Земельная политика в целях развития и сокращения бедности
Покупка
Основная коллекция
Тематика:
Земельное право
Издательство:
Весь Мир
Автор:
Дейнингер Клаус
Под ред.:
Стародубцева Т. Т.
переводчик:
Некрасова Н. Л.
Год издания: 2005
Кол-во страниц: 344
Дополнительно
Вид издания:
Монография
Уровень образования:
ВО - Магистратура
ISBN: 5-7777-0259-7
Артикул: 704658.01.99
Доступ онлайн
В корзину
Настоящее издание — второй доклад Всемирного банка, посвященный земельной политике и ее значению для сокращения бедности и экономического развития. Автор доклада обобщил опыт, накопленный Департаментом исследований Всемирного банка со времени выхода первого исследования, посвященного земельным вопросам («О политике в области земельной реформы», 1975). Проблемы имущественного права на землю, сделок с землей и ее общественно-полезного использования рассматриваются в историческом и региональном контекстах, что позволяет увидеть наметившиеся сдвиги и обозначить задачи на будущее. Особое внимание уделяется рассмотрению структурной перестройки сельскохозяйственного сектора, произошедшей в странах Центральной и Восточной Европы и СНГ после распада Советского Союза.
Издание адресовано широкому кругу специалистов в области разработки и применения земельной политики, а также всем тем, кого интересуют вопросы использования земельных ресурсов.
Тематика:
ББК:
УДК:
ОКСО:
- ВО - Магистратура
- 38.04.01: Экономика
- 40.04.01: Юриспруденция
- 41.04.04: Политология
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
Авторсоставитель Клаус Денингер Клаус Дейнингер
УДК 338.43 ББК 65.32 З 52 Содержащиеся в издании выводы, интерпретации и суждения являются мнениями его авторов и не обязательно отражают взгляды Совета исполнительных директоров Всемирного банка или правительств, которые они представляют. Всемирный банк не гарантирует точности сведений, содержащихся в настоящей публикации, и не несет никакой ответственности за последствия их использования. Национальные границы, цвета, обозначения и прочая информация, указанная на картах, включенных в настоящее издание, не являются выражением мнения Всемирного банка относительно юридического статуса какойлибо территории либо одобрения или принятия таких границ. Переводчик: Н.Л. Некрасова Редактор: Т.Т. Стародубцева This work was originally published by the World Bank in English as Land Policies for Growth and Poverty Reduction in 2004. This Russian translation was arranged by Ves Mir Publishers. In case of any discrepancies, the original English language will govern. Впервые опубликовано на английском языке под названием “Land Policies for Growth and Poverty Reduction” в 2004 году. Данный перевод осуществлен Издательством «Весь Мир». В случае какихлибо расхождений следует руководствоваться языком оригинала. О т п е ч а т а н о в Р о с с и и ISBN 5777702597 © 2003 by The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank © 2005 Перевод на русский язык — Издательство «Весь Мир»
СОДЕРЖАНИЕ Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX Выражение признательности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII Краткое содержание . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV Значение земельной политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV Имущественные права на землю . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI Сделки с землей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXX Общественно полезное использование земель . . . . . . . . . . . . . . . XLI Задачи на будущее . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L 1. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Значение прав на землю . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Земельная политика в условиях различных регионов . . . . . . . 4 Значение данного доклада . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 2. Имущественные права на землю . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Исторический обзор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Концептуальные основы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Необходимость гарантированных имущественных прав и их значение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Последствия для практической политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Примечания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 3. Сделки с землей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Основные факторы, влияющие на функционирование сельских земельных рынков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Последствия для рынков аренды земли . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Последствия для рынков куплипродажи земли . . . . . . . . . . . . . . 120 Эмпирические данные о земельных рынках различных регионов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Выводы, касающиеся земельной политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 Примечания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 4. Поощрение общественно полезного использования земель . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 Структурная перестройка сельскохозяйственного сектора в странах Центральной и Восточной Европы и СНГ . . . . . . . . . 172 Обеспечение более свободного доступа к земле на основе земельной реформы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
Сокращение числа конфликтов, возникающих по поводу земли, и уменьшение их влияния . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 Налогообложение земель . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 Передача контроля над государственными землями . . . . . . . . . 215 Регулирование и зонирование использования земель . . . . . . . 222 Реализация земельной политики в конкретных условиях . . . 227 Заключение: преемственность и перемены с 1975 г. . . . . . . . . . 235 Примечания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Приложения. Региональные семинары . . . . . . . . . . . . . . . . 247 Региональный семинар по земельным проблемам в Центральной и Восточной Европе (Будапешт, Венгрия, 3—6 апреля 2002 г.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 Региональный семинар по земельным проблемам в странах Африки и Ближнего Востока (Кампала, Уганда 29 апреля —2 мая 2002 г.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 Региональный семинар по земельным проблемам в странах Латинской Америки и Карибского бассейна (Пачука, Мексика, 19—22 мая 2002 г.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 Региональный семинар по земельным проблемам в Азии (Пномпень, Камбоджа, 3—6 июня 2002 г.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 Глоссарий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 Библиография . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 Вставки 2.1. Децентрализованная двухступенчатая система регистрации имущественных прав на примере Литвы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.2. Защищенность прав владения землей при государственной собственности на землю . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 2.3. Прогрессивное законодательство по гендерным вопросам в странах Латинской Америки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 2.4. Возможность постепенного повышения степени защищенности прав владения землей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 2.5. Основные различия между регистрацией прав собственности и регистрацией документов о передаче прав собственности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 3.1. Сфера применения и гибкость договоров аренды земли в Западной Африке . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 3.2. Последствия отмены ограничений на аренду земли . . . . . . . . . 155 3.3. Опасности, связанные с приватизацией земли в условиях многочисленных проявлений несовершенства рынка . . . . . . . 158 ЗЕМЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ И СОКРАЩЕНИЯ БЕДНОСТИ VI
4.1. Изменения политики в области земельной реформы, Колумбия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 4.2. Бразилия: земельная реформа, направленная на борьбу с бедностью . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 4.3. Задачи земельной реформы в ЮжноАфриканской Республике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 4.4. Многообразие аспектов земельных конфликтов в истории . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 4.5. Реформирование земельных налогов в Кении и Индонезии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 4.6. Проблема государственной собственности попрежнему актуальна . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 4.7. Гана: пример комплексной земельной политики . . . . . . . . . . . . . 229 4.8. Разработка и отслеживание принципов земельной политики: основные вопросы и показатели . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 Рисунки 2.1. Первичное распределение земель и экономический рост, отдельные страны . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 2.2. Неформальное пользование землей в городских районах, по регионам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 2.3. Влияние статуса прав на стоимость земли, отдельные страны и годы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 2.4. Влияние статуса прав на землю на объем инвестиций, отдельные страны и годы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 2.5. Влияние состояния прав собственности на доступ к кредитам, отдельные страны и годы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 2.6. Влияние официально оформленных прав и уровня материального благосостояния хозяйств на доступ к кредитам, Парагвай, 1990—1995 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 3.1. Фактическая и желательная аренда земли, Китай . . . . . . . . . . . . . 140 3.2. Аренда земли до и после либерализации сельскохозяйственного рынка, Никарагуа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 4.1. Продуктивность земельных участков при наличии и отсутствии конфликтов, Уганда, 2001 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Таблицы 2.1. Государственное вмешательство, направленное на создание и поддержку крупных фермерских хозяйств . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2.2. Результаты распределения земльной собственности в четырех странах Латинской Америки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.3. Статус основанного на обычае землевладения в новом земельном праве, отдельные страны Африки . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 СОДЕРЖАНИЕ VII
4.1. Характер прав на землю, отдельные страны Центральной и Восточной Европы и СНГ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 4.2. Доля земель, находящихся в частной собственности, отдельные страны Центральной и Восточной Европы и СНГ, 1990 и 2000 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 4.3. Масштабы проведения земельных реформ и характеризующие их показатели . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 ЗЕМЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ И СОКРАЩЕНИЯ БЕДНОСТИ VIII
ПРЕДИСЛОВИЕ Земельная политика имеет первостепенное значение для обеспечения устойчивого развития, рационального управления, благосостояния населения и экономических возможностей для сельских и городских жителей, в особенности для беднейших слоев населения. В связи с этим исследования в области земельной политики и анализ конкретных мер по решению проблем, имеющих отношение к земле, давно вызывали интерес Департамента исследований Всемирного банка, других научных учреждений, а также общественных организаций. Однако не всегда материалы таких исследований доводились до сведения разработчиков политики и других заинтересованных сторон, чтобы обеспечить получение максимальных результатов. Вследствие этого дискуссии по вопросам земельной политики зачастую разворачивались скорее вокруг уже сложившихся концепций и идеологизированных мнений, а не представляли собой всесторонний анализ потенциальной роли земельной политики в развитии общества в широком смысле, возможности вмешательства государства в эту сферу деятельности, а также механизмов, которые могут быть использованы для достижения наиболее важных социальноэкономических целей. При отсутствии результатов такого анализа потенциал земельной политики как катализатор социальных и экономических преобразований зачастую реализуется не полностью. Целью настоящего доклада является повышение эффективности земельной политики в целях содействия развитию и сокращению бедности путем передачи результатов последних исследований в распоряжение разработчиков политики, неправительственных организаций, ученых в странах — клиентах Всемирного банка, служащих донорских учреждений, а также более широкого круга лиц, занимающихся проблемами развития общества. В основу доклада положены три принципа. Первый принцип: обеспечение надежной защиты прав собственности на землю содействует повышению благосостояния бедных слоев населения, в том числе благодаря расширению ресурсной базы таких групп населения, как, например, женщины, чьи права на землю во многих случаях не признаются. В то же время такая защита создает стимулы для инвестиций, имеющих первостепенное значение для обеспечения устойчивого экономического роста. Наряду с указанными преимуществами в докладе рассматриваются также различные механизмы, которые могут быть использованы для усиления гарантий прав собственности на землю, их слабые и сильные стороны, возможности их применения в рамках более общей стратегии развития. Второй принцип: упрощение процесса обмена земельными участками и распределения земель, как в качестве недвижимого имущества, так и в качестве объекта для практического использования, по низкой стоимости через рынок, а также по внерыночным каналам; играет важнейшую роль в обеспечении равного доступа к земле для эффективных, но испытывающих нехватку земли производителей, а в случае создания соответствующих экономических условий имеет существенное значение для развития финансовых рынков, в основе которых лежит использование земли в качестве обеспечения возврата кредитов. В докладе отражена роль операций, осуществляемых на рынке аренды земли, и сделан вывод о том, что устранение барьеров в их развитии может в существенной мере способствовать обеспечению равенства в доступе к земле и в то же время заложит основы для создания благоприятного инвестиционного климата и разностороннего развития экономики, особенно в несельскохозяйственном секторе в сельских районах. В докладе также признается, что такие нерыночные механизмы передачи земли, как наследование, наделение общественной или государственной землей, экспроприация земли государством в общественных целях, исторически всегда играли важную роль, с одной стороны, содействуя широкому доступу к земле и рациональному ее использованию, а с другой — препятствуя доступу к земле эффективных пользователей, что должно учитываться при принятии политических решений. Третий принцип: руководители государств играют четко определенную роль при оказании содействия и поддержки социально направленного распределения и использования земель. Это можно проследить на примере стран, где в рамках земельной реформы проводится реструктуризация сельскохозяйственного производства и его деколлективизация, а также стран, где по окончании вооруженных конфликтов осуществляется земельная политика, целью которой является преобразование системы землевладения, характеризующейся неравным доступом граждан к имущественным правам, когда земельные вопросы нередко стоят в центре социальных конфликтов. Руководители стран должны также позаботиться о стимулах для обеспечения устойчивого использования земель, предотвращения отрицательных последствий на окружающую среду и предупреждения необратимых потерь невозобновляемых природных ресурсов и культурного наслеX ЗЕМЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ И СОКРАЩЕНИЯ БЕДНОСТИ
дия. В докладе приводятся примеры механизмов решения этих проблем — от налогообложения до регулирования и планирования использования земель. Прозрачность, далеко идущие последствия и зачастую продолжительные сроки вмешательства государства в земельную политику требуют проведения исследований, охватывающих широкий круг проблем, с которыми приходится сталкиваться разработчикам политики и которые входят составной частью в широкий диалог с партнерами Банка в области развития. Поэтому меня особенно радует, что этот доклад о результатах анализа политики Всемирного банка основан на материалах четырех региональных семинаров и электронного обсуждения, что позволило представителям гражданского общества, донорам, разработчикам политики и ученым обсудить роль земельных вопросов в развитии регионов. Эти семинары и дискуссии создают прочный фундамент для использования доклада в разработке стратегии и планировании деятельности отдельных стран. Последний раз результаты всестороннего анализа земельной политики были подготовлены Банком в 1975 г. С тех пор в мире произошли глубокие перемены. Данный доклад о результатах анализа политики отражает влияние этих изменений на проблемы, которые должны привлекать пристальное внимание политиков, ответственных за принятие решений, а также значение этих изменений для разработки конкретных политических рекомендаций. Мы и наши партнеры в области развития теперь уже отдаем себе отчет в том, какое значение имеет всесторонний и комплексный подход к проблемам развития общества, в том числе в области земельной политики, требующим решения на долгосрочную перспективу. Важность этих проблем, а также достигнутое единодушие в вопросе о необходимости их решения позволяют надеяться, что доклад будет широко использоваться в политических дебатах по земельным вопросам и послужит основой для учета этих вопросов в процессе разработки общей стратегии и реализации конкретных мероприятий по земельной политике, содействующих интенсификации экономического развития общества в интересах малоимущих слоев населения. Май 2003 г. Николас Х. Стерн, Старший Вицепрезидент по развивающимся странам; Главный экономист, Всемирный банк ПРЕДИСЛОВИЕ XI
КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ Значение земельной политики Для малоимущего населения городов и сельской местности основным достоянием является земля. Во многих развивающихся странах она составляет основу для экономической деятельности и работы как рыночных (например, кредитных), так и нерыночных институтов (например, органов местной власти и систем социального обеспечения). В связи с этим институты, имеющие дело с землей, формировались в течение длительного периода времени, а земельная политика испытывала постоянное воздействие тех или иных перекосов рынка. Реализация политических рекомендаций, разрабатываемых без учета сложности этих проблем, а также исторических и политических последствий вмешательства в эту сферу в форме земельной политики, может привести к получению непредвиденных отрицательных результатов. В научноисследовательских работах уже давно указывалось на необходимость применения осторожного и дифференцированного подхода как обязательное условие разработки четких рекомендаций в области земельной политики, которые могут способствовать как повышению эффективности, так и укреплению социальной справедливости. Однако, похоже, что этот посыл редко доводился до сознания политических аналитиков и лиц, принимающих решения, что приводило к негативным последствиям. Целью настоящего доклада является обобщение основных представлений, сложившихся в результате научных исследований и практической деятельности, не только для того чтобы подчеркнуть важность осторожного и тонкого подхода к формулированию рекомендаций, касающихся земельной политики, но также и для того, чтобы на примере конкретных стран проиллюстрировать некоторые общие принципы разработки такого рода рекомендаций. Истоки и эволюция имущественных прав Понимание истоков имущественных прав и их эволюции во времени имеет важное значение для того, чтобы правильно понять, как имущеXV
ственные права на землю влияют на характер поведения хозяйств и как на них, в свою очередь, может влиять политика государства. В историческом аспекте одной из причин развития имущественных прав была реакция на повышение отдачи от вложения средств в целях обеспечения более интенсивного использования интеграции земельных рынков и технических. По мере развития необходимость обеспечения жизни растущего населения или использования благоприятных возможностей, связанных с торговлей, практически повсеместно требует вложений средств в землю, которые земледельцы будут осуществлять с большей готовностью в том случае, если их права на землю будут защищены. Соответствующие институциональные нововведения, направленные на обеспечение таких прав, могут привести к возникновению совершенной закономерности, когда рост населения будет сопровождаться последующим увеличением инвестиций в землю, экономическим ростом и повышением благосостояния населения. В то же время неспособность институтов, ответственных за административное управление правами на землю, отвечать на эти запросы, может привести к захвату земель, возникновению конфликтов и распылению ресурсов, что в экстремальных ситуациях может подорвать производственный и экономический потенциал страны. Наряду с такого рода развитием, во многих странах третьего мира внедрение имущественных прав на землю внешними силами или местными правителями повлияло на природу этих прав. Цель такого вмешательства состояла в том, чтобы отобрать у местных мелких землевладельцев нераспределенную прибыль или чтобы вынудить этих независимых землевладельцев стать наемными рабочими, лишив их доступа к правам на землю, позволяющим им заниматься самостоятельным трудом. Для достижения этого использовались различные механизмы, которые нередко опирались на искажения, свойственные другим рынкам. И неудивительно, что такие манипуляции с правами, часто нарушали естественный ход эволюционного развития прав на землю как реакции на рост населения, или в результате ассимилирования местных институтов или изменения характера их деятельности приводила к значительному изменению способов распределения земель и управления ими на местном уровне. Поскольку эволюция имущественных прав на историческом отрезке времени происходила под влиянием не только экономических сил, то неудивительно, что системы, сложившиеся во многих странах, часто не являются оптимальными ни в экономическом, ни в социальном отношении. Например, в Африке управление подавляющей частью земельных площадей осуществляется в рамках системы землевладения, основанной на обычае, которая, до недавнего времени, не признавалась даже государством и поэтому оставалась за рамками правового ЗЕМЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ И СОКРАЩЕНИЯ БЕДНОСТИ XVI
Доступ онлайн
В корзину