Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований

ПРИНЦИП 

САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ 

БЮДЖЕТОВ 

В МЕХАНИЗМЕ ЗАЩИТЫ  

ИМУЩЕСТВЕННЫХ 

ИНТЕРЕСОВ 

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ 

ОБРАЗОВАНИЙ

Москва

ЮСТИЦИНФОРМ

2018

Т.Д. БРАТКО

УДК 347.73
ББК 67.402
         Б 874

Братко Т.Д. 
Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты  имуще
ственных интересов публично-правовых образований / Т.Д. Братко. — 
М.: Юстицинформ, 2018. — 488 с.

Настоящая книга посвящена исследованию правовых проблем, касаю
щихся действия принципа самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований. Представленные автором научные и практические выводы основаны на анализе 
обширной законодательной и правоприменительной практики, обобщении 
отечественного и зарубежного (в частности, германского, швейцарского, 
английского, американского, канадского, южноафриканского) опыта в сферах обеспечения реализации финансово-правовых принципов и защиты публичных имущественных интересов.

Книга предназначена для практикующих юристов, студентов, аспиран
тов, преподавателей юридических вузов и факультетов, а также для других 
читателей, которые интересуются юриспруденцией.

Ключевые слова: самостоятельность бюджетов, злоупотребление фи
скальными правами, налоговые льготы, субсидии производителям товаров 
(работ, услуг), защита бюджетных прав, процессуальная правоспособность 
налогоплательщика, общие (общерегулятивные) правоотношения, реализация бюджетно-правовых принципов, бюджетный федерализм, недостаточное финансирование переданных полномочий.

Б 874

УДК 347.73
ББК 67.402

© ООО «Юстицинформ», 2018

ISBN 978-5-7205-1401-3

ISBN 978-5-7205-1401-3

THE FISCAL 
AUTONOMY

PRINCIPLE IN THE 

PROTECTION MECHANISM 

OF PUBLIC PROPERTY 

INTEREST

Moscow

YUSTITSINFORM

2018

T.D. BRATKO

УДК 347.73
ББК 67.402
         Б 874

Bratko T.D. 
The Fiscal Autonomy Principle in the Protection Mechanism of Public 

Property Interest / T.D. Bratko. —M.: Yustitsinform, 2018. — 488 p.

This book surveys legal problems referring to realization of the fiscal 

autonomy principle in the protection mechanism of public property interest 
(property interest of national or subnational government). The author provides a 
focused analysis of that key issue in view of many legal rules and large amount of 
case law as well as other Russian and foreign (German, Swiss, English, American, 
Canadian, South African etc.) experiences related to the field of implementing 
budgetary law principles and protecting public property interest.

This book is intended for practicing lawyers, students, graduate students, 

academic staff in law schools and faculties or anyone else interested in 
jurisprudence. 

Keywords: fiscal (budgetary) autonomy, abuse of fiscal powers, tax reliefs 

(exemptions), cash subsidies to producers of goods and services, protection of 
fiscal rights, taxpayer standing, general legal relations, realization of budgetary 
law principles, fiscal federalism, underfunded mandates.

Б 874

УДК 347.73
ББК 67.402

©  LLC «Yustitsinform», 2018

ISBN 978-5-7205-1401-3

ISBN 978-5-7205-1401-3

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение ...........................................................................  8

Глава I. Принцип самостоятельности бюджетов в системе 
            норм бюджетного права ........................................  13

§1.1. Принцип самостоятельности бюджетов как бюд
жетно-правовая норма и основа для возникновения правоотношений ..............................................  14
Общетеоретическая характеристика принципа 
самостоятельности бюджетов ................................  14
Способы реализации принципа самостоятельности
бюджетов .................................................................  28
Формы реализации принципа самостоятельности 
бюджетов .................................................................  43

§1.2. Место принципа самостоятельности бюджетов в об
щей иерархии правовых норм ...............................  53
Конституционно-правовые начала принципа 
самостоятельности бюджетов ................................  58
Соотношение принципов самостоятельности бюджетов и единства российской бюджетной системы..  70

Глава II. Реализация принципа самостоятельности бюдже            тов при осуществлении расходов и формировании 
            доходов бюджетов ................................................  84

§2.1. Понятие реализации принципа  самостоятель
ности бюджетов при расходовании бюджетных 
средств и формировании бюджетных доходов .....  84
Нормативное содержание самостоятельности публично-правового образования в сфере расходования бюджетных средств .........................................  85
Нормативное содержание самостоятельности публично-правового образования в сфере формирования бюджетных доходов ......................................  97
Англо-американский подход к защите публичных 
имущественных интересов .....................................  103
Защита публичных имущественных интересов 

Оглавление

в РФ на основе принципа самостоятельности 
бюджетов ................................................................. 120

§2.2. Основные проблемы реализации принципа само
стоятельности бюджетов при осуществлении бюджетных расходов ..................................................... 129
Ограничения самостоятельности публично-правового образования в вопросах расходования 
бюджетных средств ................................................. 129
Расходные обязательства в отношениях по финансированию переданных полномочий .................... 142
Формы защиты права на самостоятельное расходование бюджетных средств .................................. 153
Способы и средства защиты права на самостоятельное расходование бюджетных средств ........... 161

§2.3. Основные проблемы реализации принципа само
стоятельности бюджетов при формировании бюджетных доходов ....................................................... 189
Ограничения самостоятельности публично-правового образования в вопросах формирования 
бюджетных доходов ................................................ 189
Самостоятельность публично-правового образования в сферах кассового обслуживания исполнения бюджетов и администрирования налоговых 
доходов ..................................................................... 216
Причинение фискального вреда посредством снижения чужих налоговых доходов ........................... 221
Формы, способы и средства защиты права на 
бюджетные доходы ................................................. 233
Злоупотребление фискальными правами посредством предоставления субсидий в целях возмещения затрат на уплату налоговых платежей ....... 236

Заключение ....................................................................... 254

Словарь терминов .............................................................. 269

Список использованных источников ................................... 274

Оглавление

Приложения ...................................................................... 410

Приложение А. Перечень судебных актов, в которых применен принцип самостоятельности 
бюджетов ................................................................. 410
Приложение Б. Перечень судебных актов, в которых принцип самостоятельности бюджетов упоминается при толковании законов ............................ 410
Приложение В. Текст ст. 31 БК РФ ..................... 412
Приложение Г. Перечень региональных правовых 
актов, предусматривающих предоставление за счет 
средств регионального бюджета субсидий на возмещение затрат по уплате налогов, сборов и иных 
обязательных платежей .......................................... 414
Приложение Д. Перечень федеральных правовых 
актов, предусматривающих предоставление за счет 
средств федерального бюджета субсидий на возмещение затрат по уплате налогов, сборов и иных 
обязательных платежей .......................................... 432
Приложение Е. Перечень муниципальных правовых актов, предусматривающих предоставление 
за счет средств местного бюджета субсидий на возмещение затрат по уплате налогов, сборов и иных 
обязательных платежей .......................................... 455

Алфавитно-предметный указатель ........................ 484

ВВЕДЕНИЕ

Принцип самостоятельности бюджетов, будучи одним из 

основополагающих принципов бюджетной системы Российской Федерации (далее — РФ), направлен на регулирование 
экономических отношений, складывающихся в процессе распределения публичных финансовых ресурсов. Очевидно, что 
невозможность его полноценной реализации создает известные 
препятствия для осуществления предписаний иных правовых 
принципов и норм.

Более того, принцип самостоятельности бюджетов гаранти
рует децентрализацию публичной финансовой деятельности. 
Поскольку названный принцип регламентирует вопросы финансового обеспечения задач и функций публичной власти на 
разных уровнях ее территориальной организации, нарушения 
этого принципа негативно влияют на функционирование российской системы публичного управления в целом. 

Важно учитывать, что необходимая и достаточная степень 

децентрализации публичной финансовой деятельности всегда 
вызывала споры не только в России, но и за рубежом. Степень 
децентрализации публичной финансовой деятельности зависит 
в числе прочего от характера ограничений основных фискальных прав (права на бюджетные доходы и права на расходование бюджетных средств) публично-правовых образований, 
входящих в состав государства с несколькими уровнями территориальной организации публичной власти. В России эти права 
закреплены принципом самостоятельности бюджетов. Между 
тем ограничения основных фискальных прав, как и российская 
нормативная модель финансовой самостоятельности публичноправовых образований, никогда не были предметом детального 
исследования отечественных правоведов.

На сегодняшний день именно с нарушением основных 

фискальных прав публично-правовых образований связано 
большинство отступлений от принципа самостоятельности 
бюджетов. Если еще учесть, что способы защиты фискальных 
прав не закреплены в законодательстве непосредственно (и 
в случае нарушения фискальных прав не могут применяться 

Введение

способы защиты субъективных прав, имеющих иную юридическую природу), то перед нами встает серьезнейший вопрос: 
как, опираясь на принцип самостоятельности бюджетов, обеспечить соблюдение имущественных интересов всякого публично-правового образования, входящего в состав государства с несколькими уровнями территориальной организации 
публичной власти?

Принцип самостоятельности бюджетов достаточно часто 

упоминается в различных правовых актах. И хотя Бюджетный 
кодекс РФ1 (далее — БК РФ) раскрывает содержание этого 
принципа, единого подхода к его пониманию не сложилось 
ни в науке, ни в юридической практике. Весьма непоследовательный характер носит деятельность органов публичной власти (как правотворческих, так и правоприменительных) по реализации принципа самостоятельности бюджетов. Во многих 
случаях нормы законодательства не развивают и не конкретизируют названный принцип, а противоречат ему. По-разному 
разрешаются судами дела, связанные с бюджетными спорами: 
нередко в судебной практике имеет место фактическое отрицание принципа самостоятельности бюджетов.

При таких обстоятельствах существенное значение при
обретает выявление действительного содержания принципа 
самостоятельности бюджетов, доктринальная оценка его реализации в правовой системе РФ и разработка новых теоретических подходов к осуществлению принципа самостоятельности бюджетов (тем более что в российской науке бюджетного 
и налогового права соответствующим вопросам до настоящего 
времени не уделялось должное внимание).

Настоящая работа является первым исследованием, кото
рое посвящено определению, рассмотрению и решению основных правовых проблем, касающихся действия принципа 
самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований. На основании проведенного нами исследования:

1   Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // Собра
ние законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823. (в ред. от 28 
декабря 2016 г.). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Введение

– предложена новая научная концепция реализации прин
ципа самостоятельности бюджетов;

– разработана новая идея о пределах осуществления ос
новных фискальных прав всякого публично-правового 
образования (права на бюджетные доходы и права на 
расходование бюджетных средств);

– представлен новый — позволивший выявить ранее не 

исследованные аспекты взаимозаменяемости налоговых 
льгот и субсидий производителям товаров (работ, услуг) 
— научный подход к оценке мер, принимаемых публично-правовыми образованиями в сферах формирования 
бюджетных доходов и расходования бюджетных средств;

– введены новые понятия «фискальный вред» и «злоупо
требление фискальным правом»;

– предложено новое обоснование разграничения расход
ных обязательств публично-правовых образований в 
отношениях по финансированию переданных полномочий;

– создан новый подход к определению надлежащих — пу
блично-правовых (отличающихся от применяемых на 
практике частноправовых) — способов защиты права на 
бюджетные доходы и права на расходование бюджетных 
средств;

– обоснована новая научная идея о допустимой форме 

межбюджетных трансфертов, предоставляемых для компенсации фискального вреда (в виде снижения бюджетных доходов или увеличения бюджетных расходов), 
причиненного одним публично-правовым образованием другому;

– разработаны новые научные идеи о надлежащих спосо
бах защиты основных фискальных прав публично-правовых образований и о допустимой форме межбюджетных трансфертов, предоставляемых для компенсации 
фискального вреда;

– дана новая оценка российской нормативной модели 

финансовой самостоятельности публично-правовых образований;

Введение

– выявлена возможность применения в России ранее не 

изученных отечественными исследователями научных 
представлений о самостоятельности бюджетов, выработанных за рубежом, а также зарубежного опыта нормативного регулирования и правовых позиций зарубежных 
судов по вопросам обеспечения финансовой самостоятельности публично-правовых образований.

Результаты нашего исследования могут быть использованы:
– в ходе подготовки предложений по изменению бюджет
ного и налогового законодательства;

– в качестве основы для выработки правовых позиций су
дов по бюджетным и налоговым делам;

– при проведении научных исследований, направленных 

на развитие теории бюджетного и налогового права;

– в учебном процессе по дисциплинам «Финансовое пра
во», «Налоговое право», «Конституционное право».

Настоящая книга содержит: введение, две главы (включаю
щие пять параграфов), заключение, словарь терминов, список 
использованных источников (нормативно-правовых актов и 
иных официальных документов, материалов судебной практики, специальной литературы, интернет-ресурсов), приложения, алфавитно-предметный указатель.

Первая глава «Принцип самостоятельности бюджетов в си
стеме норм бюджетного права» состоит из двух параграфов. 
В параграфе 1.1 «Принцип самостоятельности бюджетов как 
бюджетно-правовая норма и основа для возникновения правоотношений» мы исследуем наиболее важные нормативно-регулятивные свойства принципа самостоятельности бюджетов. 
Параграф 1.2 «Конституционно-правовые начала принципа 
самостоятельности бюджетов» посвящен анализу конституционных основ принципа самостоятельности бюджетов и выявлению места принципа самостоятельности бюджетов в общей 
иерархии правовых норм, а также исследованию соотношения 
между принципом самостоятельности бюджетов и принципом 
единства российской бюджетной системы.

Вторая глава «Реализация принципа самостоятельности 

бюджетов при осуществлении расходов и формировании до

Введение

ходов бюджетов бюджетной системы» содержит три параграфа.

В параграфе 2.1 «Понятие реализации принципа самостоятель
ности бюджетов при осуществлении расходов и формировании 
доходов бюджетов» раскрыто содержание названного понятия, 
обозначены исторические тенденции развития законодательства, 
закрепляющего гарантии самостоятельности публично-правовых 
образований в сферах расходования бюджетных средств и формирования бюджетных доходов, рассмотрен вопрос о характере 
фискальных прав и обязанностей, установленных принципом 
самостоятельности бюджетов, а также вопрос о возможностях 
налогоплательщиков в судебном порядке защищать публичные 
имущественные интересы — требовать обеспечения реализации 
принципа самостоятельности бюджетов.

В параграфе 2.2 (его название — «Основные проблемы реа
лизации принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении бюджетных расходов») мы исследуем ограничения 
предусмотренного принципом самостоятельности бюджетов 
права всякого публично-правового образования на расходование бюджетных средств, рассматриваем теоретические и практические аспекты обеспечения самостоятельности публичноправовых образований в вопросах осуществления бюджетных 
расходов, находим надлежащие формы, способы и средства 
защиты права на расходование бюджетных средств.

В параграфе 2.3 «Основные проблемы реализации прин
ципа самостоятельности бюджетов при формировании бюджетных доходов» рассматриваются ограничения закрепленного принципом самостоятельности бюджетов права всякого 
публично-правового образования на бюджетные доходы, выявляются различные затруднения при осуществлении принципа самостоятельности бюджетов в области налогообложения, 
определяются формы, способы и средства защиты права на 
бюджетные доходы.

В заключении книги изложены итоги проведенного иссле
дования и дальнейшие перспективы исследования правовых 
проблем, связанных с действием принципа самостоятельности 
бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований.