Дисциплинарная ответственность государственных служащих (теоретическое и правовое исследование)

Дисциплинарная ответственность государственных служащих

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2019

Ю. М. Буравлев

Дисциплинарная
ответственность
государственных
служащих

Теоретическое и правовое
исследование

УДК 35.086
ББК 67.401
Б91

Сведения об авторе

Юрий Михайлович Буравлев, кандидат юридических наук, доцент
юридического факультета Рязанского государственного университета
имени С. А. Есенина.

Рецензенты

О. В. Гречкина, доктор юридических наук, профессор, заведующая
кафедрой административного права и административного процесса
РАНХиГС при Президенте РФ.
А. А. Гришковец, доктор юридических наук, профессор, старший
научный сотрудник сектора административного и бюджетного права
Института государства и права Российской академии наук.

Буравлев Ю. М.
Б91
Дисциплинарная ответственность государственных служащих: теоретическое и правовое исследование : монография /
Ю. М. Буравлев. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2019. — 160 с.

ISBN 9785917688862 (Норма)
ISBN 9785160135298 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161051115 (ИНФРАМ, online)

Монография посвящена анализу эффективности правового регулирования дисциплинарной ответственности государственных служащих. На основе проведенного исследования формулируется вывод о
необходимости разработки современной концепции дисциплинарной
ответственности в системе государственной службы Российской Федерации и принятия Федерального закона «О служебной дисциплине государственных гражданских служащих Российской Федерации», проект которого приводится в приложении. Предлагаются меры по оптимизации существующих видов дисциплинарных взысканий.
Для научных сотрудников, преподавателей, студентов, а также всех
интересующихся вопросами ответственности государственных служащих за дисциплинарные проступки.

УДК 35.086
ББК 67.401

ISBN 9785917688862 (Норма)
ISBN 9785160135298 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161051115 (ИНФРАМ, online)
© Буравлев Ю. М., 2018

Предисловие

В процессе развития института государственной службы как составной части эволюции российской государственности происходило
формирование правовых форм ответственности чиновничества за
юридически наказуемые деяния. В настоящее время единой концепции юридической ответственности как общепризнанного научного
учения не сложилось, существуют различные концептуальные подходы к пониманию ее сущности, видовому разнообразию, репрессивной либо правовосстановительной направленности, что с полным основанием можно отнести и к институту дисциплинарной ответственности государственных служащих. Вместе с тем, исходя из общих
закономерностей развития и функционирования этого важнейшего
правового института, существует острая потребность интерпретации
общих теоретических положений применительно к отдельным сферам профессиональной деятельности, включая и государственную
службу.
Задачей юридической науки является комплексное исследование
данной проблемы с целью дальнейшего совершенствования правовых
и организационных основ института ответственности на государственной службе как важного средства обеспечения правопорядка в работе государственного аппарата, высокого уровня исполнительской
дисциплины его персонала. В определенной оптимизации нуждается
и система наказаний за противоправные деяния, совершенные лицами, состоящими на государственной службе, при исполнении ими
своих должностных (служебных) обязанностей.
Решение проблемы разработки современных научных подходов к
совершенствованию института юридической ответственности предполагает усиление его профилактической направленности, наличие
достаточного разнообразия мер принуждения, поиск оптимального
баланса между правовосстановительными и репрессивными мерами
воздействия. Научной проработки требует формирование у государственных служащих высокого уровня правосознания и правовой
культуры, адекватных современным требованиям к профессиональной деятельности и поведению лиц, состоящих на гражданской и
иных видах государственной службы. Юридическая конструкция института ответственности на государственной службе должна исходить
из целей и принципов, дисциплинирующих служебное поведение сотрудников государственного аппарата, содержать процедуры реализации функций противодействия негативным явлениям в системе государственной службы.
В сфере государственной службы в целом сформировались теоретические представления о сущности и качественных характеристиках
(объеме) государственного принуждения, выражающегося в примене
нии различных видов юридической ответственности в зависимости от
характера совершенного правонарушения и наступивших вредных
последствий, личности правонарушителя и иных обстоятельств, предусмотренных законом. Дифференциация ответственности — важнейшее условие следования принципам ее соразмерности, неотвратимости и законности.
Развитие теоретических представлений об институте дисциплинарной ответственности государственных служащих должно происходить с учетом основных тенденций, проявившихся в системе
государственной службы. Такими тенденциями можно признать:
1) формирование современных теоретических представлений об ответственности государственных служащих исходя из фундаментальных основ общей теории права; 2) принцип взаимной ответственности личности и государства как важнейшую детерминанту правового
государства; 3) цикличность, управляемость процесса развития института юридической ответственности на государственной службе,
обусловленные закономерностями общественного развития и потребностями государственного строительства; 4) смещение акцента с ведомственных документов на законодательные источники правового
регулирования дисциплинарной ответственности государственных
служащих. Слабо выраженной, но, полагаем, перспективной является
тенденция оптимального распределения дисциплинарных полномочий между должностными лицами, реализующими их на основе личного усмотрения, органами управления государственной службой
(создание которых неоправданно затягивается) и судом как независимым органом контроля и обеспечения законности.
Для наказания виновных лиц, совершивших незначительные проступки либо деяния, не представляющие общественной опасности
(вреда), наиболее приемлемым видом юридической ответственности
является дисциплинарная ответственность. Данное свойство дисциплинарной ответственности отмечают в своих трудах В. М. Манохин,
А. Ф. Ноздрачев, Ю. Н. Старилов и другие представители науки административного права, обоснованно утверждая, что основным средством воздействия на поведение персонала государственных органов
остается дисциплинарная ответственность государственного служащего.

6
Предисловие

Доминирование дисциплинарной ответственности в системе публичной службы обусловлено целым рядом ее неоспоримых преимуществ, которыми являются: особый характер правоотношений служебной подчиненности, возникающих между уполномоченным и
обязанным лицами; оперативность применения мер дисциплинарного воздействия; относительная простота применяющихся процедур;
значительно более гуманные правовые последствия применения мер
дисциплинарного принуждения в сравнении с административноправовыми или уголовноправовыми мерами ответственности служащих
государственного аппарата. Важно отметить и такую особенность, как
довольно широкая амплитуда дисциплинарных наказаний в сфере военной службы и явная их недостаточность в области гражданской
службы.
Правовое регулирование дисциплинарной ответственности претерпело существенную трансформацию от преимущественно ведомственного, подзаконного порядка ее применения к формированию
законодательных основ служебной дисциплины на государственной
службе Российской Федерации. Устойчивую тенденцию приобрело
обстоятельное нормативное оформление процедурных и иных принципиально важных вопросов привлечения виновных лиц к дисциплинарной ответственности. Такой вывод вытекает из анализа законотворческой деятельности по принятию специальных нормативных
правовых актов, например федеральных законов об отдельных видах
государственной службы, о службе в отдельных государственных органах, а также из практики правотворческой работы, в том числе на
ведомственном уровне, что выражается в принятии дисциплинарных
уставов, правил внутреннего распорядка, административных и должностных регламентов и других документов.
В развитии института юридической, в том числе и дисциплинарной, ответственности государственных служащих наблюдается определенная периодизация, связанная, как правило, с заметными событиями в жизни страны (реформы, революции, войны), а также обусловленная принятием юридических документов, на долгие годы
определивших основной вектор эволюции этого института1.
В современный период государственного строительства предпринимались неоднократные, но, к сожалению, не всегда удачные попытки реформирования системы публичной службы, однако вопросы
совершенствования дисциплинарной ответственности оказались на
периферии этих преобразований и, как следствие, представляют соПредисловие
7

1 Подробнее см.: Гришковец А. А., Ростовцева Ю. В., Фомина С. В. Государственная
гражданская служба: учеб. курс. М., 2014. С. 452—507.

бой малоэффективный набор мер воздействия на поведение служащих государственного аппарата. Между тем сложно переоценить значимость исполнительской дисциплины на государственной службе,
которую обеспечивают меры государственного принуждения и стандарты служебного поведения, обусловленные социальными ценностями, определяющими смысл и содержание служебной деятельности, утверждением в Российской Федерации правового государства.
Базовыми категориями административного права, характеризующими дисциплинарную ответственность государственных служащих,
являются «служебная дисциплина», «служебный распорядок», «служебное правонарушение», «должностной проступок», «дисциплинарное взыскание» и другие, не всегда оформленные нормамидефинициями. Сообразно личностным представлениям далеко не однозначно
данные категории понимаются и, соответственно, истолковываются
ученымиадминистративистами. Так, служебная дисциплина на государственной службе в понимании Ю. Н. Старилова — обязательное
для служащих соблюдение служебного распорядка государственного
органа и должностного регламента, установленных в соответствии с
федеральными законами, иными нормативными правовыми актами,
нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом1. В работе М. В. Преснякова и С. Е. Чаннова приведены суждение С. В. Нектарова о том, что под служебной дисциплиной принято
понимать определенный порядок поведения участников служебной
деятельности, закрепляющий их обязанности и обеспечивающий согласованность в действиях при выполнении ими конкретных служебных функций2, а также вполне обоснованный вывод: служебной дисциплиной в любом случае является соблюдение правил поведения, установленных в органе государственного управления3.
Формулировки служебной дисциплины содержатся и в ряде действующих нормативных правовых актов, например в ч. 1 ст. 56 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной гражданской службе). Наличие правовой нормы в Федеральном законе о государственной гражданской службе не решает

8
Предисловие

1 См.: Старилов Ю. Н. Государственная служба и служебное право: учеб. пособие.
М., 2015. С. 143.
2 См.: Нектаров С. В. Контроль и служебная дисциплина как условие обеспечения
ответственности // Общество и право. 2009. № 3. С. 94.
3 См.: Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Служебное право Российской Федерации: учеб.
пособие. М., 2011. С. 372.

проблему полноты правового регулирования данного вида ответственности государственных служащих. Достаточно заметить, что в
названном Федеральном законе вопросам дисциплинарной ответственности гражданских служащих отведено лишь четыре статьи
(ст. 56—59), что явно недостаточно для полноценного регулирования
дисциплинарных правоотношений, особенно процедурных положений. Вследствие этого актуальной задачей является формирование
современной правовой основы дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, аналогичной дисциплинарным уставам военизированных ведомств.
Изложенное убеждает в необходимости дальнейших научных исследований феномена дисциплинарной ответственности государственных служащих (гражданских особенно), эффективности ее правового регулирования и практики применения, уточнения понятийного
аппарата. Решению этой проблемы посвящена значительная часть
настоящей работы.
Вместе с тем следует заметить, что в сфере правового регулирования дисциплинарной ответственности государственных служащих налицо значительный прогресс. В отношении отдельных категорий государственных служащих — военнослужащих, сотрудников органов
внутренних дел и некоторых других государственных структур — в последнее время приняты такие основополагающие нормативные правовые акты, как Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации1, Федеральный закон от 1 декабря 2006 г. № 199ФЗ
«О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста
и об исполнении дисциплинарного ареста», Дисциплинарный устав
органов внутренних дел Российской Федерации2, Устав военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации3 и некоторые другие
документы.
Анализ сложившейся ситуации свидетельствует о конкретных усилиях государства, должностных лиц, ответственных за искоренение
негативных явлений на государственной службе, особенно коррупциПредисловие
9

1 См. Указ Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации».
2 См. Указ Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1377 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации».
3 См. Указ Президента РФ от 25 марта 2015 г. № 161 «Об утверждении Устава военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» (далее — Указ Президента РФ от
25 марта 2015 г. № 161).

онного характера. В то же время рекомендации юридической науки
пока мало востребованы на практике, что не стимулирует разработку
теоретического аспекта и прикладных положений о дисциплинарной
ответственности, поиск оптимального баланса между правовосстановительной и наказательной (репрессивной) направленностью этого
вида юридической ответственности. Совершенствование теории юридической ответственности на государственной службе, правовых основ дисциплинарной ответственности государственных служащих нуждается в постоянном внимании со стороны государства, его активной правовой позиции.
Выражаю признательность рецензентам за оценку настоящего труда и рекомендации, направленные на его качественную доработку,
также буду благодарен всем заинтересованным лицам, высказавшим
конструктивные замечания и предложения по существу обсуждаемых
проблем.

10
Предисловие

Глава 1. Теоретические основы юридической ответственности
в системе государственной службы Российской Федерации

§ 1. Понятие и основные тенденции развития института
ответственности в системе государственной службы

В процессе развития государственности возникли и совершенствовались различные способы защиты социальных интересов, прав и
свобод личности от противоправных посягательств. Одним из наиболее действенных и потенциально эффективных средств воздействия
на антисоциальные процессы является юридическая ответственность,
формы применения которой в зависимости от уровня развития человеческой цивилизации неоднократно менялись. Значительную эволюцию претерпели и диалектически взаимосвязанные с ней виды наказаний. В исторической перспективе они трансформировались от
жестоких и бесчеловечных до достаточно гуманных и даже излишне
либеральных.
Юридическая ответственность, как справедливо подчеркивает
Н. В. Витрук, важнейший институт любой правовой системы, один из
сущностных признаков права, необходимый элемент механизма его
действия. В силу этого проблема юридической ответственности занимает одно из центральных мест в общей теории права и в отраслевых
юридических науках. Несмотря на ее традиционный характер, она
всегда актуальна1.
Философскометодологические, правовые, социальные, организационные аспекты юридической ответственности всегда были и продолжают оставаться областью повышенного научного интереса представителей различных направлений гуманитарного знания. По этому
поводу К. С. Бельский обоснованно заметил, что «ответственность
как фундаментальная категория формировалась на протяжении двух с
половиной тысячелетий европейской истории на базе этики, теологии, философии и права...»2.
В современный период продолжается оживленная научная дискуссия о теоретикометодологических основах и правовой природе ин1 См.: Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М., 2008. С. 3.
2 Бельский К. С. Полицейское право: лекционный курс. М., 2004. С. 654.