Конституционно-правовые споры

Конституционноправовые споры

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2018

А. В. Никитина

Конституционноправовые
споры

УДК 342.565.2
ББК 67.400.12
Н62

Сведения об авторе
Анна Васильевна Никитина — кандидат юридических наук,
заведующая кафедрой конституционного, административного и финансового права юридического факультета Хабаровского государственного университета экономики и права.

Рецензенты
С. В. Нарутто — доктор юридических наук, профессор кафедры
конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).
С. Э. Несмеянова — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права, директор Института государственного и
международного права Уральского государственного юридического
университета.

Никитина А. В.
Н62
Конституционноправовые споры : монография / А. В. Никитина. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2018. — 320 с.

ISBN 9785917689531 (Норма)
ISBN 9785160143453 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161068410 (ИНФРАМ, online)

Монография представляет собой результат комплексного системного исследования важнейшего и не вполне изученного явления современного конституционного права — конституционноправового спора. В работе проанализированы его юридическая и конфликтная природа, сформулированы понятие и
признаки, критерии отграничения от публичноправовых споров иной отраслевой принадлежности, определена отраслевая специфика, представлена структурная характеристика. Значительное внимание уделено процессуальным формам разрешения исследуемой разновидности споров. Теоретическая интерпретация проблематики конституционноправового спора и его разрешения
осуществлялась на основе широкого использования метода сравнительного
правоведения. Все это позволило автору сформулировать предложения по совершенствованию законодательства и практики разрешения конституционноправовых споров в Российской Федерации.
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, государственных и муниципальных служащих, судей, а также всех интересующихся актуальными проблемами разрешения правовых споров, возникающих в сфере конституционноправовых отношений.

УДК 342.565.2
ББК 67.400.12

ISBN 9785917689531 (Норма)
ISBN 9785160143453 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161068410 (ИНФРАМ, online)
© Никитина А. В., 2018

Введение

Конфликтность, объективно присущая отношениям, складывающимся в обществе, наиболее остро проявляется в той сфере, которая
традиционно выступает предметом конституционноправового регулирования. Конфликты, возникающие в процессе взаимодействия
субъектов конституционного права и неизбежно затрагивающие конституционно защищаемые ценности, способны оказать негативное
влияние на конституционный правопорядок, подорвать верховенство
и стабильность Конституции РФ. Часть этих конфликтов преодолевается политическими средствами и методами, но большинство облечены в правовую форму, неотделимы от юридической практики и разрешаются посредством юрисдикционных процедур. Одной из значимых и широко распространенных форм таких конфликтов выступают
конституционноправовые споры.
Являясь реакцией субъектов конституционного права на нарушение их конституционных прав и интересов и одновременно средством
обеспечения и защиты последних, конституционноправовые споры
играют важную роль в механизме конституционноправового регулирования. При этом признание за гражданами права спорить с государством в лице его конституционных органов и должностных лиц, а за
органами публичной власти — спорить между собой, опосредование
нормами конституционного права этих процессов — неотъемлемый
признак правовой и демократической сущности Российского государства. Существование цивилизованных процедур заявления и разрешения конституционноправовых споров, позволяющих восстановить
нарушенные права и свободы, защитить конституционно установленную или разграниченную компетенцию, публичные интересы, свидетельствует о стремлении государства к реальному воплощению в
жизнь принципов разделения властей, взаимной ответственности государства и личности, верховенства права. Важное значение конституционноправовых споров состоит и в том, что их разрешение способствует взаимосогласованному функционированию органов публичной
власти, устранению конституционных дефектов — конституционных
коллизий, пробелов, неопределенности конституционноправового
регулирования, что не только гармонизирует конституционные взаимоотношения в системе органов власти и конституционное законодательство, но и обеспечивает баланс конституционно защищаемых
ценностей, частных и публичных интересов.
Правовой спор (спор о праве) — конструкция, известная юриспруденции со времен римских юристов, на высоком научном уровне
разработанная в отраслях как частного (семейного, трудового, гражданского), так и публичного (административного, гражданского процессуального, финансового) права. В науке российского конституционного права исследования юридических споров конституционного
характера осуществлялись в рамках двух направлений. Первое — это
анализ конституционноправовых споров как части более общих
конституционных процессов и явлений. К этой категории можно отнести работы О. В. Брежнева, который обосновал предназначение судебного конституционного контроля как деятельности, направленной на разрешение конституционноправовых споров1, и Е. К. Замотаевой, исследования которой касались судебного нормоконтроля
как способа разрешения конституционноправовых споров2. Второе
направление — это научные исследования, посвященные отдельным
видам споров конституционного характера — избирательным спорам3,
спорам о компетенции4, конституционноправовым спорам, возникающим в процессе создания и деятельности политических партий5,
и проч. Существенно углубляя представления об отдельных видах
конституционноправовых споров и процедурах их разрешения, данные научные исследования не решают тем не менее задачи их комплексного, всестороннего анализа, что, безусловно, не умаляет зна6
Введение

1 См.: Брежнев О. В. Судебный конституционный контроль в России: проблемы методологии, теории и практики: дис. ... дра юрид. наук. М., 2006.
2 См.: Замотаева Е. К. Судебный нормоконтроль как способ разрешения конституционноправовых споров в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
3 См.: Галушко И. В. Избирательные споры и судебная практика их разрешения в
избирательном праве Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Казанцев А. О. Избирательные споры в Российской Федерации: конституционноправовое
исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2005; Князев С. Д., Охотников Р. А.
Избирательные споры: юридическая природа и порядок рассмотрения. Владивосток,
2005; Охотников Р. А. Избирательные споры: понятие, структура, порядок рассмотрения. Владивосток, 2006; Пошивайлова А. В. Избирательные споры: юридическая природа и порядок разрешения в судах: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009; и др.
4 См.: Варфоломеева Н. П. Конституционноправовая природа и механизм разрешения споров о компетенции органов государственной власти: дис. ... канд. юрид. наук.
Самара, 2007; Кобзарь Д. А. Судебное разрешение конституционноправовых споров о
компетенции в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Цатурян Т. В. Конституционноправовое регулирование согласительных процедур разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
5 См.: Аминова Г. Г. Конституционноправовые споры в процессе создания и деятельности политических партий: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016.

чимости этих работ для науки конституционного права, поскольку их
авторы преследовали иные цели и задачи.
Необходимость теоретической разработки проблематики конституционноправового спора обусловлена рядом причин. Вопервых,
за пределами имеющихся научных разработок остаются вопросы
конфликтной природы конституционноправовых споров, что не
способствует их отграничению от сходных явлений, обусловленных,
с одной стороны, противоречиями конституционной материи, а с
другой — конфликтами интересов субъектов конституционного права. Вовторых, недостаточно исследованной является и юридическая
природа конституционноправового спора, его места в механизме
правового регулирования. Вопрос о понятии и признаках конституционноправовых споров остается дискуссионным, что не позволяет
отграничить их от споров иной отраслевой принадлежности. Не
подвергалась анализу структура конституционноправового спора,
элементы которой имеют свою специфику в конституционном праве. Втретьих, исследование процессуальной формы разрешения
конституционноправовых споров носит фрагментарный характер,
ориентированный на отдельные их виды, что актуализирует проблему рассмотрения конституционноправовых споров как предпосылки юрисдикционной деятельности конституционных судов и судов общей юрисдикции, а также как связующего звена между материальным и процессуальным конституционным правом. Таким
образом, конституционноправовой спор представляет собой правовое явление, степень изученности которого в науке конституционного права в целом не адекватна его значению в механизме защиты
прав и интересов субъектов конституционного права.
Отсутствие научно обоснованной концепции конституционноправового спора, недостаточное понимание природы споров, возникающих на основе конституционноправовых норм, негативно сказываются на законодательстве и судебной практике их разрешения.
Российское законодательство, определяя подведомственность и
процедуру разрешения публичноправовых споров, не учитывает
конституционноправовую природу многих из них. Так, споры, за рубежом традиционно разрешаемые конституционными судами (споры
об утрате депутатского мандата, о признании результатов выборов и
референдумов недействительными, о ликвидации политических партий), в Российской Федерации отнесены к подведомственности судов
общей юрисдикции, в частности Верховного Суда РФ, чье предназначение в судебной системе не ориентировано на защиту основ конституционного строя, верховенства и прямого действия Конституции РФ.

Введение
7

Регулируя разрешение споров в судах общей юрисдикции, Кодекс
административного судопроизводства РФ (далее — КАС РФ), ориентированный прежде всего на разрешение административноправовых
споров, не всегда адекватно отражает конституционноправовой характер споров, в том числе в части определения их субъектов, основания возникновения, предмета оспаривания. Нормы Кодекса не согласованы с положениями конституционного законодательства, предусматривающего разбирательство в судах отдельных категорий
споров, возникающих из конституционных правоотношений. В результате соответствующие коллизии и пробелы ликвидируются судебной практикой, которая не отличается единообразием.
За пределами судебной юрисдикции попрежнему остаются значимые для обеспечения конституционного правопорядка споры —
о проверке конституционности законов РФ о поправках к Конституции РФ, споры, связанные с обеспечением соответствия норм
текущего конституционного законодательства международным обязательствам, а также обусловленные привлечением к конституционноправовой ответственности высших должностных лиц государства.
Десятилетиями не решается вопрос о создании в субъектах РФ конституционных (уставных) судов, являющихся важнейшим механизмом разрешения региональных конституционноправовых споров,
что приводит к нарушению принципа законного суда, создает препятствия для адекватной реализации принципа разделения властей на
уровне субъекта РФ.
Следовательно, законотворчество и правоприменительная деятельность нуждаются в концептуальном осмыслении сущности и
природы конституционноправового спора в целях не только эффективной защиты нарушенных прав и интересов субъектов конституционного права, но и совершенствования механизмов урегулирования и
разрешения таких споров.
Комплексный, всесторонний анализ конституционноправового
спора осуществлялся автором настоящей работы с целью выработки
его теоретических основ, а также конкретных предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего процедуру их разрешения, и правоприменительной практики. На достижение этой цели
направлено решение следующих основных задач:
— исследовать конфликтную сущность конституционноправового спора, что позволит выявить различия между противоречиями,
конфликтами, спорами и коллизиями в конституционном праве;
— проанализировать юридическую природу конституционноправовых споров в контексте конституционного правоотношения и разногласия, возникающего между субъектами конституционного права,

8
Введение

что будет способствовать уяснению его роли в механизме правового
регулирования;
— проанализировать зарубежный опыт разрешения споров конституционного характера, что позволит поновому взглянуть на роль
судов различной юрисдикции (общей, административной, конституционной) в их разрешении, выработать наиболее приемлемые для
Российской Федерации предложения по разграничению подведомственности дел конституционноправовой природы между российскими судами;
— определить специфику конституционноправового спора в Российской Федерации, его структурных компонентов, сформулировать
его научное определение, а также выработать рекомендации, позволяющие отграничить конституционноправовые споры от смежных
публичноправовых институтов;
— исследовать процессуальную форму разрешения конституционноправовых споров, обратив внимание на внесудебные процедуры и
более глубоко исследовав судебный порядок их разрешения, что потребует анализа конституционного судебного процесса как деятельности, предопределенной существом конституционноправовых споров, проблем осуществления административного судопроизводства
по разрешению споров конституционноправовой природы, а также
проблем разрешения отдельных категорий конституционноправовых
споров.
При решении данных задач автор не только исходила из необходимости теоретического осмысления соответствующих вопросов, но и
учитывала потребности современного законодательства и правоприменительной практики в научно обоснованных предложениях по их
совершенствованию.

Введение
9

Глава 1
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
КОНСТИТУЦИОННОПРАВОВОГО СПОРА

§ 1. Концепции правового спора (спора о праве)
и проблемы их отражения в конституционном праве

Изучение мало разработанной в конституционном праве категории
«конституционноправовой спор» неизбежно требует обращения к другим отраслевым юридическим наукам, для которых категория правового
спора, или спора о праве, является более традиционной. Юридическая
природа, понятие, содержание, форма, виды и способы разрешения
правовых споров изучаются в отечественном правоведении достаточно
давно в рамках многих отраслей российского права. В науке же конституционного права исследование конституционноправовых споров осуществляется довольно фрагментарно. В рамках учебной дисциплины
«Конституционное право» (в отличие от иных юридических дисциплин)
изучение споров не ведется, что актуализирует необходимость теоретического осмысления понятия и сущности данного явления.
К сожалению, без обращения к достижениям иных отраслевых наук
это сделать невозможно. Однако следует признать, что специфика предмета конституционного права, его норм, правоотношений, источников,
субъектов и объектов требует осторожного, избирательного подхода к
понятию и сущности правового спора (спора о праве), выработанного в
гражданском, земельном, трудовом, семейном, административном,
гражданскопроцессуальном и иных отраслях российского права.
В силу этого настоящее исследование начинается именно с рассмотрения концепций правового спора (спора о праве), сложившихся
в теории государства и права и отраслевых научных исследованиях для
определения того, какая из них более подходит для характеристики
спора как явления конституционноправового характера. При этом в
настоящей работе акцент будет сделан не на критике существующих
концепций правового спора (спора о праве), поскольку достоинства
одной концепции неизбежно становятся недостатками другой, а на выяснении того, насколько существующие концепции могут быть экстраполированы на аналогичное конституционноправовое явление.
В течение длительного времени концепции правового спора развивались специалистами процессуального права исключительно в

свете характеристики спора о праве (вначале спора о праве гражданском, а затем и административном). При этом наиболее распространенными были концепции спора как нарушения (помехи, сопротивления) праву, спора как результата нарушения права и спора как
особого состояния права (правоотношения), возникшего в результате
нарушения. При определенном внешнем сходстве для этих концепций характерны некоторые отличия.
Понимание спора как препятствия в осуществлении права зародилось под влиянием идей М. А. Гурвича, который характеризовал спор
как «помеху, сопротивление, препятствие к осуществлению права»,
выражающийся в действиях, создающих «неизвестность и сомнение в
существовании права или обязанности»1. Похожие идеи высказывали
Н. А. Чечина2 и Н. Б. Зейдер3.
Стоит согласиться с теми учеными, которые справедливо критиковали данную концепцию. И. М. Зайцев в свое время писал: «Определение спора как сопротивления в осуществлении субъективных
прав... неприемлемо. Помехи — это не сам правовой спор, а его значение, которое не может быть тождественно сущности»4. Действительно, наличие спора свидетельствует о наличии препятствий нормальному осуществлению прав и обязанностей сторон соответствующего правоотношения, однако не спор создает такие препятствия,
а нарушения прав и интересов субъектов права. В свою очередь, правовой спор является средством преодоления препятствий и помех,
способствует восстановлению нарушенных прав и интересов.
Применительно к конституционному праву помехи, сопротивление, препятствия к осуществлению конституционных прав и свобод,
компетенции, действия, создающие неизвестность и сомнение в их
существовании, можно рассматривать не как сам спор, а как юридические факты, которые лишь при определенных обстоятельствах могут вызвать к жизни спор конституционноправового характера.
Позднее не только в гражданском процессуальном праве, но и в
иных отраслях в развитие концепции спора как помехи для реализации субъективного права и под ее влиянием появилась идея о споре
как нарушении права или спора как правонарушения. Например,
А. П. Петухов, рассматривая административный спор в качестве разновидности административного правонарушения, полагал, что последнее проявляется в двух видах: вопервых, в «чистом» правонарушении, т. е. деянии, представляющем состав определенного деликта,

§ 1. Концепции правового спора (спора о праве)
11

1 Гурвич М. А. Лекции по советскому гражданскому процессу. М., 1950. С. 68—69, 71.
2 См.: Чечина Н. А. Норма права и судебное решение // Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2004. С. 109—110.
3 См.: Зейдер Н. Б. Судебное решение по гражданскому делу. М., 1966. С. 10.
4 Зайцев И. М. Сущность хозяйственных споров. Саратов, 1974. С. 22.