К новой модели российского федерализма

ISBN 9785777705679

УДК  323.172
ББК  63.3 (2 Рос)
К  11

© ГорбачевФонд, 2013
© Издательство «Весь Мир», 2013

Содержание

Введение
Андрей Рябов, Ольга Здравомыслова  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7

Раздел 1. Федерализм в сравнительной перспективе  . . . . . . . . . . . .
13
Разделенное государство: федерализм 
как агонизм наций?
Филипп Казула  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13
Сравнение немецкого и российского федерализма – 
проблемы реформирования взаимоотношений 
между Центром и регионами в условиях глобализации
Штефан Майстер . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33
Федерализм поазиатски: Россия и Малайзия 
в сравнительной перспективе
Андрей Захаров  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
47

Раздел 2. Федерализм как форма организации российского 
пространства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
65
Конституционные основы современного российского 
федерализма: модель и реальность
Ирина Умнова  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
65
Федеративные отношения и проблемы пространства России
Леонид Вардомский . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
90
Россия: федерация без федерализма
Кэмерон Росс  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
105
Российский квазифедерализм: состояние и перспективы
Ростислав Туровский . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
118

Раздел 3. Политика федерального Центра 
и социальнополитические процессы 
в российских регионах  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
143
Авторитаризм, федерализм и региональная политика: 
треугольник территориального управления 
Андрей Стародубцев  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
143
Федерализм, суверенитет и региональные исключения: 
политические аспекты анализа
Андрей Макарычев  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
154

Регион в составе федерации: взгляд из Краснодарского края 
Елена Морозова  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
170
Оппозиция в российских регионах: соотношение федеральной 
и местной повесток дня
Олег Подвинцев  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
184
Политические процессы и гражданская активность: 
региональная специфика (на примере Ивановской области) 
Ольга Шнырова  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
193

Раздел 4. Проблемы федерализма: взгляд из регионов  . . . . . . . . . . . . .
207
Региональная идентичность как фактор развития российского 
федерализма (на примере Пермского края) 
Надежда Борисова . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
207
Взлет и падение российского федерализма: 
конец 1988–2012 гг. Взгляд с Дальнего Востока
Анатолий Савченко  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
219
Федерализм, внутренняя колонизация, образование: 
сибирский узел
Михаил Рожанский  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
232
Этнополитическая ситуация в Республике Башкортостан 
на современном этапе
Азат Бадранов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
249
Российский Кавказ в политике федерального Центра: 
основные тенденции 2000х гг.
Игорь Косиков  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
261
Провал федерализма? О последствиях унитарности 
на Северном Кавказе
Григорий Шведов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
279

Раздел 5. Российский федерализм: социологическое измерение  .
285
Состояние и перспективы российского федерализма 
в общественных представлениях и настроениях
Игорь Задорин, Дмитрий Зайцев  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
285
«Имперский синдром»: о восприятии федерализма 
представителями региональных элит
Андрей Захаров  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
303
Экспертные обсуждения проблем российского федерализма: 
итоги «круглых столов»  в регионах
Андрей Рябов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
315

Сведения об авторах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
325

Содержание
6

Введение

По историческим меркам, современная российская государственность еще очень молода. Отсутствие исторических прецедентов,
влияние многочисленных внутриполитических и международных факторов, не совпадающие, а подчас и противоречащие друг
другу интересы различных социальных и политических групп, —
все это делает процесс ее становления сложным и противоречивым. До сих пор вопрос о выборе оптимальной формы государственного устройства и организации политического пространства России остается открытым. Огромная территория, немалая
численность населения, его языковая, этнонациональная и конфессиональная неоднородность, значительные региональные
различия, повидимому, делают федерацию наиболее подходящей для России формой государственнотерриториального устройства. Вместе с тем целый ряд связанных с этим серьезнейших
политических и социальнокультурных проблем превращают федерализм в своего рода вызов. Адекватный ответ на него России
еще предстоит найти.
Хотя федерализм не является универсальным средством решения проблем страны, он позволяет своевременно фиксировать
эти проблемы, реагировать на них, открывая тем самым путь
к наиболее эффективному согласованию интересов и снижая риски принятия неверных решений.
Хотя постсоветская Россия была официально провозглашена
федеративным государством, на практике российский федерализм
явился результатом взаимодействия различных политических проектов. Если его фундамент — как объединения национальнотерриториальных образований — был заложен в советскую эпоху, то
на современный облик федерального устройства страны огромное
влияние оказал процесс политикоправового и экономического
обособления национальных автономий, начавшийся в последние
годы существования Советского Союза. Этот процесс был вызван
тогда ростом национализма и амбиций национальных бюрократий.

Слабость центральной власти после распада СССР и отсутствие
у нее необходимых ресурсов для поддержки регионов в первые годы существования новой России также способствовали усилению
федералистских настроений и устремлений на местах.
Что же касается конституционного дизайна российского федерализма, то он во многом был позаимствован у Запада. В решающей степени это было обусловлено выбором страны в пользу создания демократического общества, который Россия сделала в начале 90х годов прошлого века.
С момента своего законодательного оформления в 1992–1993 гг.
российский федерализм прошел два этапа становлении. На первом из них, в 90е годы прошлого века, в его формировании решающую роль сыграли два фактора: (1) утрата федеральным Центром изза глубокого системного кризиса рычагов хозяйственного
воздействия на регионы; (2) курс на создание инфраструктуры
демократического развития в соответствии с универсальными
стандартами. Результатом взаимодействия этих тенденций стала
внутренне противоречивая модель. Политическую повестку дня
определял процесс приватизации бывшей государственной собственности, а особенностью взаимодействия между Центром и
регионами стали неформальные отношения между руководством страны и лидерами субъектов федерации. Это нашло отражение в практике заключения двусторонних договоров между
Центром и регионами. Неконсолидированность местных элит
в 1990е гг., острые конфликты внутри них, особенно по вопросам, связанным с приватизацией, способствовали закреплению
в тот период практики публичной политической конкуренции,
которая хорошо укладывалась в провозглашенный федеральной
властью курс на демократизацию. Однако за демократическим
фасадом (плюралистичные выборы местных властных институтов, разделение властей) происходил процесс складывания моноцентристских, а в ряде случаев авторитарных политических режимов в целой группе регионов. При слабости Центра экономическая и политическая автономизация вела к неуправляемой
регионализации.
На втором этапе, в 2000е гг., Центр укрепил ресурсную базу, и
это позволило федеральной элите восстановить централизованную систему управления страной с помощью создания «вертикали власти». В результате федеральной реформы региональное
представительство в органах федеральной власти было значительно ослаблено, а демократические начала в организации местной

Введение
8

политики в значительной мере свернуты (прямые выборы глав
субъектов Федерации заменены их фактическим назначением, запрещены региональные партии). Закономерным результатом этих
процессов в экономике стало перераспределение ключевых активов в пользу ведущих федеральных групп интересов. В то же время политика централизации помогла ослабить центробежные
тенденции в России и стабилизировать государственность.
Эти изменения, обозначившие движение к модели унитарного
устройства страны, вызвали новое направление политологической дискуссии, связанное с утверждением, что федерализм в целом не является подходящей для России моделью, поскольку он
не позволяет эффективно решать российские проблемы, а, напротив, порождает угрозу дезинтеграции государства. В действительности распространение подобного пессимизма лишь подтверждает правомерность теоретического положения о том, что
федерализм не является «самоподдерживающимся порядком».
Для своего сохранения и развития федеративная система нуждается в базовых условиях (выборность органов местной власти,
наличие интегрированной партийной системы, эффективная
судебная власть и особенно Конституционный суд). В России же
федерализм носит, скорее, административноправовой и отчасти
попрежнему этнический характер.
В последнее время в связи с сужением ресурсной базы, находящейся в распоряжении федерального Центра, усилились разговоры о неизбежности новой централизации, которая способна поставить в повестку дня вопрос о развитии федерализма в России.
В то же время многие эксперты указывают на то, что сложность и
многосоставность современной России, сильные традиции централизованного государственного управления, до сих пор оказывающие заметное влияние на состояние умов (как элит, так и
общества в целом), являются препятствиями для утверждения федералистских начал. В России, состоящей из множества субъектов,
которые различаются как географически, климатически, этнически, так и по уровню ресурсного обеспечения, социальноэкономического и культурного развития, требуется сильная политика
интеграции, исторически связанная с унитарной государственной
моделью. Это препятствует использованию моделей федерализма, доказавших свою применимость в других странах.
В российских условиях спор между сторонниками и оппонентами федералистского выбора отражает сложности и противоречия
становления российской государственности за последние два десяВведение
9

тилетия. По сути дела, современная Россия представляет собой
«мир миров», где одновременно присутствуют элементы постиндустриального общества, индустриальносырьевые анклавы и
деградирующая периферия. Все это, по утверждению оппонентов
внедрения федеративной модели на российской почве, чревато
опасностью отчуждения между территориями, ростом социальной
напряженности в регионах.
Однако в экспертных разработках и обсуждениях российский
федерализм рассматривается преимущественно в качестве административной и/или бюджетной проблемы. При этом глубокий
политический и общественный смысл, который содержит в себе
федерализм, и его значение как основы конституционного строя
современной России чаще оказываются на периферии внимания.
В результате ряд важнейших проблем федерализма практически
не артикулируется значимыми общественными и политическими
силами и исчезает из публичного пространства. Кроме того, аналитические разработки и практические рекомендации для нужд
государственного строительства преимущественно исходят из того, как видятся проблемы российского федерализма из Центра,
а также из интересов наиболее влиятельных групп федеральной
бюрократии и национального бизнеса. В то время как мнения и
позиции регионов относительно желательной модели федеративных отношений зачастую остаются за пределами соответствующих проектов.
В этой связи особенностью статей данного сборника, обобщающего результаты исследовательского проекта «К новой модели российского федерализма: взгляд из регионов»1, стала попытка отразить как современную постановку проблем российского федерализма, так и их восприятие в регионах России2. Подчеркнем, что
речь идет о том, чтобы обозначить и проанализировать существующие и только еще намечающиеся тенденции, которые можно расценить как движение к поиску новой модели российского федерализВведение
10

1 Исследовательский проект «К новой модели российского федерализма: взгляд
из регионов» осуществляла группа российских экспертов в январе 2010 — октябре
2012 гг. на базе Международного фонда социальноэкономических и политологических проблем («ГорбачевФонд») при поддержке Фонда Джона Д. и Кэтрин Т.
Мак Артуров (проект № 0993558000GSS).
2 Большинство статей написано на базе докладов, представленных авторами
на международной конференции «К новой модели российского федерализма»
28–29 июня 2012 года (Москва, «ГорбачевФонд») // URL: http://www.gorby.ru/
activity/conference/show_1395/.

ма, поскольку воспроизводство прежней эмпирической модели,
выстроенной и функционировавшей на ресурсной базе 1990х, в новых условиях представляется маловероятным.
Авторы статей, представленных в сборнике, предлагая различные подходы и ракурсы обсуждения, проводят мысль о необходимости дальнейшего исследования российского федерализма с позиций политической науки, социологии и права, на базе современных теоретических подходов, а также анализа федеративной
государственности в контексте мирового и российского опыта.

Андрей Рябов, 
Ольга Здравомыслова

Введение
11