Порядок заключения договоров и структура договорных связей в государственных и муниципальных закупках

Н. А. КУРЦ

ПОРЯДОК ЗАКЛЮЧЕНИЯ 
ДОГОВОРОВ И СТРУКТУРА 

ДОГОВОРНЫХ СВЯЗЕЙ 
В ГОСУДАРСТВЕННЫХ И 

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПКАХ

Монография

Москва 

ЮСТИЦИНФОРМ

2018

УДК 347.7
ББК 67.404

К939

Курц Н.А. 

К939  
Порядок заключения договоров и структура договорных свя
зей в государственных и муниципальных закупках : монография / 
Н.А. Курц. — М.: Юстицинформ, 2018. — 196 с. 

ISBN 978-5-7205-1482-2

Монография посвящена исследованию круга вопросов, связанных 

с заключением договоров о государственных и муниципальных закупках 
товаров, работ и услуг в соответствии с российской и мировой практикой. 
Особое внимание уделено изучению структуры договорных связей, образующихся при заключении договоров о государственных и муниципальных 
закупках. В основу легло всестороннее изучение и обобщение международных правовых актов, национального законодательства Российской Федерации и зарубежных стран, практики его применения, а также многочисленных научных концепций, представленных в юридической литературе.

Рассчитана на преподавателей, студентов и аспирантов юридических 

вузов и факультетов, практикующих юристов.

Ключевые слова: государственные и муниципальные закупки, госу
дарственный контракт, муниципальный контракт, заключение договора, 
структура договорных связей.

УДК 347.7

ББК 67.404

ISBN 978-5-7205-1482-2

© ООО «Юстицинформ», 2018

N. A. KURTS

THE PROCEDURE 

OF CONCLUDING CONTRACTS 

AND THE STRUCTURE OF 

CONTRACTUAL RELATIONS IN 
GOVERNMENT AND MUNICIPAL 

PROCUREMENT

Monograph

Moscow

YUSTITSINFORM

2018

УДК 347.7
ББК 67.404

К939

Kurts N.A.  

К939  
The procedure of concluding contracts and the structure of 

contractual relations in government and municipal procurement : 
monograph  / N.A. Kurts. — M.: Yustitsinform, 2018. — 196 р. 

ISBN 978-5-7205-1482-2

The monograph is devoted to the study of some issues of the conclusion 

of public procurement in accordance with Russian and world practice. 
Particular attention is paid to the study of the structure of contractual 
relations formed when concluding public procurement contracts. The basis 
is the comprehensive study and synthesis of international legal acts, the 
legislation of the Russian Federation and foreign countries, the practice of 
its application, as well as the numerous scientific concepts presented in the 
legal literature.

The book will be interesting for teachers, students and graduate students 

of law schools and faculties, practicing lawyers.

Key words: government and municipal procurement, government 

contract, municipal contract, contract conclusion, structure of contractual 
relations.

УДК 347.7

ББК 67.404

ISBN 978-5-7205-1482-2

© LLC «Yustitsinform», 2018

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение ...............................................................................  6

Глава 1. Общие положения о государственных и муниципаль
ных закупках ................................................................. 9

§ 1. Понятие государственных и муниципальных закупок.. 9

§ 2. Субъекты государственных и муниципальных заку
пок ................................................................................ 41

Глава 2. Порядок заключения договоров о государственных 

и муниципальных закупках ..........................................   58

§ 1. Закупочные процедуры без ограничения по кругу 

участников ..................................................................   58

§ 2. Закупочные процедуры с ограниченным участием .... 107

§ 3. Процедура закупки из единственного источника ..... 121

Глава 3. Виды структуры договорных связей в государствен
ных и муниципальных закупках .................................. 137

§ 1. Простая структура договорных связей ..................... 137

§ 2. Структура договорных связей, осложненная участи
ем третьих лиц .......................................................... 149

Заключение ....................................................................... 169 

Библиографический список ..............................................  176

Введение

Сфера государственных и муниципальных закупок, явля
ясь необходимым инструментом промышленной и социальной политики, традиционно представляет собой одну из наиболее распространенных форм участия публично-правовых 
образований в гражданском обороте.

На протяжении многих лет в России наблюдается устой
чивая тенденция к увеличению бюджетных средств, выделяемых для поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг 
с целью удовлетворения государственных и муниципальных 
нужд. Так, в 2008 г. на эти цели выделялось более 4 трлн руб.1, 
а в 2015—2016 гг. – уже 6,5 трлн руб.2,3 Всего же, по оценкам 
экспертов, общий объем рынка государственных закупок, 
включая закупки государственных корпораций, достиг 30 трлн руб. и 25% ВВП4.

Данные показатели означают, что государство и муници
палитеты возлагают все большие надежды на сферу закупок 
товаров, работ и услуг для публичных нужд, прежде всего, с 
целью обеспечения жизнедеятельности населения. Кроме того, участие в закупочном процессе для значительного числа 
предпринимателей становится реальным инструментом формирования и развития своих экономических возможностей.

Вместе с тем нормативно-правовая основа сферы государ
ственных и муниципальных закупок претерпевает непрекращающиеся изменения и обновления. За последние годы принято множество законов и подзаконных актов, регулирующих 
вопросы удовлетворения публичных нужд в товарах, работах, 
услугах, а в еще большее количество актов внесены измене
1 
 См.: Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных 

нужд: правовое регулирование. М., 2009. С. 3.

2 
 См.: Объем госзакупок вырос в 2015 г. на 10 %. Источник: http://economy.

gov.ru/minec/about/structure/depfks/2016160105. Дата обращения: 14.02.2017.

3 
 Доклад о результатах мониторинга применения Федерального зако
на от 5.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, 
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» за 
2016 год. Источник: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/news/news_preview.
html?newsId=18073. Дата обращения: 14.02.2017.

4 
 В РФ объем рынка госзакупок достиг 25 % ВВП в условиях кризиса. 

Источник: http://www.interfax.ru/business/499881. Дата обращения: 14.02.2017.

Введение

7

ния. Безусловно, самым значительным событием в этой области стало вступление в силу с 1 января 2014 г. Федерального 
закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в 
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», заложившего решительно 
новые начала построения системы государственных и муниципальных закупок.

Кроме того, встречающиеся многочисленные ошибки в 

применении законодательства о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд привлекают к этой области особое внимание 
не только правоохранительных органов, но и средств массовой информации, а также общественности в целом. Правоприменительная практика в сфере государственных и муниципальных закупок товаров – одной из самых коррупциогенных в отечественной экономике – показывает необходимость 
дальнейшего совершенствования регулирующего их законодательства.

В этой связи можно отметить, что несмотря на традицион
но высокий научный интерес к тематике государственных и 
муниципальных закупок в цивилистике продолжает оставаться множество «белых пятен», порожденных изменениями в 
законодательстве и экономической жизни страны. Не до конца исследованы понятие и юридическая сущность категории 
«государственная (муниципальная) закупка», невыясненным 
остается ее соотношение с категорией «государственный (муниципальный) заказ». Рассуждения ученых, как правило, 
ограничиваются изучением порядка определения контрагента государственного (муниципального) заказчика и заключения с ним договора дифференцировано от предмета закупки 
(товара, работы или услуги). Вместе с тем более актуальным 
представляется комплексное исследование указанных вопросов с учетом специфики публично-правового образования 
как собственника предмета будущей закупки. Такое видение 
темы исследования, на наш взгляд, в максимальной степени 
соответствует системному характеру государственных и муниципальных закупок.

Введение

8

Наконец, безосновательно забытой является юридическая 

конструкция «структура договорных связей». Будучи фактически вытесненной из употребления, она с введением в действие Федерального закона «О контрактной системе в сфере 
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» могла бы стать одной из основ 
построения обновленной системы удовлетворения публичных нужд в товарах, работах, услугах. Вышеуказанные вопросы представляется актуальным рассмотреть в настоящей монографии.

Глава 1. Общие положения о государственных 

и муниципальных закупках

§1. Понятие государственных и муниципальных 
закупок

Как известно, одним из предназначений публично-пра
вового образования является полное и своевременное удовлетворение общественных потребностей в материальных и 
нематериальных благах. Необходимость их обеспечения обусловливает постоянное развитие правового регулирования 
в сфере удовлетворения публичных нужд. Так, за многовековую отечественную историю применялось множество юридических конструкций, упорядочивавших отношения в сфере 
определения государственных и муниципальных нужд, их 
планирования, определения поставщиков товаров, подрядчиков работ, исполнителей услуг для государственных и муниципальных нужд, а также заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов. Данные вопросы 
будут изложены в следующих параграфах.

В настоящее время указанные явления стали элементами 

системы, получившей название государственных и муниципальных закупок, функционирование которой подчинено 
единой цели – удовлетворению государственных (муниципальных) нужд.

Термин «государственные (муниципальные) закупки» по
явился в отечественном законодательстве сравнительно недавно. Его распространение естественным образом связано 
с переходом к рыночной экономике, ядром которой является 
плюрализм форм собственности, и отказом от концепции, 
согласно которой государство осуществляет общее руководство всеми сторонами экономической жизни общества: производством, распределением, обменом и потреблением благ. 
Так, содержание государственного заказа по сравнению с 
прежними директивными заданиями изменилось до охвата 
государственными закупками лишь особо важной продук

Глава 1. Общие положения о государственных и муниципальных закупках

10

ции, обеспечения производства этой продукции ресурсами, 
поставки готовой продукции по установленной цене и создание заинтересованности исполнителей заказа5.

С развитием законодательства происходило постоянное 

расширение перечня государственных и муниципальных заказчиков, в частности, за счет отнесения к данной категории 
всех получателей бюджетных средств, что, по мнению ученых, 
привело к принижению значимости института государственных заказов6.

В этой связи целесообразно рассмотреть понятие и право
вую природу государственных и муниципальных закупок как 
упорядоченной системы, раскрыть ее содержание и установить особенности.

Следует отметить, что термин «государственные (муници
пальные) закупки» не может быть охарактеризован как детально проработанный. Впервые в современном российском законодательстве данная дефиниция появилась в Федеральном 
законе от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках 
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия 
для государственных нужд»7, который определял закупку как 
форму организованного приобретения государством сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей (поставщиков) для последующей переработки или реализации потребителю (покупателю) на взаимовыгодных договорных условиях (ст. 1). Таким образом, по 
существу, закупка означала не что иное, как контрактацию 
сельскохозяйственной продукции государством. В этой связи к таким правоотношениям применялись не только нормы 
специального закона, но и правила Гражданского кодекса Российской Федерации, посвященные договору контрактации.

Принятый 21 июня 2005 г. Федеральный закон № 94-ФЗ «О 

размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, 

5 
 См.: Ноздрачев А. Ф. Правовая природа госзаказов // Советское госу
дарство и право. 1990. № 3 С. 45.

6 
 См.: Белов В. Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для 

государственных нужд: правовое регулирование. М., 2011. С. 149.

7 
 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303.

§1. Понятие государственных и муниципальных закупок

11

оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»8
(далее – Закон о размещении заказов) не воспользовался термином «закупка» для обозначения процесса определения поставщиков товаров, подрядчиков работ, исполнителей услуг 
для публичных нужд и заключения с ними соответствующих 
договоров, включив эту область в категорию «размещение 
государственного (муниципального) заказа». В результате 
этого в юридической литературе стала возникать путаница в 
определении терминов «закупка», «государственный (муниципальный) заказ», «размещение заказов», происходило смешение случаев их использования.

Межправительственное соглашение России, Белоруссии 

и Казахстана от 9 декабря 2010 г. «О государственных (муниципальных) закупках»9, заключенное в рамках Таможенного 
союза указанных стран, определяет государственную (муниципальную) закупку как приобретение заказчиками товаров, 
работ, услуг и иные закупки за счет бюджетных средств, а также иных средств в случаях, предусмотренных национальным 
законодательством, а также отношения, связанные с исполнением договоров (контрактов) о закупках. Важной особенностью указанного соглашения стало обязательство договаривающихся сторон о приведении национального законодательства в соответствие с ним до 1 июля 2012 г.

В настоящее время указанное соглашение утратило силу и 

было, по существу, заменено положениями раздела XXII «Государственные и муниципальные закупки» Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.10 и Приложением № 25 к Договору. Данным международным правовым 
актом государственные (муниципальные) закупки определяются как приобретение заказчиками товаров, работ, услуг и 
иные закупки за счет бюджетных, а также иных средств в случаях, предусмотренных законодательством государства-члена 
о закупках, а также отношения, связанные с исполнением договоров (контрактов) о закупках.

8 
 СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. 1. Ст. 3105.

9 
 СЗ РФ. 2012. № 5. Ст. 540.

10  Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.

gov.ru, 16.01.2015.