Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Москва 
ЮстицинфорМ 
2018 

Е.С. ПЫШЬЕВА

МЕЛИОРАЦИЯ ЗЕМЕЛЬ:
ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ, 
АГРАРНО-ПРАВОВОЙ 
И ЦИВИЛИСТИЧЕСКИЙ 
ПОДХОДЫ

Монография

Пышьева Е.С.
        Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы : монография / Е.с. Пышьева. — М. : Юстицинформ, 2018. — 234 с.

ISBN 978-5-7205-1475-4

Монография представляет собой комплексное научное исследование правоотношений, складывающихся в сфере мелиорации земель, В 
работе выделены юридически значимые признаки мелиорации земель. 
Проведен исторический анализ развития законодательства о ней в россии и выявлены дефекты, повлиявшие на качество современного правового регулирования в этой области отношений. особое внимание уделено изучению зарубежного опыта правового регулирования отношений 
в сфере мелиорации земель (стран снГ, Германии, Швейцарии, сША и 
др.) и правоприменительной практики.
Для научных работников, практикующих юристов, представителей государственных и муниципальных органов власти, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов и факультетов, а также широкого 
круга читателей, интересующихся проблемами земельного, аграрного 
и гражданского права. 

Ключевые слова: земельное право, мелиорация земель, мелиорированные земли, мелиоративные системы, гидротехнические сооружения, государственная поддержка.

УДК 347.243
ББК 67.407.1
         П95

ISBN 978-5-7205-1475-4

П95

УДК 347.243
ББК 67.407.1

© ооо «Юстицинформ», 2018
© ооо Е.с. Пышьева, 2018

Moscow  
YuStItSINforM 
2018

E.S. PYSHYEVA

LAND RECLAMATION: 
LAND LAW, AGRARIAN 
LAW AND CIVIL LAW 
APPROACHES

Monograph

Pyshyeva E.S.
Land reclamation: land law, agrarian law and civil law approaches : 
monograph / E.S. Pyshyeva. — М. : Yustitsinform, 2018. — 234 p.

ISBN 978-5-7205-1475-4

the monograph represents the complex research of the legal relationship 
developing in the sphere of land reclamation. the work marks out legally 
significant signs of land reclamation. the historical analysis of legislation on the 
land reclamation in russia is carried out and the defects which have affected 
the quality of modern legal regulation in this area of relations are revealed. 
Special attention is paid to studying of foreign experience of legal regulation 
in the sphere of land reclamation (the CIS countries, Germany, Switzerland, 
uSA, etc.) and law enforcement practice.
the book is intended for scientists, practicing lawyers, representatives 
of the state and municipal authorities, lecturers, law students and graduate 
students, and also for a wide range of readers interested in the issues of land, 
agrarian and civil law.

Keywords: land law, land reclamation, reclaimed lands, meliorative 
systems, hydraulic engineering constructions, state support.

УДК 347.243
ББК 67.407.1
         П95

ISBN 978-5-7205-1475-4

П95

УДК 347.243
ББК 67.407.1

© ооо «Юстицинформ», 2018
© ооо Е.с. Пышьева, 2018

ОГЛАВЛЕНИЕ

Актуальность правового регулирования мелиорации земель. 
Предисловие к монографии................................................................. 7

Введение.............................................................................................10

Глава I. Общая характеристика правового регулирования  
мелиорации земель................................................................14

§.1..Понятие.мелиорации.земель.в.праве.и.ее.отграничение.
от.иных.мер.................................................................................14

§.2..История.правового.регулирования.мелиорации.земель.в.
России.........................................................................................34

§.3..Современное.российское.законодательство.о.
мелиорации.земел.......................................................................58

§.4..Опыт.правового.регулирования.мелиорации.земель.в.
странах.СНГ................................................................................75

Глава II. Особенности правового режима мелиорируемых,  
мелиорированных земель и иных объектов мелиорации......90

§.1..Место.мелиорируемых.и.мелиорированных.земель.среди.
видов.и.категорий.земель...........................................................90

§.2..Правовой.режим.мелиорируемых.и.мелиорированных.
земель........................................................................................106

§.3..Правовой.режим.мелиоративных.систем.и.отдельно.
расположенных.гидротехнических.сооружений.....................129

Глава III. Правовые проблемы государственного управления  
в сфере мелиорации земель..............................................156

§.1..Государственное.управление.в.сфере.мелиорации.земель.
и.его.функции...........................................................................156

§.2..Государственный.земельный.надзор.и.учет.
мелиорированных.земель.........................................................163

§ 3. Перевод мелиорированных земель в иные земли...................171

§ 4. Функции управления, связанные с использованием и

охраной защитных лесных насаждений...................................182

Глава IV. Поддержка мелиорации земель как одно из направлений 
государственной правовой политики.................................188

§ 1. Государственная поддержка мелиорации земель:

правовое понятие и содержание...............................................188

§ 2. Правовые меры государственной поддержки

мелиорации земель...................................................................195

§ 3. Стимулирование создания и деятельности объединений

в области мелиорации земель посредством права...................205

Заключение......................................................................................214

Список литературы...........................................................................217

АКТУАЛЬНОСТЬ ПРАВОВОГО 
РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЛИОРАЦИИ 
ЗЕМЕЛЬ.  
ПРЕДИСЛОВИЕ К МОНОГРАФИИ

Задачи.правового.регулирования.мелиорации.земель.обретают.
новое.звучание.и.актуализируются..
Чтобы.не.зависеть.от.поставок.импортного.продовольствия,.для.
обеспечения.суверенитета,.продовольственной.безопасности.страны.предстоит.повышать.ее.самообеспеченность.мясом,.молочными.продуктами,.овощами,.фруктами.через.модернизацию.агропромышленного.комплекса.путем.развития.сельскохозяйственной.кооперации,.крупного.товарного.производства,.поощрения.
крестьянских.(фермерских),.приусадебных,.семейных,.иных.малых.хозяйств,.создания.условий.для.сбережения.здоровья,.роста.
доходов,.процветания.жителей,.благополучия.сельских.территорий.
Для.решения.задач.приведения.в.порядок,.обустройства.сельскохозяйственных.и.прилегающих.к.городам.земель.нужны.апробированные.меры,.конкретной.и.важнейшей.из.которых.служит.
мелиорация.земель..Она.способствует.повышению.плодородия,.
продуктивности,.устойчивости.земледелия,.получению.гарантированного.производства.сельскохозяйственной.продукции,.формированию.рациональной.структуры.земельных.угодий..
История.российских.мелиораций.и.связанных.с.ними.социально-экономических.преобразований.включает.замечательные.имена.
таких.ученых.конца.XIX.—.начала.ХХ.вв.,.как.В.В..Докучаев,.Д.И..
Менделеев,.П.А..Костычев,.А.В..Чаянов..Правовое.регулирование.
коренного.улучшения.земель.разрабатывалось.во.второй.половине.ХХ.в..В.П..Балезиным,.Л.И..Дембо,.И.А..Иконицкой,.О.С..Колбасовым,.О.И..Крассовым,.П.Ф..Кулиничем.(Украина),.Н.В..Сторожевым.(Белоруссия)..С.разрушением.колхозно-кооперативного.
строя,.переформатированием.российского.государства.и.сокращением.его.плановых,.экономических.возможностей.внимание.к.
мелиорации.как.публичной.функции.общества.стало.ослабевать..
Обращение.к.этой.теме.представляется.весьма.своевременным.
ввиду.подъема.национального.сельского.хозяйства.как.растущей.
сферы.экономики,.основного.средства.снабжения.населения.эко

Актуальность правового регулирования мелиорации 
земель. Предисловие к монографии

логически.чистыми,.здоровыми.продуктами.питания,.рычага.сбережения.народа..В.представляемой.монографии.не.только.реа-
нимируются.истоки.возникновения,.этапы,.теоретико-правовые.
основы.мелиорации.земель,.но.и.комментируется,.анализируется.современное.законодательство.России,.государств.ближнего.и.
дальнего.зарубежья.и,.что.особенно.ценно,.административная,.судебная.практика.правоприменения..
Вызывают.удовлетворение.попытки.продолжения.и.наращивания.автором.предыдущих.изысканий.по.определению.места.правовых.режимов.мелиорации.в.системе.отраслей.знания,.науки,.законодательства:.поиски.их.местонахождения.в.земельном,.аграрном,.
экологическом,.гражданском.праве.не.выглядят.схоластичными,.
но.влекут.правовые.последствия,.намечают.соответствующие.приемы.регулирования,.средства.достижения.положительных.результатов.в.земледелии,.строительстве,.транспорте,.иных.областях.народного.хозяйства1.
Не.менее.злободневными.представляются.размышления.о.задачах,.функциях.государственного.управления.в.сфере.мелиорации.
земель,.субъектах.государственного.учета.и.надзора,.их.полномочиях,.о.переводе.мелиорированных.земель.в.иные.земли,.правовых.
формах.государственного,.муниципального,.производственного,.
иного.контроля.в.сфере.мелиорации.и.смежных.областях,.о.ее.государственной.поддержке.как.одном.из.направлений.аграрной,.земельной,.экологической.политики.ввиду.многообразия,.конкуренции.форм.собственности.на.землю,.иные.природные.ресурсы,.на.
мелиоративные.сооружения,.необходимости.снабжения.промышленности.сельскохозяйственным.сырьем.
Заслуживает.поддержки.тезис.о.необходимости.оценки.экологического.эффекта.от.проведения.гидротехнических,.культуртехнических,.химических,.противоэрозионных,.агролесомелиоративных,.
агротехнических.мероприятий,.затрагивающих.тесно.связанные.с.

1  По этим вопросам см.: Комментарий к федеральному закону «о мелиорации земель» / рук. авт. коллек. с.А. Боголюбов. М.: институт законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве рф, 1999. 304 с.; Аграрное право: учебник / под ред. с.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М.: Эксмо, 2007. 
368 с.; Боголюбов с.А. Актуальные проблемы экологического права. М.: Юрайт, 
2015. 498 с.

Актуальность правового регулирования мелиорации 
земель. Предисловие к монографии

ними.природные.объекты.и.ресурсы,.используемые.и.охраняемые.
в.Российской.Федерации.как.основа.жизни.и.деятельности.народов,.проживающих.на.соответствующей.территории.
Интересны.предложения.о.признании.мелиоративных.систем.
единым.недвижимым.комплексом,.об.установлении.критериев.отнесения.их.к.федеральной,.региональной,.муниципальной,.частной.формам.собственности.(признаваемым.и.защищаемым.равным.
образом),.об.объединении.полномочий.по.надзору.за.проведением.мелиоративных.мероприятий.в.одном.государственном.органе..Полезные.дискуссии.по.этим.вопросам.могут.служить.повышению.эффективности.правореализации,.в.том.числе.видов.юридической.ответственности.
Несколько.лет.назад.Е.С..Пышьева.закончила.аспирантуру.Института.законодательства.и.сравнительного.правоведения.при.Правительстве.Российской.Федерации,.написала.под.научным.руководством.Е.Л..Мининой.и.защитила.кандидатскую.диссертацию.на.
тему.«Правовое.регулирование.мелиорации.земель»,.и.диссертационный.совет.присудил.ей.степень.кандидата.юридических.наук..Настоящая.монография.показывает,.что.автор,.работая.старшим.преподавателем.Российского.государственного.аграрного.университета.—.МСХА.им..К.А..Тимирязева,.заслуженно.получила.и.достойно.
оправдывает.путевку.в.педагогическую.и.научную.жизнь.
Хочется.надеяться,.что.представляемая.монография.найдет.своего.вдумчивого.читателя,.а.изложенные.в.ней.мысли.помогут.решению.практических.и.теоретических.проблем.в.описываемой.сфере.

Доктор.юридических.наук,.профессор,
заслуженный.деятель.науки.Российской.Федерации,
Почётный.работник.охраны.природы,
заведующий.отделом.экологического.и.аграрного.
законодательства
Института.законодательства.и.сравнительного.правоведения.
при.Правительстве.Российской.Федерации
С.А..Боголюбов

ВВЕДЕНИЕ

Первые.упоминания.о.мелиорации.земель.как.средстве.по.коренному.улучшению.качественных.характеристик.земель.восходят.
к.периоду.существования.Древнего.Египта,.где.3–4.тыс..лет.до.н.э..
начали.сооружать.оросительные.и.осушительные.системы.с.целью.
развития.сельского.хозяйства..Со.временем.сфера.использования.
мелиорации.земель.расширилась..В.настоящее.время,.будучи.одним.из.направлений.реализации.государственной.политики,.в.том.
числе.земельной,.водной,.аграрной,.она.находит.свое.применение.в.различных.отраслях.экономики:.в.сельском,.лесном,.городском.хозяйстве,.строительстве.и.других..При.этом.особое.значение.
она.по-прежнему.имеет.в.сельском.хозяйстве..Без.ее.осуществления.невозможно.обеспечить.устойчивость.земледелия.и.экономическую.стабильность.даже.при.благоприятных.природно-климатических.условиях..
Мелиорация.земель.представляет.собой.воздействие.на.качественные.характеристики.земель.посредством.проведения.гидротехнических,.культуртехнических,.химических.и.иных.мероприятий.по.их.коренному.улучшению..Она.служит.не.только.средством.
по.улучшению,.восстановлению.земель,.нарушенных.в.результате.хозяйственной.деятельности.человека,.но.и.средством.борьбы.
с.неблагоприятными.природно-климатическими.условиями.(засухой,.наводнением,.паводками.и.т.п.)..Некоторые.виды.мелиорации.(осушение.земель).используются.при.создании.намывных.территорий,.польдеров2.
Для.ряда.государств.вследствие.их.географического.расположения.и.природно-климатических.условий.мелиорация.незаменима.
при.обеспечении.стабильного.существования.самих.этих.государств..
Так,.около.40%.территории.Нидерландов.находится.ниже.уровня.
моря,.поэтому.в.отсутствие.дамб,.других.водозащитных.сооружений.значительная.часть.государства.была.бы.затоплена..В.странах.
Средней.Азии.(Казахстан,.Таджикистан,.Кыргызстан.и.др.),.испы
2 Польдеры — осушенные участки низменных заболоченных морских побережий (маршей). Часто располагаются ниже уровня моря, защищены валами, дамбами и другими гидротехническими сооружениями от затопления морскими и 
речными водами // Большая российская энциклопедия: [в 30 т.]. т. 27 / науч.-ред. 
совет: пред. — Ю. с. осипов и др. М.: Большая рос. энциклопедия, 2015. с. 20.

Введение

тывающих.острый.дефицит.водных.ресурсов,.без.применения.такого.вида.мелиорации.земель,.как.орошение,.существование.аграрного.сектора.экономики.было.бы.практически.невозможно.
Земли,.на.которых.проводятся.или.уже.проведены.работы.по.их.
коренному.улучшению,.как.правило,.представляют.собой.одну.из.
наиболее.ценных.частей.земель.Российской.Федерации..Они.обладают.повышенной.хозяйственной.и.экономической.значимостью..
Несмотря.на.то.что.эти.земли.занимают,.согласно.данным.Государственного.(национального).доклада.о.состоянии.и.использовании.
земель.в.Российской.Федерации.в.2015.г.,.небольшую.совокупную.
площадь.—.11,3.млн.га,.или.0,66%.от.общей.площади.всех.земель.
России,.на.них.производятся.до.65%.овощей,.весь.рис,.около.20%.
сельскохозяйственных.кормов.и.прочая.продукция..Урожайность.
на.орошаемых.землях.в.2–5.раз.выше,.чем.на.богарных,.значительно.ниже.затраты.материально-технических.и.трудовых.ресурсов.
Вместе.с.тем.при.отсутствии.вмешательства.государства.в.сферу.мелиорации,.в.первую.очередь.посредством.оказания.финансовой.поддержки,.проведение.мелиоративных.мероприятий.ввиду.их.высокой.капиталоемкости.и.ресурсозатратности.является.затруднительным.
Несмотря.на.очевидную.важность.деятельности.по.коренному.
улучшению.земель,.система.правовых.норм.в.этой.сфере.стала.складываться.только.в.начале.XX.в..В.современный.период.законодательство.о.мелиорации.земель.обладает.комплексным,.межотраслевым.характером,.поскольку.нормы.входящих.в.него.актов.имеют.
различную.отраслевую.принадлежность,.обусловленную.разнородностью.складывающихся.мелиоративных.отношений..В.контексте.
настоящей.работы.нами.будут.исследованы.мелиоративные.отношения.преимущественно.сквозь.призму.земельного,.аграрного.и.
гражданского.права.вследствие.их.ключевой.роли.
Существующее.правовое.регулирование.сферы.мелиорации.земель.не.обеспечивает.эффективного.использования.земель,.на.которых.проводятся.или.уже.проведены.работы.по.их.коренному.улучшению,.и.должного.функционирования.мелиоративного.комплекса..В.
законодательстве.имеются.многочисленные.пробелы.и.противоречия..Характерна.недостаточная.развитость.правоотношений.по.государственной.поддержке.проведения.мероприятий.по.улучшению.зе

Введение

мель,.нечетко.определены.в.нормативно-правовых.актах.отношения.
собственности.на.мелиоративные.системы,.отдельно.расположенные.гидротехнические.сооружения,.вследствие.чего.немало.таких.
систем.и.сооружений.числятся.бесхозяйными..Имеющиеся.теоретические.построения.не.отвечают.новым.экономическим.и.правовым.условиям.и.нуждаются.в.связи.с.этим.в.пересмотре.и.развитии..
В.Федеральном.законе.от.10.01.1996.№.4-ФЗ.«О.мелиорации.земель».(далее.—.Закон.о.мелиорации).значительная.часть.норм.не.
имеют.прямого.действия,.а.подзаконные.акты,.призванные.его.развивать,.в.большинстве.случаев.не.приняты,.что.снижает.эффективность.правового.воздействия.на.общественные.отношения.в.этой.
сфере..Складывающаяся.же.правоприменительная.практика.не.отличается.единообразием..Отчасти.следствием.этого.является.стремительное.сокращение.с.каждым.годом.площадей.мелиорированных.земель,.перевод.их.в.немелиорированные..Только.за.период.с.
1990.по.2015.г.,.по.официальным.данным,.площадь.мелиорированных.земель.уменьшилась.на.2,2.млн.га.(с.11,5.млн.до.9,3.млн.га)3..
Государство.проявляет.повышенный.интерес.к.вопросам.мелиорации,.поскольку.она.имеет.существенное.значение.для.жизни.общества.и.государства.в.целом..Подтверждением.этого.является.разработанная.и.утвержденная.постановлением.Правительства.Российской.Федерации.специальная.федеральная.целевая.программа.
«Развитие.мелиорации.земель.сельскохозяйственного.назначения.
России.на.2014–2020.годы»,.на.реализацию.которой.возлагаются.
большие.надежды.
В.юридической.литературе.правовые.вопросы.мелиорации.земель.разрабатывались.преимущественно.в.советский.период..Начиная.с.1990-х.гг..и.до.настоящего.времени.мелиорация.не.являлась.
предметом.обстоятельного.анализа..Затрагивались.лишь.отдельные.
связанные.с.ней.вопросы:.проведение.мелиоративных.мероприятий.
в.сельском.хозяйстве,.правовой.режим.мелиорируемых,.мелиорированных.земель.в.составе.земель.сельскохозяйственного.назначе
3 распоряжение Правительства российской федерации от 22.01.2013 № 
37-р «об утверждении Концепции федеральной целевой программы «развитие 
мелиорации земель сельскохозяйственного назначения россии на 2014–2020 
годы» // сЗ рф. 2013. № 4. ст. 303; Государственный (национальный) доклад 
о состоянии и использовании земель в рф в 2015 г. // urL: https://rosreestr.ru.