Современное состояние законодательства об опеке и попечительстве в Европе: сравнительно-правовой очерк
Покупка
Тематика:
Семейное право
Издательство:
Статут
Автор:
Петурова Наталья Николаевна
Год издания: 2018
Кол-во страниц: 240
Дополнительно
ISBN: 978-5-8354-1425-3
Артикул: 693940.01.99
Книга раскрывает основные тенденции развития опеки и попечительства в отношении совершеннолетних граждан в Европе на примере Великобритании, Германии, Франции, Швеции и Швейцарии. Наряду с действующим правовым регулированием анализируются основные результаты реформирования законодательства в рассматриваемых государствах в начале XXI в. Для практикующих специалистов, правоприменителей, ученых и широкого круга читателей.
Тематика:
ББК:
УДК:
ОКСО:
- ВО - Бакалавриат
- 40.03.01: Юриспруденция
- ВО - Магистратура
- 40.04.01: Юриспруденция
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
ÌÎÑÊÂÀ 2018 Н.Н. Петурова СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОПЕКЕ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВЕ В ЕВРОПЕ: сравнительно-правовой очерк
УДК 347.64 ББК 67.404.55 П 31 Наталья Николаевна Петурова окончила гуманитарный факультет Новосибирского государственного университета, Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина, аспирантуру Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, специализируется в области гражданского и семейного права, имеет публикации в журналах «Адво кат», «Семейное и жилищное право», «Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения». Настоящее издание выпущено в свет при поддержке Региональной благотворительной общественной организации «Центр лечебной педагогики» Петурова Н.Н. П 31 Современное состояние законодательства об опеке и попечи тельстве в Европе: сравнительно-правовой очерк. – М.: Статут, 2018. – 240 с. ISBN 9785835414253 (в пер.) Книга раскрывает основные тенденции развития опеки и попечительства в отношении совершеннолетних граждан в Европе на примере Великобритании, Германии, Франции, Швеции и Швейцарии. Наряду с действующим правовым регулированием анализируются основные результаты реформирования законодательства в рассматриваемых государствах в начале XXI в. Для практикующих специалистов, правоприменителей, ученых и широкого круга читателей. УДК 347.64 ББК 67.404.55 ISBN 9785835414253 © Петурова Н.Н., 2017 © Петурова Н.Н., перевод с французского языка, 2017 © Щербаков Н.Н., вступительное слово, 2017 © Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2017
ОГЛАВЛЕНИЕ Вступительное слово (Н.Б. Щербаков) ...................................................5 Введение ...............................................................................................12 Глава 1. Эволюция правовоГо реГулирования отношений опеки и попечительства ...................................................................14 1.1. История формирования института опеки и попечительства .....14 1.1.1. Развитие института опеки и попечительства в римском частном праве ................................................14 1.1.2. История развития института опеки и попечительства во Франции ......................................................................17 1.1.3. История развития института опеки и попечительства в Швейцарии ...................................................................22 1.1.4. История развития института опеки и попечительства в России ...........................................................................24 1.2. Реформирование законодательного регулирования защиты совершеннолетних лиц в рассматриваемых странах в начале XXI в. .................................................................................32 Глава 2. правовая природа отношений опеки и попечительства...............................................................................55 2.1. Понятие и виды недееспособности ...........................................55 2.2. Степени/виды недееспособности .............................................59 2.3. Особенности института защиты прав совершеннолетних лиц в рассматриваемых странах ......................................................70 Глава 3. применение и прекращение применения мер защиты .........................................................................................77 3.1. Применение мер защиты ..........................................................77 3.1.1. Отражение международных принципов защиты прав недееспособных и ограниченных в дееспособности совершеннолетних лиц в правовых системах рассматриваемых стран ...................................................77 3.1.2. Предпосылки/причины применения мер защиты ........84 3.1.3. Условия применения мер защиты ..................................88 3.1.4. Право на выражение своего мнения ..............................91
Оглавление 3.1.5. Круг лиц, уполномоченных инициировать применение, отмену и пересмотр меры защиты ............93 3.1.6. Рассмотрение ходатайства ..............................................97 3.1.7. Лишение дееспособности .............................................102 3.1.8. Применение медиации при установлении мер защиты .................................................................... 110 3.1.9. Право обжалования ........................................................111 3.2. Продолжительность применения меры защиты .................... 116 3.3. Финансирование мер защиты ................................................. 119 3.4. Опубликование ........................................................................124 3.5. Восстановление дееспособности и отмена меры защиты ..... 125 Глава 4. Элементы правоотношений опеки и попечительства............................................................................. 130 4.1. Участники правоотношений опеки и попечительства .......... 130 4.1.1. Лица, назначаемые для осуществления меры защиты ........................................................................... 130 4.1.2. Подходы к законодательному регулированию роли опекуна (попечителя) на примере Франции и Швейцарии ................................................................. 138 4.1.3. Органы, участвующие в осуществлении мер защиты ....................................................................143 4.2. Содержание правоотношений опеки и попечительства ........ 151 4.2.1. Права и обязанности подопечного на примере Франции и Швейцарии ................................................. 151 4.2.2. Права и обязанности лиц, осуществляющих меру защиты в рассматриваемых странах .................... 161 Заключение ........................................................................................180 Литература .........................................................................................183 Приложение 1 .....................................................................................192 Приложение 2 .....................................................................................207
ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО Предлагаемая читателю книга представляет собой редкий для отечественного права пример исследования института опеки и попечительства посредством сравнительноправового метода. Между тем гражданскоправовая наука в целом давно и активно использует опыт зарубежных правопорядков при решении большинства проблем, возникающих на практике 1. Причем сравнительноправовой метод применяется не только в сугубо теоретических целях познания действительности, но и в целях выбора оптимальных вариантов решения той или иной коллизии на законодательном уровне. Достаточно сказать, что в рамках продолжающегося в настоящее время процесса совершенствования гражданского законодательства активно используются адаптированные к российской действительности конструкции как континентальной, так и англосаксонской системы права. Редкое серьезное исследование по гражданскоправовой проблематике обходится без анализа, подчас глубокого, зарубежного опыта, исследования возможности и форм его восприятия, которое не подчиняет наше право и правосознание чуждому опыту, но обогащает собственный опыт, помогает избежать повторения уже совершенных когдато ошибок и развивать показавших свою жизнеспособность и эффективность идей и концепций. Следовательно, сравнительноправовой метод не предполагает слепое восприятие готовых зарубежных конструкций, напротив, он позволяет критически осмыслить зарубежный опыт, адаптировать его к отечественному гражданскому праву, делая последний частью современной правовой культуры. В этом смысле опека и попечительство (а вместе с ними и гражданскоправовой статус гражданина) находятся как бы вне основного направления отечественной гражданскоправовой науки. В силу своей идеологической основы в советское время вопросы опеки и попечительства, гражданскоправового статуса гражданина рассматривались в большой степени изолированно от других правопорядков, эта изолированность, обращенность только на себя и в себя не преодолена до сих пор. Многие законотворческие идеи, направленные на решение острых практических проблем, известные в том числе зарубежным правопорядкам, но кри1 Примечательно, что, несмотря на известные обстоятельства, наука гражданского права и в советское время не выпадала из общемирового контекста. Достаточно вспомнить выполненные в сравнительноправовом духе работы М.М. Агаркова, В.А. Ойгензихта и многих других цивилистов.
Вступительное слово тически проанализированные, подчас встречают в профессиональной среде отторжение, воспринимаются как угроза устоявшемуся положению вещей (которое, надо сказать, в области защиты прав инвалидов, в том числе ментальных, мягко говоря, далеко от совершенства), как покушение на монополию в разрешении той или иной проблематики. Однако такое положение вещей не может не быть поколеблено в современном мире. Кажется, впервые новые в обозначенной сфере идеи проникли в отечественное право через известные решения Конституционного Суда Российской Федерации. Так, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 27 июня 2012 г. № 15П указал, что федеральному законодателю надлежит внести изменения в действующий механизм защиты прав граждан, страдающих психическими расстройствами, в том числе в части оказания им необходимой поддержки в реализации гражданских прав и обязанностей, которые позволяли бы суду учитывать степень нарушения способности таких граждан понимать значение своих действий или руководить ими в конкретных сферах жизнедеятельности и в максимальной степени гарантировали бы защиту их прав и законных интересов (п. 5). При этом из резолютивной части Постановления следует, что Конституционный Суд РФ признал неконституционными взаимосвязанные положения п. 1 и 2 ст. 29, п. 2 ст. 31 и ст. 32 ГК РФ, поскольку в действующей системе гражданскоправового регулирования не предусматривается возможность дифференциации гражданскоправовых последствий наличия у гражданина нарушения психических функций при решении вопроса о признании его недееспособным, соразмерных степени фактического снижения способности понимать значение своих действий или руководить ими (п. 2 резолютивной части). Таким образом, утвердился подход, отвергающий возможность в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами, лишь двух решений: лишить дееспособности, оставить дееспособность в полном объеме. Эта позиция уже не соответствует представлениям науки (в том числе и психиатрии) о степенях психического расстройства и общества о необходимости учета реальной степени расстройства при решении вопроса об ограничении (лишении) прав (в том числе конституционных) страдающего такими расстройствами гражданина. Это не в последнюю очередь стало возможным не только благодаря высокому правосознанию судей, но и присоединению Российской Федерации к Международной конвенции о правах инвалидов (подписана Российской Федерацией 24 сентября 2008 г., ратифицирована 25 сентября 2012 г.).
Вступительное слово Именно во исполнение данного Постановления были приняты изменения в ГК РФ в части ограниченной дееспособности лиц, которые вследствие психического расстройства могут понимать значение своих действий или руководить ими лишь при помощи других лиц 1, в частности новая редакция п. 2 ст. 30 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 302ФЗ). Тогда же появились и нормы, направленные на обязанность учета мнения подопечного при решении вопросов, связанных с его жизнью (п. 3 ст. 36 ГК РФ) 2. Данные законодательные новеллы имели огромное значение, поскольку ввели в российскую правовую систему новые подходы как к определению гражданскоправового статуса лиц, страдающих психическими расстройствами, так и к осуществлению опеки и попечительства. Крайне важно, что это было сделано Конституционным Судом РФ, который при рассмотрении соответствующего дела, находясь в рамках отечественной правовой системы, несомненно, проанализировал целесообразность и возможность реализации указанных новелл на российской почве. Однако новые законодательные нормы, их значение, механизмы реализации не стали предметом многочисленных гражданскоправовых исследований, что объясняется, как было указано, замкнутостью гражданскоправовой науки в сфере опеки и попечительства. Понятно, что читатель найдет в настоящей книге, представившей зарубежный (прежде всего европейский) опыт, много интересного материала для анализа и реализации данных идей. Важно и то, что по существу правовые позиции Конституционного Суда РФ открыли путь для реформы института опеки и попечительства, где без сравнительноправового метода не обойтись. Рассмотрим для примера одну проблему, требующую скорейшего разрешения. Как известно, в силу российского законодательства в случае помещения лица, лишенного или ограниченного в дееспособности, в стационарное учреждение опекун (попечитель) такому лицу не назначается, функции опекуна (попечителя) возлагаются на указанное учреждение (п. 4 ст. 35 ГК РФ, п. 5 ст. 11 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. 1 Настоящая формулировка, являясь реализацией международных и европейских принципов защиты прав инвалидов, сама по себе не является какойлибо калькой нормы иностранного права, а представляет собой итог анализа практических проблем и путей их решения за рубежом. 2 Данные новеллы исходят из положений упомянутой Конвенции (см., например, ст. 12 «Такие гарантии должны обеспечивать то, чтобы меры, связанные с реализацией правоспособности, ориентировались на уважение прав, воли и предпочтений лица»).
Вступительное слово № 48ФЗ «Об опеке и попечительстве»). Такому подходу строго следует и судебная практика. Так, Верховный Суд РФ по одному из дел указал, что: «Ни Гражданским кодексом РФ, ни Федеральным законом от 24 апреля 2008 года № 48ФЗ «Об опеке и попечительстве», ни Законом РФ от 2 июля 1992 года № 3185I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» не предусмотрена временная передача совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в учреждениях социального обслуживания, в семьи совершеннолетних граждан, проживающих на территории Российской Федерации. Учитывая изложенное, Судебная коллегия соглашается с доводом апелляционного представления прокурора о противоречии оспариваемых Правил федеральному законодательству. Утверждение суда о том, что на федеральном уровне предусмотрена возможность временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан из психоневрологических интернатов в семьи принимающих их граждан со ссылкой на пункт 25 Положения о психоневрологическим интернате Министерства социального обеспечения РСФСР, утвержденного Приказом Министерства социального обеспечения РСФСР от 27 декабря 1978 года № 145, нельзя признать правильным. Пунктом 25 названного Положения предусмотрена возможность временного выбытия из интерната престарелых и инвалидов, в нем не идет речи о недееспособных гражданах. Учитывая изложенное, принимая во внимание, что граждане, в семьи которых передаются недееспособные лица, не являются опекунами и не могут нести ответственность за принимаемых в семью недееспособных лиц, Судебная коллегия соглашается с доводами апелляционного представления и приходит к выводу о необходимости отмены решения суда в части отказа в удовлетворении заявления прокурора» 1. Примечательно, что Верховный Суд РФ при рассмотрении настоящего дела лишь применил норму федерального законодательства, однако не предпринял мер по его систематическому и телеологическому толкованию. Почему? Ведь высшая судебная инстанция 1 Определение ВС РФ от 23 октября 2013 г. № 7АПГ137. По данному делу оспаривались приказ Департамента социальной защиты населения Ивановской области от 27 июня 2012 г. № 188о.д.н и Правила временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в бюджетных стационарных учреждениях социального обслуживания Ивановской области, в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, утвержденные им (СПС «КонсультантПлюс»).
Вступительное слово может и умеет применять закон, толковать его. Представляется, дело в том, что в отечественной правовой системе неоспоримым является указанное правило, в соответствии с которым лица упомянутой категории, помещенные под надзор в стационарные учреждения (например, ПНИ), лишаются реального опекуна, а функции опекуна (попечителя) исполняют данные органы. Это связано, в свою очередь, с выстроенной советской системой опеки и попечительства над соответствующей категорией граждан. В свое время она имела целью исключение появления граждан, страдающих психическими расстройствами и лишенных дееспособности, находящихся в совершенно беспомощном состоянии – лишенных крова, питания, средств к существованию и т.д. 1 Однако со временем, по нашему мнению, защита прав таких лиц начала превращаться в свою противоположность – в изоляцию их от общества. С одной стороны, лица, страдающие указанными расстройствами и лишенные дееспособности, всегда находили кров и пропитание в упомянутых учреждениях. Но, с другой стороны, монополия на опеку, совмещение соответствующими учреждениями функций и заказчика и исполнителя запрашиваемых обществом услуг, приводили к многочленным злоупотреблениям, а повышение стандартов жизни и защиты прав инвалидов сделали неизменяемость данной системы неприемлемой. В самом деле, возьмем простой, если не сказать, обыденный случай. В молодой семье рождается ребенокинвалид, страдающий серьезным психическим расстройством. В отсутствие помощи со стороны государства семейная пара, будучи не в состоянии полностью обеспечивать ребенкаинвалида (как правило, такое обеспечение требует существенных средств, постоянного присутствия при ребенке хотя бы одного родителя), принимает решение передать его (не отказываясь от родительских прав и своей ответственности за ребенка) под надзор в специализированное детское учреждение. В данном случае родители лишаются статуса опекунов, такой статус приобретает соответствующее учреждение, что означает полное бесправие родителей и близких родственников: они лишаются права забирать ребенка на выходные домой, посещать с ним, например, оздоровительные, образовательные, развлекательные и иные учреждения. Между тем может ли интернат обеспечить надлежащий уход за таким ребенком, всецело заботиться о его развитии? Сказанное в полной 1 Что можно только приветствовать.
Вступительное слово мере относится и к совершеннолетним инвалидам. Следует, однако, заметить, что развитию такого инвалида могут способствовать волонтеры и волонтерские организации. Но и они не обладают никакими правами. Такой подход представляется совершенно бесчеловечным, вместе с тем он является нормой действующего законодательства для этой категории граждан 1. Как разрешить данную проблему? Имеющиеся законодательные инициативы предлагают введение действенной распределенной опеки, т.е. возможность существования у одного лица несколько опекунов (попечителей) 2, а также допущение специализированных некоммерческих организаций к осуществлению таких функций. Эти же законодательные инициативы могут создать предпосылки для нивелирования рисков, свойственных указанным нововведениям. Однако и здесь решение проблемы натыкается на непонимание и противодействие, связанные по большому счету с незнанием и нежеланием знать мировой опыт, которому давно известны и распределенная опека, и в качестве опекунов некоммерческие специализированные организации. Читатель найдет в настоящей книге информацию, касающуюся опыта разрешения данной проблемы в ведущих правопорядках мира, что, несомненно, позволит детально и деятельно обсудить механизмы преодоления застарелых проблем отечественного законодательства в сфере опеки и попечительства. Понятно, реальных проблем отечественного законодательства, увы, много, как и много подходов к их разрешению, выработанных в разных странах и изложенных в представляемой вниманию читателя книге. Уверен, издание настоящей книги предоставит большое поле для анализа и обобщения огромной работы, проделанной автором, что будет способствовать выходу отечественной доктрины в сфере опеки и попечительства из искусственно созданных рамок. Это, в свою очередь, приведет к подлинному развитию науки и законодательства, а, в конечном счете, позволит сделать жизнь огромного числа людей хоть немного лучше. Желаю успехов в этой работе! 1 По указанному делу соответствующими органами Ивановской области и было принято Положение, допускающее временную передачу совершеннолетних граждан другим совершеннолетним гражданам (имея в виду указанную подоплеку проблемы). В связи с этим отрадно, что проблема осознается органами опеки и попечительства. 2 Имеющиеся нормы о возможности назначения нескольких опекунов рассчитаны на опекуновсупругов.
Вступительное слово И последнее. В настоящем издании автор сознательно ограничился лишь обобщением зарубежного опыта. Следующая работа, выхода которой в свет будем ждать, – анализ зарубежного опыта применительно к отечественным реалиям. Следует также отметить огромную роль в развитии указанной проблематики РБОО «ЦЛП», которая, наряду с автором, заслуживает всеобщей благодарности. Б. Щербаков, ассистент кафедры гражданского права юридического факультета МГУ им. МВ. Ломоносова
ВВЕДЕНИЕ В России в период с 1992 по 2010 г. возросло количество лиц, страдающих психическими расстройствами, – «контингент зарегистрированных больных увеличился на 16,3% с 3,603 миллионов до 4,188 миллионов человек» 1. Кроме этого в России, как и во многих европейских государствах, благодаря повышению уровня жизни и достижениям в области медицины наблюдается тенденция увеличения продолжительности жизни и относительного старения населения, в связи с этим увеличивается количество лиц, страдающих ментальными расстройствами в силу возраста. Однако, несмотря на остроту указанных проблем, российское правовое регулирование защиты прав совершеннолетних лиц, страдающих психическими или интеллектуальными (ментальными) расстройствами, в том числе в силу возраста, отличается фрагментарностью, отсутствием целостности и гибкости, что неоднократно становилось предметом критики судебных инстанций различных уровней: ЕСПЧ в деле «Штукатуров (Shtukaturov) против Российской Федерации» 2, Конституционного Суда РФ в Постановлении от 27 июня 2012 г. №15П по жалобе гражданки И.Б. Деловой 3, а также современных российских исследователей, указывающих, что институт опеки и попечительства в России «не учитывает современных представлений о нормализации жизни людей с ментальными нарушениями и современного гуманитарного права, не соответствует требованиям Конвенции 4 и иным международным обязательствам России» 5. 1 Пояснительная записка «к проекту федерального закона № 8793436 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения гарантий реализации прав и свобод недееспособных и не полностью дееспособных граждан» (СПС «КонсультантПлюс»). Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте: http://asozd.duma.gov.ru по состоянию на 10.09.2015. 2 Постановление ЕСПЧ от 27 марта 2008 г. «Дело «Штукатуров (Shtukaturov) против Российской Федерации»» (жалоба № 44009/05) (СПС «КонсультантПлюс»). 3 Постановление КС РФ от 27 июня 2012 г. № 15П «По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И.Б. Деловой» (СПС «КонсультантПлюс»). 4 Имеется в виду «Конвенция о правах инвалидов» (заключена в НьюЙорке 13 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2013. № 6. Ст. 468. 5 Взрослые с ментальными нарушениями в России: по следам Конвенции о правах инвалидов / И.В. Ларикова, Р.П. Дименштейн, О.О. Волкова, Е.Ю. Таранченко. М.: Теревинф, 2015. С. 33.