Управление землепользованием

УПРАВЛЕНИЕ  
ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕМ

ИЗДАТЕЛЬСТВО САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Учебное пособие

© В. Л. Баденко, В. Л. Богданов,  
 
В. В. Гарманов, Г. К. Осипов, 2017

© Санкт-Петербургский  
 
государственный университет, 2017

УДК 332.33 (075*8)
ББК 67.407
         У67

Реценз ен ты: д-р физ.-мат. наук, проф., чл.-корр. РАН И. Б. Усков (ФБУ Агрофизический науч.-иссл. ин-т); д-р экон. наук, проф. Д. А. Шишов 
(С.-Петерб. гос. аграрный ун-т); д-р геогр. наук, проф. Д. В. Севастьянов (С.-Петерб. гос. ун-т)

Авто ры: д-р техн. наук, проф. В. Л. Баденко, д-р биол. наук, проф. В. Л. Богданов,  
канд. экон. наук, доц. В. В. Гарманов, д-р геогр. наук, проф. Г. К. Осипов

Отв е тс тв е н ны й р еда к то р Владимир Леонидович Богданов

Рекомендовано к печати  
Учебно-методической комиссией Института наук о Земле 
Санкт-Петербургского государственного университета

Управление землепользованием: учеб. пособие / В. Л. Баденко, В. Л. Богданов, В. В. Гарманов, Г. К. Осипов; под ред. В. Л. Богданова. — СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2017. — 298 с. 
ISBN 978-5-288-05769-4

В пособии изложены основы государственного управления землепользованием и земельной политики в РФ. Охарактеризованы земельные ресурсы мира 
и России. Описаны основные типы почв и география их распространения. 
Представлено картографическое обеспечение управления землепользованием. 
Приведены принципы бонитировки почв, система мониторинга земель. Раскрыты основные положения и порядок ведéния Единого государственного реестра недвижимости с использованием геоинформационных технологий. Уделено внимание землеустройству с применением геоинформационных систем. 
Подробно рассмотрено информационное обеспечение платности землепользования. Даны методы оценки экономического ущерба от нарушения земель.
Учебное пособие адресовано студентам и аспирантам, обучающимся по 
направлению «Землеустройство, кадастр и мониторинг земель» и смежным 
специальностям, преподавателям, а также специалистам в области управления недвижимостью.

УДК 332.33 (075*8) 
ББК 67.407

У67

ISBN 978-5-288-05769-4

ОГЛАВЛЕНИЕ

Список сокращений ...................................................................................  
5

Введение ...................................................................................................  
6

Глава 1. Основы управления землепользованием 
(земельными ресурсами) ............................................................  
9
1.1. Основные понятия землепользования ....................................  
9
1.2. Управление — система взаимоотношений субъектов 
и объектов управления ..........................................................  
10
1.3. Структура управления: управляющая и управляемая 
подсистемы ............................................................................  
12
1.4. Основы государственной политики использования 
земельного фонда в Российской Федерации .........................  
22
1.5. Формирование информационной базы управления 
земельными ресурсами на основе ГИС-технологий ...............  
29

Глава 2. Земельные ресурсы мира и Российской Федерации ..................  
38
2.1. Земельный фонд мира ...........................................................  
38
2.2. Земельный фонд Российской Федерации ..............................  
44

Глава 3. Почва как важнейшая составная часть земельных ресурсов ......  
54
3.1. Понятие о почве, факторы почвообразования 
и классификация почв ...........................................................  
54
3.2. Почвы природно-климатических зон России .........................  
55
3.3. Бонитет почв и качественная оценка земель  ........................  
81
3.4. Методика бонитировки почв ..................................................  
87
3.5. Методика бонитировки почв и качественная оценка 
мелиорированных земель .....................................................  
91

Глава 4. Картографическое обеспечение управления 
землепользованием ....................................................................  
95
4.1. Общие положения ..................................................................  
95
4.2. Создание (обновление) топографических карт (планов) 
для управления землепользованием .....................................  
99
4.3. Создание (обновление) тематических карт (планов) 
для управления земельными ресурсами ................................  
109

Глава 5. Мониторинг земель .....................................................................  
124
5.1. Цели, задачи и содержание мониторинга земель ...................  
125
5.2. Структура и технологическая система государственного 
мониторинга земель ..............................................................  
128
5.3. Негативные процессы, влияющие на земную поверхность ....  
131
5.4. Мониторинг техногенно загрязненных земель .......................  
142
5.5. Мониторинг нарушенных земель ...........................................  
145
5.6. Использование геоинформационных технологий 
при мониторинге нарушенных земель ...................................  
153

Оглавление

5.7. Агроэкологический мониторинг земель .................................  
163
5.8. Геоинформационные технологии для мониторинга земель 
сельскохозяйственного назначения ......................................  
168

Глава 6. Оценка устойчивости почвенного и растительного покровов 
при управлении землепользованием ..........................................  
187
6.1. Оценка устойчивости почв к водной эрозии ..........................  
187
6.2. Оценка устойчивости почв к загрязнению тяжелыми 
металлами и закислению .......................................................  
198
6.3. Оценка устойчивости растительного покрова 
к упрощению его структуры ...................................................  208

Глава 7. Ведéние единого государственного реестра недвижимости 
(ЕГРН) ...........................................................................................  
211
7.1. Основные положения ЕГРН .....................................................  
211
7.2. Использование геоинформационных технологий 
при ведéнии государственного кадастра недвижимости .......  
218

Глава 8. Землеустройство в системе управления землепользованием ....  
227
8.1. Общие положения землеустройства ......................................  
227
8.2. Принципы землеустройства ...................................................  228
8.3. Прогнозирование оптимального землепользования .............  
231
8.4. Виды землеустройства ...........................................................  
245
8.5. Оперативные управленческие решения и действия ..............  
255
8.6. Использование информационных и ГИС-технологий 
при проведении землеустройства ..........................................  
257

Глава 9. Информационное обеспечение платности землепользования ...  262
9.1. Задачи экономики землепользования ...................................  262
9.2. Обоснование ставки земельного налога................................  264
9.3. Обоснование арендной платы за использование 
земельных участков ...............................................................  266
9.4. Оценка кадастровой стоимости земельных участков .............  
270
9.5. Оценка рыночной стоимости земельных участков .................  
273
9.6. Оценка размера возмещения собственникам в связи 
с изъятием земельных участков для государственных 
и муниципальных нужд ..........................................................  
274
9.7. Оценка экономического ущерба от нарушения земель 
под воздействием антропогенных факторов ..........................  
281

Использованная литература ......................................................................  289

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

АБД 
— автоматизированный банк данных
БД 
— база данных
ГИС 
— географическая информационная система
ГКН 
— государственный кадастр недвижимости
ГЛОНАСС — глобальная навигационная спутниковая система
ГМЗ 
— государственный мониторинг земель
ГМСХЗ 
— государственный мониторинг сельскохозяйственных 
земель
ДДЗ 
— данные дистанционного зондирования
ЕГРН 
— Единый государственный реестр недвижимости
ЕГСЭМ 
— Единая государственная система экологического 
мониторинга
ЗИС 
— земельно-информационная система
ИАС 
— информационно-аналитическая система
КА 
— космический аппарат
ЛПР 
— лица, принимающие решения
ПО 
— программное обеспечение 
ПТК 
— природные территориальные комплексы
СГП 
— система глобального позиционирования
СУБД 
— система управления базами данных
ТПТК 
— техногенные природные территориальные комплексы
ЦМР 
— цифровая модель рельефа
ЭГП 
— экзогенные геологические процессы
GPS 
— Global Positioning System

ВВЕДЕНИЕ

Земля является важнейшим элементом природных ресурсов государства. Социально-экономические преобразования в России 
привели к отмене государственной монополии на землю как объект 
собственности, что повлияло на земельные отношения. В условиях 
рыночной экономики земля стала не только средством производства, 
территориальным базисом и природным ресурсом, но и объектом недвижимости, а также имущественных правоотношений.
Обычно земля определяется как физический объект, имеющий 
свою топографию и территориально-пространственные характеристики. Более широкий, комплексный подход включает в содержание 
этого термина почву, полезные ископаемые, воду и биоту. Эти компоненты образуют экосистемы, выполняющие ряд функций, необходимых для поддержания жизни на Земле и сохранения продуктивных 
возможностей природной среды. Таким образом, земельные ресурсы 
должны использоваться с учетом данного обстоятельства. 
Целью управления землепользованием является поддержание высокого уровня экономических, социальных и экологических условий 
жизни населения при обеспечении сохранения и восстановления природных ресурсов. 
Управление землепользованием состоит из таких основных направлений, как землеустройство, мониторинг земель, ведéние Единого государственного реестра недвижимости. В связи с этим система 
управления землепользованием предусматривает участие в ней (в зависимости от формы собственности на землю) государства, муниципальных образований и других субъектов земельных отношений. 
Эффективное управление землепользованием позволяет развивать 
предпринимательскую и общественную деятельность, формировать 
экономически обоснованную систему налогообложения, привлекать 
инвес тиции в развитие муниципальных образований и регионов, соз

Введение

давать эффективную систему обеспечения прав и гарантий для субъектов земельных отношений.
Землепользование предполагает достижение широкого круга целей. В этой связи желательно планировать и регулировать все виды использования земель на комплексной основе. Поэтому управление землепользованием включает политический, административно-управлен ческий, правовой, научный и технико-технологический аспекты. 
Комп лексный подход позволит свести к минимуму возникающие 
конф ликты, выработать наиболее эффективные варианты управления 
зем ле пользованием. 
Фундаментальной основой организации управления землепользованием является государственное регулирование земельных отношений. В настоящий момент система законодательных и нормативноправовых актов регламентирует многообразие форм собственности 
на землю, что требует современных знаний по управлению земельно- 
имущественным комплексом как муниципального образования, 
регио на (субъекта РФ), так и Российской Федерации в целом.
Большое значение в системе управления землепользованием имеет 
государственный контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и рациональным использованием земель. В процессе 
управления землепользованием следует учитывать социально-экономическую ситуацию в стране, реальные возможности государства, 
национальные особенности, исторические традиции и менталитет 
российских граждан, а применяемые при этом методы и технологии должны быть научно обоснованы с учетом мирового опыта. 
В результате реформирования и практической реализации системы 
управления землепользованием следует обеспечить соблюдение конституционных прав граждан и юридических лиц на землю, сохранность природных свойств и качества земель, создание благоприятных условий для формирования и развития цивилизованного рынка  
земли. 
В настоящем учебном пособии рассмотрены различные аспекты 
управления землепользованием с учетом современных нормативных 
документов и последних изменений в земельном законодательстве 
РФ. Содержание пособия соответствует образовательным программам по управлению землепользованием, землеустройству, кадастру 
и мониторингу земель.
Новизна и сложность целого ряда вопросов, относящихся к управлению землепользованием, а также нехватка литературы по этой дисциплине определяют актуальность настоящего пособия.

Введение

Книга адресована студентам, изучающим вопросы недвижимости, 
аспирантам, обучающимся по специальности 25.00.26 «Землеустройство, кадастр и мониторинг земель» и другим смежным образовательным программам, преподавателям, сотрудникам соответствующих 
научных и проектных организаций, а также работникам органов исполнительной власти.
Авторский коллектив: д-р биол. наук, профессор В. Л. Богданов 
(Введение; гл. 1, разд. 1.4; гл. 2, 3; гл. 5, разд. 5.1–5.4, 5.7); д-р техн. наук, 
профессор В. Л. Баденко (гл. 1, разд. 1.5; гл. 5, разд. 5.5, 5.6, 5.8; гл. 7, 
разд. 7.2; гл. 8, разд. 8.6); канд. экон. наук, доцент В. В. Гарманов (гл. 1, 
разд. 1.1–1.3; гл. 7, разд. 7.1; гл. 8, разд. 8.1–8.5; гл. 9); д-р геогр. наук, 
профессор Г. К. Осипов (гл. 4; гл. 6).

Глава 1

ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕМ  
(ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ)

1.1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ

Приступая к рассмотрению теоретических вопросов управления 
землепользованием, необходимо определиться с содержанием основных понятий и терминов. И прежде всего это относится к понятию 
«землепользование». 
Землеустроительная наука оперирует данным термином в двух 
разных его значениях: 1) конкретный участок (массив) земли, находящийся в хозяйственном пользовании или в собственности отдельных 
лиц, предприятий, организаций или государства в целом; 2) регламентированная хозяйственными и правовыми нормами эксплуатация земельного ресурса как всеобщего условия труда во всех сферах человеческой деятельности и основного средства производства 
в сельском и лесном хозяйстве. Иными словами, это разнообразное 
пользование землей, базирующееся на различных правовых формах 
[1, с. 43]. 
Встречаются и такие трактовки понятия «землепользование», как:
 
— «одна из юридических форм использования земли…» (Юридический словарь);
 
— «установленный законом или сложившийся в течение времени 
свод правил экономического и юридического использования земли 
как средства производства» (Словарь бизнес-терминов);
 
— «пользование землей в установленном обычаем или законом порядке» (Большой энциклопедический словарь);
Итак, термин «землепользование» обозначает:
 
— юридически оформленный земельный участок или земельный массив, который предоставлен гражданам, юридическим лицам или 
органам, учреждениям и предприятиям, представляющим интересы государства;
 
— пользование землей в соответствии с действующими законами 
и национальными традициями.

Глава 1. Основы управления землепользованием (земельными ресурсами) 

При рассмотрении вопросов управления землепользованием, регулирования земельных отношений употребляются специальные понятия и термины. Так, словосочетание «земельный участок» может 
обозначать:
 
— часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами (Земельный кодекс РФ).
 
— часть земной поверхности, имеющую фиксированные границы, 
площадь, местоположение, правовой статус и документально установленные ограничения на использование (Финансовый словарь).
 
— часть поверхности земли, имеющую фиксированную границу, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, 
отражаемые в государственном земельном кадастре (сейчас — Единый государственный реестр недвижимости. — В. Г.) и документах 
государственной регистрации прав на землю; граница земельного 
участка фиксируется на планах и выносится в натуру; правовой 
статус земельного участка включает в себя целевое назначение, 
разрешенное использование и форму законного владения (Большой юридический словарь).
Опираясь на общее понятие управления, применяемое в теории 
управления организационными системами [2, с. 9], можно определить 
управление землепользованием как управленческую деятельность по 
организации рационального использования земли.

1.2. УПРАВЛЕНИЕ — СИСТЕМА ВЗАИМООТНОШЕНИЙ  
СУБЪЕКТОВ И ОБЪЕКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

Методология и методы изучения государственного управления 
характеризуются значительным разнообразием подходов: тоталитарный, демократический и государственно-религиозный [3].
При тоталитарном подходе к публичному управлению акценты 
делаются на необходимости сильной государственной власти (в некоторых случаях — диктатуры определенного социального слоя в обществе или персональной диктатуры вождя), осуществляется фактическое слияние органов государства и правящей партии, общественные 
объединения подчинены правящей партии и органам государства, 
местное самоуправление отменяется. Это административно-командная система управления, примером которой может служить система 
управления земельными ресурсами в Советском Союзе [4].
Демократические 
концепции 
государственного 
управления 
представлены огромным количеством различных школ, в том чис

1.2. Управление — система взаимоотношений субъектов и объектов управления 

ле признающих государство в качестве «всесильного регулятора», 
отстаиваю щих приоритет экономических или политических методов 
управления. Концепция государственного управления предполагает, 
с одной стороны, разделение государственного и муниципального 
управления, с другой — рассмотрение муниципальных органов как 
«агентов государства».
При всех различиях демократические концепции опираются на общие постулаты управления — общечеловеческие ценности, принципы 
демократии, политического и идеологического плюрализма, разделения властей, господства права, признания местного самоуправления 
и т. д. Они отвергают тоталитаризм и авторитаризм, утверждают подконтрольность чиновника населению, ставят его на службу общим 
(а не классовым) интересам.
Государственное управление изучается с использованием различных методов исследования — общенаучных и специальных. Среди 
научных методов выделяются анализ и синтез: изучение ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной), 
разработка понятий «государственный аппарат», «муниципальное образование», «местное самоуправление».
Субъектами государственного управления являются органы государственной власти, их структурные подразделения и служащие, 
а также юридические лица (организации) и граждане, которые участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих отношений, воздействующих на объекты управления. 
Объектами государственного управления (т. е. тем, на что направлено властное воздействие субъекта управления) могут быть 
социально-экономические системы и процессы, природно-территориальные комплексы, отдельные юридические лица и граждане. 
Объектами государственного управления выступают также отраслевые и межотраслевые комплексы (отрасли экономики, включающие 
в себя промышленный, строительный, агропромышленный и другие  
комплексы).
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: 
экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного 
развития какой-либо отрасли (определенного объекта) устанавливаются предпочтения для нее (него), предоставляются государственные 
или муниципальные инвестиции.
Государство посредством нормативных актов регулирует социально-экономические и производственные отношения объектов управле

Глава 1. Основы управления землепользованием (земельными ресурсами) 

ния, устанавливает ответственность за нарушение или невыполнение 
требований законодательства.
Отрасль государственного управления представляет собой совокупность предприятий, организаций, учреждений однородного социально-экономического или социально-культурного профиля, находящихся в вéдении центрального федерального (или регионального) 
органа исполнительной власти. А сфера государственного управления 
включает в себя деятельность специальных органов исполнительной 
власти, осуществляющих функциональное межотраслевое регулирование в масштабе всех или по крайней мере многих отраслей управления [2, с. 12].

1.3. СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ:  
УПРАВЛЯЮЩАЯ И УПРАВЛЯЕМАЯ ПОДСИСТЕМЫ

Реализацию поставленных целей и задач управления земельными ресурсами в соответствии с принятыми принципами управления 
может обеспечить система управления земельными ресурсами, которая представляет собой совокупность и взаимодействие двух подсистем — управляемой и управляющей.
Управляемая подсистема — объект управления: земельные ресурсы и другие объекты недвижимости, непосредственно связанные с земельными участками; земля как природный ресурс. 
Управляющая подсистема — подсистема, осуществляющая воздействие на объект управления для достижения поставленной цели. 
Она представляет собой управляющие структуры (государственные 
административные управляющие и регистрирующие органы, специализированные сертифицированные фирмы и отдельные граждане) 
и системы нормативно-инструктивных и правоустанавливающих документов. Главная функция управляющей системы состоит в определении, формулировании и решении постоянно возникающих проблем 
хозяйственной структуры, сборе, систематизации, анализе информации и воздействии на управляемую подсистему для достижения намеченных целей [3, с. 18].
Содержание системы управления земельными ресурсами представлено в виде структурированных сфер управленческой деятельности, методики и инструментов управления, отображенных «деревом 
целей» (рис. 1.1–1.3).
Как было отмечено выше, главная цель управления земельными 
ресурсами — это обеспечение эффективного использования земли