач. Содержание же задач определяется внутренними и внешними факторами. Исходя из того, какие задачи 
стоят перед государством, различают внутренние (основные направления 
деятельности государства по управлению внутренней жизнью общества) 
и внешние (основные направления деятельности государства на международной арене) функции государства (см. приложение 1).

В целом государство выполняет разнообразные функции по поддержанию жизнедеятельности общества. И все они в той или иной степени 
связаны с управлением, реализуются через систему и аппарат управления. В общем смысле функция государственного управления фактически 
включает все функции государства, поэтому с точки зрения менеджмента 
можно сказать, что функции государства ‒ это совокупность функций 
управления. Основными управленческими функциями государства являются руководство, координация, организация, контроль, принятие решений с целью сохранения и развития социума, упорядочения его структуры 
и деятельности, обеспечения безопасности граждан, создания оптимальных условий для их всесторонней жизнедеятельности.
Проблемы управления обществом и государством изучаются человечеством с древнейших времен, о чем свидетельствуют известные работы 
лучших мыслителей Китая, Вавилона, Египта, Индии, Греции, Рима. 
Длительная история практики государственного управления в обществах с неодинаковой формой государственности позволяет увидеть 
место и роль управления в различных «типах человеческой цивилизации» 
(А. Дж. Тойнби) и при решении самых разных социальных, религиозных 
и национальных проблем (Н.М. Карамзин, С.М. Соловьев, М.М. Михайловский, Л.Н. Гумилев и др.).
Философское осмысление государственного управления проходит 
через познание сущностных проявлений в нем самоуправленческих 
свойств общественного бытия (К. Поппер, К. Ясперс).
Достижения социологов и экономистов (М. Вебер, Т. Веблен, Д. Бернхэм 
и др.) доказали глубокие коррелятивные зависимости между состоянием 
управления и уровнем упорядоченности общественных процессов.
Будучи связано с публичной властью, которая находится в центре внимания политического анализа, государственное управление исследуется в 
политологическом аспекте.
Опираясь на силу государственной власти, государственное управление обычно выражается в правовых формах и процедурах, чем предопределяется необходимость его правового регулирования. Отсюда оно имеет 
правовую обусловленность (легитимность), что и находит отражение в 
юриспруденции. 
С экономической точки зрения управление не только требует значительных духовных и материальных затрат на свое формирование и осуществление, но и должно приносить общественную пользу, давая кон