Особенности механизма правового регулирования организационных отношений в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд

А.А. Юрицин

ОСОБЕННОСТИ МЕХАНИЗМА 
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 
ОРГАНИЗАЦИОННЫХ 
ОТНОШЕНИЙ В РАМКАХ  
КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ 
ЗАКУПОК ДЛЯ УДОВЛЕТВОРЕНИЯ 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И 
МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Монография

Москва
Юстицинформ
2017

УДК 346.22 
ББК 67.402+67.404.2
Ю 737 

Рецензент:
Соломонов Е.В. — кандидат юридических наук, доцент.

Юрицин А.А. 
Ю 737    Особенности механизма правового регулирования организационных отношений в рамках контрактной системы закупок 
для удовлетворения государственных и муниципальных нужд: 
монография / А.А. Юрицин — М.: Юстицинформ, 2017. — 150 с.

ISBN 978-5-7205-1406-8

В монографии представлен авторский взгляд на методологические 
особенности изучения системы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Автор обращает внимание на широкий круг 
вопросов, связанных с паритетным участием частных лиц в отношениях с 
публичными заказчиками, регулированием контрактных правоотношений, 
проблемами юрисдикционной защиты прав участников закупок, коллизиями норм права. Работа содержит рекомендации по совершенствованию 
закупочного законодательства и решению выявленных проблем. 
Монография предназначена для ученого сообщества, правоприменителей и особенно для будущих поколений законодателей. 

Ключевые слова: закупочное законодательство, контрактная система закупок, организационные отношения, механизм правового регулирования, общественный контроль, юрисдикционная защита прав, эффективность правового регулирования, коллизии права, существенные условия 
договора, государственно-частное партнерство, юридическая ответственность, толкование права.

УДК 346.22 
ББК 67.402+67.404.2
ISBN 978-5-7205-1406-8
© ООО «Юстицинформ», 2017

А.А. yuRitsin

PeculiaRities  
of the mechanism  
of legal Regulation  
of oRganizational 
Relations in the 
fRamewoRk of the 
contRact PRocuRement 
system foR state and 
municiPal needs  

monograph

Moscow
yustitsinforM
2017

УДК 346.22 
ББК 67.402+67.404.2
Ю 737
 

Reviewer:
Solomonov Е.V. — PhD in Law, Associate Professor.

yuritsin А.А. 
Ю 737     Peculiarities of the mechanism of legal regulation of organizational relations in the framework of the contract procurement system 
for state and municipal needs: monograph / А.А. Yuritsin — M.:  
Yustitsinform, 2017. — 150р.

ISBN 978-5-7205-1406-8

The monograph presents the author’s view on the methodological 
features of studying the procurement system to meet state and municipal 
needs. The author draws attention to a wide range of issues related to the 
parity participation of private individuals in relations with public customers, 
the regulation of contractual relationships, the problems of judicial protection 
of procurement participants’ rights, conflict of laws. The work contains recommendations for improving procurement legislation and addressing identified problems.
The monograph is intended for the academic community, law enforcement and especially for future generations of legislators.

Key words: procurement legislation, contract procurement system, organi- 
zational relations, mechanism of legal regulation, social supervision, judicial protection of rights, effectiveness of legal regulation, conflict of laws, 
essential terms of the contract, public-private partnership, legal liability, the  
interpretation of law.

УДК 346.22 
ББК 67.402+67.404.2
ISBN 978-5-7205-1406-8
© LLC «Yustitsinform», 2017

ОГЛАВЛЕНИЕ 

ПРЕДИСЛОВИЕ ............................................................................................... 6

Глава 1. Организационные отношения в рамках контрактной систе- 
мы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд ........................................................................................ 8

§ 1. Понятие и юридическая природа отношений, связанных с 
удовлетворением государственных и муниципальных нужд ......... 8

§ 2. Содержание правоотношений как признак организационных 
отношений в рамках контрактной системы удовлетворения госу- 
дарственных и муниципальных нужд ............................................. 14

§ 3. Особенность объекта правоотношения как признака организа- 
ционных отношений в рамках контрактной системы удовлетворения государственных и муниципальных нужд ........................... 24

§ 4. Цель правоотношения как признак организационных отношений в рамках контрактной системы удовлетворения государст- 
венных и муниципальных нужд ...................................................... 33

Глава 2. Механизм правового регулирования контрактной системы 
закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд ............................................................................................... 54 

§ 1. Понятие, структура и стадии механизма правового регулирования ................................................................................................... 54

§ 2. Субординационный механизм правового регулирования  
организационных отношений в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных 
нужд ................................................................................................... 67

§ 3. Координационный механизм правового регулирования организационных отношений в рамках контрактной системы закупок 
для удовлетворения государственных и муниципальных нужд ... 90

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ........................................................................................... 129

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ ........................................................................ 133

ПРЕДИСЛОВИЕ

Эффективность функционирования системы удовлетворения 
государственных, муниципальных нужд, а также потребностей 
ряда юридических лиц, учрежденных публично-правовыми образованиями (далее — публичные нужды), всегда вызывает как 
общесоциальный интерес широких слоев общества, так и сугубо научный, в рамках деятельности представителей базовых 
юридических наук, как то: государственное, административное, 
гражданское право. Ключевой вопрос, возникающий в рамках 
исследования системы публичного заказа, — определение эффективности функционирования системы, а также выявление 
существенных недостатков существующего правового регулирования и поиск вариантов для их устранения.
Представляется, что, с научной точки зрения, важным является изучение закупочного законодательства сквозь призму 
специальных теоретических конструкций, позволяющих, с одной стороны, рассмотреть динамику развития правоотношений, 
урегулированных специальным законодательством, с другой — 
попытаться познать природу данных отношений, безотносительно их отраслевой принадлежности. Полагаем, обозначенным задачам корреспондируют такие теоретические понятия, 
как механизм правового регулирования — один из фундаментальных инструментов теории права, позволяющий в динамике 
исследовать процесс правового регулирования, а также теория 
организационных отношений, существующих в рамках различных отраслей права. Исследование закупочного законодательства под углом зрения данных конструкций позволяет абстрагироваться от радикальных взглядов о принадлежности темы 
исследования к наукам административного или гражданского 
права, позволяет изучить закупочную деятельность как особую 
разновидность правоотношений, понять их специфику и проблематику.
Немаловажными факторами, усиливающими актуальность 
исследования, являются данные статистики, демонстрирующие 
отрицательные тенденции системы публичных закупок.

Предисловие

По информации Федеральной службы государственной статистики, в 2012 г. для удовлетворения государственных нужд 
было проведено 11 918 602 случая размещения заказов, по результатам проведения которых заключено 11 853 114 договоров, 
в 2013 г. количество случаев размещения заказов равнялось 
14 576 282, по результатам проведения которых было заключено договоров в количестве 14 515 651.
Интересно, что в 2014 г. показатели резко изменились: общее 
количество случаев размещения заказов равнялось 6 800 039, 
по результатам которых было заключено 6 691 999 контрактов. 
В среднем, в 2014 г. по сравнению с 2012 г. и 2013 г. количество 
случаев размещения заказов уменьшилось в 1,95 раза, при этом, 
если в 2012 г. договоры были заключены в 99,45 % случаев размещения, а в 2013 г. — в 99,58 %, то в 2014 г. показатель снизился до 98,41 %1. Несмотря на, казалось бы, абсолютные значения случаев заключения договоров по результатам реализации 
способов определения поставщиков, в 2012 г. незаключенными 
остались 65 448 договоров, в 2013 г. — 60 361, а в 2014 г., несмотря на кратное падение численности проведенных закупок, 
количество незаключенных договоров составило 108 040 штук, 
что превышает данные за 2012 г. и 2013 г. в среднем в 1,71 раза. 
Необходимо понять причины столь негативных изменений.
В целом, нет оснований говорить о слабой разработанности 
как вопросов публичного заказа и его проблематики, так и теоретических конструкций механизма правового регулирования 
и организационных отношений. Напротив, за многие годы исследований накопился значительный материал, однако, в научной литературе отсутствует разработка таких вопросов как 
анализ организационных отношений публичного заказа, а также изучение механизма правового регулирования отношений 
по удовлетворению публичных нужд. Данные обстоятельства 
обозначают потребность теоретического осмысления системы 
построения закупочного законодательства, а также выявления и 
разрешения проблем практического характера.

1  Федеральная служба государственной статистики: показатели закупочной  
деятельности [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/
connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/# (22.02.2015).

Глава 1. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОТНОШЕНИЯ  
В РАМКАХ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ  
ЗАКУПОК ДЛЯ УДОВЛЕТВОРЕНИЯ ГОСУДАРСТ- 
ВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

§ 1. Понятие и юридическая природа отношений, 
связанных с удовлетворением государственных и 
муниципальных нужд

В науках гражданского и административного права имеется  
немало отношений, чье регулирование, в первую очередь с пре- 
тензией на применение особенностей отраслевого метода, однозначно сложно отнести к той или иной отрасли законодательства.
Традиционно положения об удовлетворении государственных и муниципальных (далее — публичных) нужд (в т. ч. нужд 
публичных юридических лиц, под которыми в настоящей работе понимаются заказчики, перечисленные в ФЗ «О контрактной 
системе», не являющиеся органами власти), находятся в соответствующем разделе Гражданского кодекса РФ2 и рассматриваются как часть отечественного гражданского права, однако тол- 
кование положений кодекса не позволяет относить акты, регулирующие закупочную деятельность к законам, принятым в  
соответствии с ГК РФ (п. 2 ст. 3). Напротив, устанавливается 
режим субсидиарного действия норм иных законов в части регулирования отношений по удовлетворению публичных нужд в  
части, не регламентированной гражданским кодексом (абз. 2 п. 2  
ст. 525, ст. 768 ГК РФ). 
Судебная практика содержит немало примеров обращений  
к положениям ГК РФ3 по различным вопросам исполнения  
контрактных обязательств, например, к общим требованиям  
исполнения обязательств, способам обеспечения их исполнения, к вопросам исполнения отдельных договоров4, к общим 

2  Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 2) от 26 января 1996 г.  
№ 15-ФЗ (в ред. от 29.06.2015) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
3  Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30 ноября 1994 г.  
№ 51-ФЗ (в ред. от 31.01.2016) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
4  См., например: Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляцион- 
ного суда от 13 февраля 2014 г. по делу № А08-4356/2013. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

§ 1. Понятие и юридическая природа отношений, связанных с удовлетворением
государственных и муниципальных нужд

9

положениям о договоре5.
С другой стороны, во-первых, деятельность по удовлетворению публичных нужд, содержит заметные изъятия из частно-правового режима регулирования отдельных аспектов отношений, 
во-вторых, нормы закупочного законодательства содержат импе- 
ративно сформулированные правила, рассчитанные на исполнение властвующими субъектами, что не позволяет говорить  
об их исключительно гражданско-правовой природе. В-третьих,  
суды отмечают, что ошибочной является позиция правоприменителей, относящих закупочное законодательство исключительно к процедурному праву, что предполагает наличие у них самостоятельного материального содержания6. Однако, тяготение 
закупочного законодательства к имущественной сфере, основы 
регулирования отношений по исполнению обязательств, направленных на удовлетворение публичных нужд, также не позволяют 
однозначно судить и об административной природе данного законодательства.
Представляется, что, так или иначе, любые отношения, возни- 
кающие в целях удовлетворения публичных нужд, должны 
рассматриваться сквозь призму их особого понимания как  
механизма, обеспечивающего баланс законности и целесообразности, позволяющим достигнуть качественной характеристики 
закупок — эффективности их проведения. Однако подобное 
понимание неизбежно приводит к второстепенной, но, тем не 
менее, нисколько не лишней роли закупочного механизма.
Изучение контрактной системы сквозь призму отраслевого законодательства — подход дискуссионный7, настолько, что 
авторы едва ли когда-либо придут к консенсусу. Аргументы 

5 См., например: Постановление Арбитражного суда Уральского округа  
от 25 июня 2015 г. по делу № А34-6438/2014. Документ опубликован не был  
// СПС «Консультант Плюс».
6 См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10 мая 2005 г. по делу № А07-35858/04. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
7 См. подробнее: Дадаев Р. В. К вопросу о гражданско-правовом регулировании отношений по удовлетворению государственных нужд [Электронный 
ресурс] // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 8. 
Доступ из СПС «Консультант Плюс».

Глава 1. Организационные отношения в рамках контрактной системы 
закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд

10

различных сторон сильны и порой исключают друг друга. Полагаем, что столь противоречивые результаты — следствие многообразия закупочных отношений, избранных для построения 
аргументации своих позиций. 
В связи с изложенным, представляется уместным рассмотреть закупочную деятельность публичных субъектов сквозь 
призму теории организационных отношений, безотносительно 
их принадлежности к отраслям права. Однако возможности существования организационных отношений в различных отраслях права ученые и по сей день оценивают неоднозначно.
По мнению О. А. Красавчикова, в рамках любой отрасли права, будь то гражданское, административное или иное другое, 
всегда существует группа отношений по упорядочению связей, 
субординации и координации усилий в процессе достижения 
определенной цели8. М. М. Агарков, напротив, считал организационные отношения всецело предметом административного 
права, т. е. в их основе должны лежать отношения власти-подчинения9. Нужно отметить, что подобные взгляды существуют и 
в современной науке. Так, Н. М. Конин рассматривает предмет 
административного права как совокупность различных видов 
организационных отношений10. Однако, нужно учитывать, что 
указание на невозможность подобных отождествлений, вызванных общим императивным характером связей в рамках организационных отношений, отмечал еще С. Н. Братусь11.
По мнению О. С. Иоффе, даже организационная деятельность 
властвующих субъектов не может быть сконцентрирована исключительно в рамках административных отношений, так, необходимость быть субъектом гражданско-правовых отношений требует 
установления режима юридического равенства сторон12, что не исключает наличие организационной составляющей связей сторон.

8   Красавчиков О. А. Гражданские организационно-правовые отношения. 
М., 2001. С. 159.
9   Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л., 
1949. С. 29–30.

10  Конин Н. М. Административное право России в вопросах и ответах. 
М., 2010. С. 11–14.

11   Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 131.
12  Иоффе О. С. Указ. соч. С. 33–35.

§ 1. Понятие и юридическая природа отношений, связанных с удовлетворением
государственных и муниципальных нужд

11

Применительно к предмету гражданского права, сторонников организационных отношений найти довольно-таки сложно. 
Так, С. С. Алексеев отмечал их безусловную принадлежность 
к двум основным группам отношений, составляющих основу 
гражданского права. Свои выводы он делает на основании объекта отношений, который, будучи материальным благом, позволяет квалифицировать организационное отношение к разряду 
имущественных13, и наоборот, применительно к отношениям, 
не обладающим имущественной природой. Однако всегда ли в 
рамках правоотношения можно столь однозначно выделить его 
объект, особенно если имеется сложное правоотношение, заключающее в себе множество других, в т. ч. направленных на 
упорядочение поведения субъектов?
Как отмечал О.А. Красавчиков, существо возражений сводилось к тому, что собственно организационные отношения, 
построенные на началах равенства и координации, гражданским правом не регулируются, ибо они неразрывно связаны с 
отношениями имущественными. С другой стороны, как он сам 
отмечает, экономика, основанная на плановом ведении хозяйства, попросту не может обойтись без организации процесса 
хозяйственной деятельности14. Представляется, что с учетом 
требований действующего законодательства, устанавливающего обязательность разработки и утверждения планов закупочной деятельности, данные замечания не потеряли своей актуальности. И далее, автор отмечал, что подобные отношения 
складываются, в первую очередь, в деятельности предприятий 
и организаций в процессе налаживания экономических связей. В виду отсутствия власти-подчинения между субъектами, 
данные отношения должны регулироваться нормами гражданского права. В качестве примеров автор приводил организационные отношения, возникающие в процессе заключения договоров поставки, перевозки грузов, т. е. в указанных случаях 
имущественное отношение еще не возникло, а стороны уже 

13   Явковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных 
отношений. Свердловск, 1972. С. 19.
14  Советское гражданское право. В 2 т. Т. 1 / Под ред. О. А. Красавчикова. 
М., 1985. С. 14–16.