Нормативно-правовая база безопасности плотин

Нормативноправовая база безопасности плотин

Серия: Закон, правосудие и развитие

Серия «Закон, правосудие и развитие» выпускается
аппаратом вицепрезидента Всемирного банка по
юридическим вопросам и предназначена для читателей, интересующихся различными аспектами законодательства и
правосудия, связанными с процессом развития. Вошедшие в
эту серию работы посвящены вопросам проведения новых
законодательных и судебных реформ, связанных с деятельностью Всемирного банка, а также анализу национального
и международного права. Книги серии могут быть
рекомендованы как для практикующих юристов, так и для
широкой аудитории.

Редактор серии: Рудольф В. Ван Пимброк

В серии вышли в свет следующие публикации на
английском языке:

Legislating for Sustainable Fisheries: A Guide to
Implementing the 1993 FAO Compliance Agreement and
1995 UN Fish Stocks Agreement (2001).
(William Edeson, David Freestone, and Elly Gudmundsdottir)

The Legal and Regulatory Framework for Environmental
Impact Assessments: A Study of Selected Countries in
SubSaharan Africa (2002)
(Mohammed A. Bekhechi and JeanRoger Mercier)

Regulatory Frameworks for
Dam Safety

A Comparative Study

Daniel D. Bradlow
Professor of Law and Director
International Legal Studies Program
Washington College of Law
American University

Alessandro Palmieri
Lead Dam Specialist
Quality Assurance and Compliance Unit
Environmentally and Socially Sustainable Development Network
The World Bank

Salman M. A. Salman
Lead Counsel
Environmentally and Socially Sustainable Development and
International Law Group
Legal Vice Presidency
The World Bank

THE WORLD BANK
Washington, D.C.

Нормативноправовая база
безопасности плотин

Cравнительный аналитический обзор

Дэниэл Д. Брэдлоу,
профессор права, 
Директор 
программы международных правовых исследований,
Вашингтонский колледж права,
Американский университет

Алессандро Пальмиери,
ведущий специалист по плотинам, 
Отдел по обеспечению качества и соответствия,
Группа экологически и социально устойчивого развития, 
Всемирный банк

Салман M.A. Салман,
ведущий советник по юридическим вопросам, 
Группа международного права и экологически и социально
устойчивого развития,
Аппарат вицепрезидента по юридическим вопросам,
Всемирный банк

Всемирный банк
Издательство «Весь Мир»
Вашингтон (округ Колумбия)
Москва
2003

УДК 627.8 (094)
ББК 38.772
Б 89

Все права защищены.

Мнения и выводы, содержащиеся в этой работе, принадлежат ее авторам и могут
не совпадать с мнениями и выводами Совета директоров Всемирного банка или
правительств, которые они представляют. 

Всемирный банк не несет ответственности за достоверность данных, включенных в эту работу. Границы, цветовые обозначения, названия и другая информация, представленная на любых картах в этой работе, не подразумевает оценки
Всемирным банком правового статуса любых территорий либо подтверждения
или одобрения их границ.

Права и разрешения

Первоначально опубликовано на английском языке как Regulatory Frameworks
For Dam Safety Всемирным банком в 2002 г.

Все права защищены. Никакая часть настоящего издания не может быть воспроизведена, помещена на хранение в информационнопоисковую систему или передана в любой форме или любыми средствами, включая электронные, механические,
фотокопировальные, магнитные и прочие, без предварительного разрешения Всемирного банка. Всемирный банк поощряет распространение этой работы и обычно предоставляет разрешение на воспроизведение ее фрагментов.

Все запросы относительно прав и лицензий, включая смежные права, направлять
по адресу:
Office of the Publisher, World Bank, 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA,
fax 2025222422, email pubrights@worldbank.org

Брэдлоу Д. 
Нормативноправовая база безопасности плотин / Дэниэл Д. Брэдлоу, Алессандро Пальмиери, Салман М.А. Салман; пер. с англ.; ред. и
предисл. проф. Л.А. Золотова. — М.: Издательство «Весь Мир», 2003. —
196 с.

ISBN 5777702783

Данная работа представляет анализ нормативноправовой базы обеспечения
безопасности плотин 22 государств. Рассмотрены сходства и различия в подходах разных стран к проблеме безопасности плотин. Предложены рекомендации относительно содержания нормативноправовых актов в данной области.
Содержащаяся в работе информация предназначена для директивных органов
и специалистов многих стран, заинтересованных в разработке новой или усовершенствовании действующей законодательной базы, регулирующей вопросы безопасности плотин. 
УДК 627.8 (094)
ББК 38.772
Б 89

Отпечатано в России

©2002 International Bank for Reconstruction
and Development/The World Bank
1818 H Street, NW
Washington, DC 20433
Телефон 2024731000
Интернет www.worldbank.org
Email feedback@worldbank.org
ISBN 5777702783

Б 89

vii

Содержание

Предисловие       ix

Предисловие к русскому изданию       xi

Резюме       xvii

Выражение признательности       xix

Сокращения       xxi

ВВЕДЕНИЕ       1

ЧАСТЬ 1. Нормативноправовая база обеспечения

безопасности плотин. Практика разных стран
3

Аргентина
3
Мексика
32

Австралия
4
Новая Зеландия
33

Австрия
13
Норвегия
35

Бразилия
14
Португалия
38

Канада
15
Румыния
40

Китай
21
Российская Федерация
41

Финляндия
22
ЮжноАфриканская Республика
42

Франция
25
Испания
44

Индия
27
Швейцария
47

Ирландия
30
Соединенное Королевство 

Великобритании и Северной Ирландии
49

Латвия
30
Соединенные Штаты Америки
52

ЧАСТЬ 2. Сравнительный анализ нормативноправовых актов

по обеспечению безопасности плотин 
61

Форма регулирования
62

Организационная форма
62

Полномочия регламентирующего органа
63

Содержание нормативноправовой базы обеспечения

безопасности плотин
66

ЧАСТЬ  3. Основополагающие элементы,  рекомендуемые

элементы и  тенденции развития законодательства в области

безопасности плотин 77

Основополагающие элементы системы нормативноправового

регулирования
78

Элементы, рекомендуемые для  включения в нормативноправовые

акты об обеспечении безопасности плотин
93

Тенденции государственного регулирования отношений в сфере

обеспечения безопасности плотин
96

Институциональные аспекты
97

Содержание нормативноправовых актов
97

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
101

ПРИЛОЖЕНИЕ I. Всемирный банк: Операционная политика (ОР)

4.37 «Безопасность плотин»
105

ПРИЛОЖЕНИЕ II. Всемирный банк: Процедуры Банка (ВР) 4.37

«Безопасность плотин»
111

ПРИЛОЖЕНИЕ III. Всемирный банк: Процедуры Банка (ВР) 4.37

«Безопасность плотин», Приложение А. Отчеты о безопасности плотин:

содержание и сроки представления
115

ПРИЛОЖЕНИЕ IV. ЮжноАфриканская Республика. Национальный

закон  о воде 1998 года. Глава 12. Безопасность плотин
119

ПРИЛОЖЕНИЕ V. Британская Колумбия (Канада). Положение о

безопасности  плотин

Приложение 1. Руководство по классификации последствий

аварии для территорий ниже плотины
148

Приложение 2. Минимальные требования к регулярности

проведения обследований и оценок безопасности плотины
150

ПРИЛОЖЕНИЕ VI. Канадская ассоциация плотин. Руководство по

эксплуатации, содержанию  плотин и надзору за ними
151

ПРИЛОЖЕНИЕ VII. Важнейшие законодательные документы

отдельных стран по безопасности плотин. Дополнительные источники

информации
169

viii
Содержание

Предисловие

Исследование «Нормативноправовая база безопасности плотин» было

задумано и подготовлено в связи с возрастающей озабоченностью

проблемами безопасности плотин. Учитывая большое количество плотин, имеющихся в мире, безопасная эксплуатация этих сооружений

имеет важное социальное, экономическое и экологическое значение.

Авария плотины может повлечь за собой крайне негативные последствия, включая большие человеческие жертвы. Для стран с большим

числом плотин вопрос обеспечения их безопасности приобретает особую остроту.

Руководство Всемирного банка (ВБ) констатировало  важность

данной проблемы, опубликовав в июне 1977 года Директивное руководство по эксплуатации (ДРЭ) 3.80 «Безопасность плотин». В документе подчеркивалось, что авария на плотине, произошедшая в результате

стихийного бедствия или недоработки проектантов, может привести к

катастрофическим последствиям, а потому обеспечение безопасности

таких объектов имеет огромное значение. С 1977 года ДРЭ дважды перерабатывалось и переиздавалось с учетом новых представлений о безопасности плотин. Его нынешняя редакция опубликована в октябре

2001 года и включает в себя два документа под названием Операционную политику (ОР 4.37) и Процедуры Банка (ВР 4.37). Действие указанных документов распространяется не только на плотины водохранилищ, но и на дамбы различных отвальных комплексов. 

В отчете Всемирной комиссии по плотинам, опубликованном в

ноябре 2000 года, особое внимание уделяется вопросу безопасности

плотин. Требования, установленные Всемирным банком в его операционной политике и процедурах по обеспечению безопасности плотин,

не уступают по своей жесткости требованиям, рекомендуемым Всемирной комиссией по плотинам.

Операционное руководство 4.37 «Безопасность плотин» является одним из 10 руководств по обеспечению безопасности, разработанных

Всемирным банком. Указанные положения  предусматривают выявление, минимизацию и осуществление мониторинга потенциально опасix

ных экологических и социальных последствий реализации проектов,

финансируемых Банком. Главный принцип этих положений — «не навреди». Вместе с тем, практика применения и скурпулезного исполнения содержащихся в них требований показала, что результаты использования компенсационных положений могут быть шире, чем предотвращение ущерба. В настоящее время Банк в своей деятельности стремится к тому, чтобы исполнение требований компенсационных положений обеспечивало реализацию целей и задач развития.

В этой связи, операционное руководство по безопасности плотин

ОР 4.37 рекомендует сотрудникам Банка в ходе диалога с государствамизаемщиками требовать принятия мер, направленных на укрепление институциональной, законодательной и нормативной базы программ обеспечения безопасности плотин в этих странах. 

Одна из первостепенных задач исследования «Нормативноправовая

база безопасности плотин» и заключалась в том, чтобы составить более

полное представление о проблемах безопасности плотин в контексте

исполнения требований компенсационных положений Всемирного

банка и обеспечения устойчивого, справедливого и экологически приемлемого развития. В настоящем исследовании рассматривается нормативноправовое регулирование вопросов обеспечения безопасности

плотин в 22 странах. В нем выделяются сходства и различия в подходах

разных стран к этому вопросу. И, что особенно важно, в исследовании

даются рекомендации по повышению уровня безопасности плотин, а,

следовательно, и улучшению качества жизни людей по всему миру.

Аппарат вицепрезидента по юридическим вопросам и Группа экологически и социально устойчивого развития Всемирного банка представляют данную публикацию и надеются, что она станет полезным

справочным руководством для директивных органов, технических специалистов, а также представителей общественных организаций, т. е.

всех тех, кто занимается вопросами повышения безопасности плотин.

x
Предисловие

Ко Юнг Тун,

вицепрезидент и Главный советник

по юридическим вопросам,

аппарат вицепрезидента 

по юридическим вопросам,

Всемирный банк

Ян Джонсон,

вицепрезидент, 

Группа экологически 

и социально устойчивого

развития,

Всемирный банк

Предисловие к русскому изданию

Исследование Дэниэла Брэдлоу, Алессандро Пальмиери, Салман М.А.

Салмана «Нормативноправовая база безопасности плотин. Сравнительный аналитический обзор» является наиболее полной публикацией

на русском языке, в которой собраны и проанализированы нормативноправовые документы по безопасности плотин, действующие во многих странах мира.

Необходимость нормативноправового регулирования вопросов безопасности плотин и других водоподпорных гидротехнических сооружений определяется крупномасштабными социальноэкономическими

последствиями их аварий. Гидротехнические сооружения возводятся в

существующих или вновь создаваемых промышленных районах, являясь основой их инфраструктуры.  Вот почему социальные последствия

и материальный ущерб от их повреждения или разрушения, главным

образом за счет воздействия волны прорыва, более значительны, чем

при авариях других инженерных сооружений. Человеческие жертвы и

материальный ущерб при авариях современных плотин сопоставимы с

последствиями природных катастроф.

По данным Международной комиссии по большим плотинам, во всем

мире насчитывается более 800 тысяч плотин различных типов, из которых около 50 тысяч  имеют высоту более 15 метров. Накопленная информация свидетельствует о более чем тысяче случаев повреждения и

сотне случаев разрушения плотин подобных размеров.  Определенная

по этим данным среднегодовая частота разрушений составила

(0,5÷2)·104 для бетонных и (2,5÷5)·104 для грунтовых плотин. Современные плотины, построенные в 70е годы, имеют среднюю вероятность разрушения порядка 105 .

Необходимо учитывать также, что вероятность аварий плотин начинает неуклонно повышаться при возрасте сооружений более 30 40 лет.

Перечисленные обстоятельства обусловили интенсивное развитие в

последнее время нормативноправового регулирования вопросов безопасности плотин во многих странах мира с развитой гидроэнергетикой

и водным хозяйством.

xi

Авторы книги являются ведущими специалистами в области плотиностроения, международного права, устойчивого экологического и социального развития. Вот почему выполненный ими анализ правовых документов  по безопасности плотин 22 стран мира представляет огромный

интерес для широкой инженерной общественности и, в первую очередь,

для ученых и инженеров, работающих в области гидротехнического

строительства, гидроэнергетики и водного хозяйства.

Результаты анализа позволили авторам данного исследования сформулировать конкретные положения, касающиеся повышения уровня безопасности плотин,  которые они рекомендуют  включить  в состав типовых нормативноправовых актов. Например, обзор соответствующего законодательства различных стран дал возможность выделить некоторые общие вопросы обеспечения безопасности плотин. К ним относятся правовая и организационная формы регулирования сферы безопасности плотин, полномочия и права регламентирующего органа, содержание режима регулирования.

Разрабатывая рекомендации по содержанию нормативноправовых

актов,  авторы убедительно показывают, что практическая ценность руководящих документов во многом зависит от правильного выбора основополагающих  элементов  системы правового регулирования, без

которых она не может  эффективно функционировать. Формулировки

основных положений, норм и правил, по их мнению,  должны быть четкими и изложены в материалах, доступных для широких слоев населения. Соответствующие юридические документы должны разрабатываться с учетом конкретных правовых и административных традиций

каждой страны.

Авторы отмечают существующие в большинстве государств комплексные подходы к обеспечению безопасности плотин, учитывающие

все жизненные циклы плотины. Это означает, что вопросы безопасности должны учитываться собственником плотины при ее проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации. 

Сложившаяся система контроля за состоянием плотин и других гидротехнических сооружений имеет существенный недостаток, заключающийся в отсутствии надежных объективных критериев, характеризующих безопасность работающего сооружения. В практике гидротехнического строительства оперативная оценка состояния сооружений

производится на основе сравнения установленных проектом предельно допустимых значений показателей с результатами измерения этих

xii
Предисловие к русскому изданию