СИСТЕМА 
ГОСУДАРСТВЕННОГО 
И МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

Допущено
советом Учебно-методического объединения 
по образованию в области менеджмента в качестве 
учебного пособия для студентов высших учебных заведений, 
обучающихся по направлению подготовки 
38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»
(квалификация (степень) «бакалавр»)

Москва
ИНФРА-М
2018

В.П. ОРЕШИН

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК 338(075.8)
ББК 65.050.2я73
 
О65

Р е ц е н з е н т ы:
кафедра менеджмента Российской академии государственной 
службы при Президенте Российской Федерации;
Л.М. Бадалов, профессор, доктор экономических наук, заведу-
ющий кафедрой менеджмента Российской экономической акаде-
мии им. Г.В. Плеханова

Орешин В.П.
Система государственного и муниципального управления : учеб. 
пособие / В.П. Орешин. — М. : ИНФРА-М, 2018. — 320 с. — 
(Высшее образование: Бакалавриат).

ISBN 978-5-16-011591-7 (print)
ISBN 978-5-16-103940-3 (online)

Учебное пособие посвящено вопросам теории и практики го-
сударственного и муниципального управления социально-эконо-
мическими процессами. В нем последовательно рассмотрены об-
щие основы государственного управления и вопросы управления 
на федеральном и региональном уровнях (раздел 1), а также про-
блемы муниципального самоуправления (раздел 2).
Акцент в учебном пособии сделан на содержательных пробле-
мах управления экономическими процессами, поэтому оно будет 
полезным в первую очередь для выпуск ников экономических спе-
циальностей. 

О65

УДК 338(075.8) 
ББК 65.050.2я73 

© Орешин В.П., 2010
ISBN 978-5-16-011591-7 (print)
ISBN 978-5-16-103940-3 (online)

Подписано в печать 09.02.2018. 
Формат 60×90/16. Бумага офсетная. Гарнитура Newton. 
Печать цифровая. Усл. печ. л. 20,0. 
ППТ40. Заказ № 00000

ТК 130950-966386-250110

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

Оригинал-макет подготовлен в НИЦ ИНФРА-М
ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29
E-mail: books@infra-m.ru        http://www.infra-m.ru



ВВедение 
О системе гОсударстВеннОгО 
и муниципальнОгО упраВления

По Конституции РФ (ст. 3) народ осуществляет власть: а) непо-

средственно; б) через государственные органы и в) органы местного 
самоуправления. Следовательно, органы местного самоуправления 
и государственные органы — это органы власти народа, через кото-
рые он осуществляет свою власть. И в этом — их общность. 
В первом случае власть реализуется в форме местного самоуправле-
ния, во втором — приобретает форму государственной. Органы го-
сударственной власти являются структурами государственного ап-
парата, органы местного самоуправления к ним не относятся. И в 
этом — их организационное несовпадение. Вместе с тем органы 
местного самоуправления тесно связаны с государственными орга-
нами, взаимодействуют с ними в осуществлении властных функций, 
а также в выполнении отдельных государственных полномочий, ко-
торыми они могут наделяться. В той мере, в какой они реализуют 
переданные им полномочия, они подконтрольны государству. Дея-
тельность органов местного самоуправления имеет властный харак-
тер: решения, принятые ими в пределах своих полномочий, обяза-
тельны на соответствующей территории для всех предприятий, ор-
ганизаций, учреждений, должностных лиц, граждан и общественных 
объединений.

Государство, признавая самостоятельность местного самоуправ-

ления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность созда-
вать условия для их осуществления. В Российской Федерации мест-
ное самоуправление осуществляют граждане, образующие местное 
сообщество в пределах городских, сельских поселений, территорий 
кварталов, улиц, домов и других мест жительства с учетом историче-
ских и иных местных традиций. При отсутствии сформировавшего-
ся местного сообщества и органов местного самоуправления на опре-
деленной территории осуществляется местное государственное 
управление.

В настоящее время попытки введения государственного регули-

рования в нашей стране получают массированный отпор со стороны 
ряда «демократических» печатных изданий и обвинения в попытках 
возврата к прошлому.

Эти возражения можно объяснить либо неграмотностью предста-

вителей правящей элиты, либо желанием сознательного протеста 
против превращения нашей страны в процветающее государство.



В обществе в настоящее время существуют три политических на-

правления:

первое — ориентировано на марксизм-ленинизм и плановую эко-

номику;

второе — ориентировано на экономические теории, основанные 

на особом внимании к денежному обращению (монетаризм), и на 
рыночную экономику;

третье — ориентировано на практический опыт, который пока-

зывает, что ни марксизм-ленинизм с командно-административной 
экономикой, ни монетаризм рыночников не обеспечивает эффек-
тивного развития Российского государства.

Практика (опыт) без теоретических основ может дать ответ на 

вопрос, как не надо делать, но, к сожалению, не может дать надле-
жащего ответа — как надо. Между тем формирование нового госу-
дарства и построение процветающего общества — настолько сложная 
задача, что для любого грамотного человека ясно, что ее решение без 
опоры на проверенные временем научные исследования практически 
невозможно.

Ситуация, которую мы наблюдаем в области государственного и 

муниципального управления в настоящее время, есть результат по-
пытки реализации третьего пути, ориентирующегося на опыт и так 
называемый здравый смысл. Беда в том, что никаким здравым смыс-
лом невозможно заменить настоящий анализ сложнейших процес-
сов, происходящих в экономике. Поэтому основополагающий во-
прос сегодняшнего дня такой: существует ли вообще точная наука 
(здесь не случайно сказано «точная», поскольку только там, где есть 
математика, можно рассчитывать на достаточно надежные результа-
ты), опираясь на которую можно обеспечить научную основу для 
принятия экономических или политических решений.

Проблема реформирования российского общества намного слож-

нее ядерной или ракетной проблемы, которые пришлось решать Со-
ветскому Союзу после войны. И уж если решение этих проблем по-
требовало громадных усилий и концентрации ресурсов, то реформи-
рование России требует еще больших.

Когда представители традиционной (в прошлом — правящей) 

экономической элиты — доктора наук, академики, экономисты и т.д. 
рассуждают с телевизионных экранов о глубоко научном обоснова-
нии преобразований, может сложиться впечатление, что вот она — 
эта наука, надо только руководствоваться всем тем, что скажут Яв-
линский, Лифшиц, Гайдар или, с другой стороны, Петраков, При-
маков или Абалкин.

Беда в том, что к происходящему в России рассуждения и тех и 

других имеют опосредованное отношение с точки зрения един-
ственной науки, которая занимается сейчас российской действи-

тельностью — переходным процессом преобразования. Название 
этой науки — теория управления, или кибернетика, в применении 
к сложнейшему объекту управления — государству. Экономика Рос-
сии не только сложнейший объект, он находится в процессе посто-
янного изменения. Игнорирование его динамики объясняет абсо-
лютный провал всех экономических начинаний. Обвинять в этом 
действующих экономистов не стоит — их этому просто не учили.

Системный подход к управлению социально-экономическим раз-

витием определяется рядом моментов:

во-первых, системным представлением объекта управления — 

экономики страны и ее продолжения — социальных отношений;

во-вторых, необходимостью взаимного согласования и учета взаи-

модействия между различными составляющими в субъекте управле-
ния, где можно выделить по крайней мере следующие составля-
ющие:

рыночные связи и отношения;
государство и его атрибуты;
муниципальное самоуправление;

в-третьих, представление в систематизированном виде рычагов и 

каналов воздействия субъекта управления на объект управления.

Эффективное управление сложным объектом требует применения 

всего многообразия средств воздействия на объект в системном виде, 
т.е. когда воздействие одного инструмента не противоречит действию 
другого при достижении единой четко поставленной цели.

В управлении таким сложным объектом, как экономика, могут 

быть выделены различные составляющие, в качестве которых здесь 
выступают политика, экономика, социально-экономические про-
цессы.

Учебное пособие написано на основе конспекта лекций, прочи-

танных автором для студентов Московского государственного уни-
верситета приборостроения и информатики. Автор благодарен руко-
водству университета и кафедры УП-1 за предоставленную возмож-
ность прочесть данный курс лекций, а студентам этого вуза — за 
активность при обсуждении научных проблем.

Замечания просьба присылать по адресу: vporeshin@mail.ru 

•
•
•



раздел 1 
Общие ОснОВы 
гОсударстВеннОгО 
упраВления

тема 1 
рОль гОсударстВа 
В меняющемся мире

Рассуждения об искусстве государственного управления ведутся 

с момента появления первых государств. На протяжении веков ме-
нялись формы государств1, но не прекращалось обсуждение методов 
управления ими.

1.1. 
истОрия ВОзникнОВения гОсударстВа

Государство — особая суверенная территориальная организация 

политической власти общества, располагающая специальным аппа-
ратом (включая аппарат принуждения), регулирующая обществен-
ные отношения с помощью правовых норм.

Основные признаки государства:
1. Территориальная организация населения. Государство имеет 

определенную территорию. Территория является пространственной 
основой государства. Власть государства распространяется на насе-
ление, проживающее на данной территории.

2. Государственная власть — особая публичная власть, воплощен-

ная в государственных органах. Государственная власть выполняет 
функции управления и принуждения. Государственная власть осуще-
ствляется посредством органов, объединенных в единую систему — го-
сударственный аппарат, который наделен государственно-властны-

1 
Конкретные формы государств менялись: от греческих городов-государств 
(или полисов) с их ограниченным, исключительно мужским гражданством 
к размаху Римской империи с ее верховенством закона; к идеализирован-
ным (если не идеальным) средневековым христианским государствам; 
к шумной Италии эпохи Возрождения (родине макиавеллиевского Принца); 
к абсолютным монархиям XVII и XVIII вв.— времен Ришелье и Фредери-
ка Великого; к французским революционным войнам и Наполеону — про-
тивоборствующим европейским империям и национализму XIX в.; и на-
конец, к демократическим концепциям государства всеобщего благосо-
стояния XX в.



ми полномочиями (правом принимать обязательные для исполнения 
решения, прибегать к принуждению в целях их реализации).

3. Государственный суверенитет — свойство государства самосто-

ятельно и независимо от других государств и иных организаций осу-
ществлять свои внутренние и внешние функции.

4. Право. Государство осуществляет правотворческую деятель-

ность, обеспечивает действие норм права на всей территории. В кон-
ституционных государствах деятельность государства и его органов 
основана на нормах права.

Названные признаки отличают государство от других организа-

ций. Помимо основных признаков, выделяют такие дополнительные 
признаки государства, как государственный язык, денежная едини-
ца, единое экономическое пространство, единая дорожно-транспорт-
ная, энергетическая, информационная система, единая система сбо-
ра налогов и т.д.

1.2. 
теОрии ВОзникнОВения гОсударстВа

Проблемы, касающиеся экономической роли государства, нахо-

дятся в центре внимания экономической науки и практики уже дав-
но. Мнения и подходы известных теоретиков были порой диамет-
рально противоположными. Одни проповедовали идею неучастия 
государства в управлении экономикой, например А. Смит (XVIII в.)
XVIII в.)
в.) 

и Дж.Ст. Милль, Н. Сеньор (ХIХ в.). Другие (среди которых — Сис-
монди и Оуэн) пытались развивать теорию и предлагали конкретные 
направления и методы влияния государства на экономическую 
жизнь.

1.  
  Возникновение государства объясняет-

ся волей сверхприродного существа (Бога). Постигнуть природу 
государства невозможно в силу его божественного происхождения. 
В современных условиях эта теория несколько видоизменилась и 
нашла выражение в христианско-демократической концепции госу-
дарства: Гегель (Hegel) Георг Вильгельм Фридрих (1770–1831), По-
бедоносцев Константин Петрович (1827–1907).

2.  бщвнн дв (контрактная теория государ-

ства). Государство является результатом своеобразного договора 
между суверенным властителем и подданными. Государство воз-
никло в результате добровольной передачи людьми части своих прав 
специально созданному для их защиты и общественного порядка 
органу. Если договор заключается между уже правящими и осталь-
ной частью населения, имеет место договор подчинения; если между 
населением — договор объединения. Эта теория декларирует социаль-
ное предназначение государства: Эпикур (341–270 до н. э.), Гроций 
(Grotius) Гуго де Гроот (1583–1645), Гоббс (Hobbes) Томас (1588–



1679), Локк (Locke) Джон (1632–1704), Руссо (Rousseau) Жан Жак 
(1712–1778).

3.  н Государство возникло в результате внешних 

завоеваний и политического насилия, которые приводят к углубле-
нию социального неравенства, образованию классов и эксплуатации: 
Дюринг (During) Евгений (1833–1921), Гумплович (Gumplovich) Л. 
(1838–1909), Оппенгеймер (Oppenheimer) Ф. (1864–1943).

4. Анп . Государственная форма организации 

коренится в самой общественной природе человека — Аристотель 
(384–322 до н. э.): наилучшие формы государства — монархия, арис-
тократия, полития (умеренная демократия); наихудшие — тирания, 
олигархия, охлократия (власть толпы).

5. Пхьн  Государство возникло в процессе ме-

ханического соединения родов в племена, племен — в большие це-
лостности, вплоть до государственных образований. На всех этапах 
сохраняется принцип патриархальной опекунской власти: Конфуций 
(ок. 551–ок. 479 до н.э.), Филмер Р. (1604–1653).

6. М  Государство возникает в результате де-

ления общества на классы и отражает интересы господствующего 
класса. Образование частной собственности приводит к обществен-
ному неравенству, в результате чего общество раскалывается на ан-
тагонистические классы. Экономически господствующий класс со-
здает государство для подчинения неимущих. Эта теория предпола-
гает первичность экономических отношений.

Сущность государства
Государство — организация, обладающая суверенитетом, она уста-

навливает любые нормы на определенной территории, обязательные 
для всех людей. Государства делегируют международным организа-
циям и надгосударственным органам управления свои права на доб-
ровольной основе. Распределение полномочий между органами го-
сударственной власти и управления осуществляется Конституцией
и другими законодательными документами.

Государства сохраняют свое значение и в современных условиях 

по ряду причин:

во-первых, именно они унввю пввы м, а разумная 

правовая основа имеет колоссальное значение (в настоящее время, 
возможно, большее, чем когда-либо) как для общества, так и для 
экономики;

во-вторых, потому что государства помогают зввь увв 

мбын, особенно когда их границы совпадают с территорией, 
занимаемой отдельной нацией, а с глобализацией стремление людей 
к самобытности усиливается;

в-третьих, лишь государства обладают мнпьным пвм н 

пнуждн, т.е. правом подавления преступности на собственной 



территории и защиты от внешней угрозы. Эта функция (принужде-
ния) государства не должна прекращаться никогда.

Соотношение государства с другими институтами общества
Государство отличается от общества: оно в конечном счете — слу-

га, а не хозяин людей. С течением времени его способность внушать 
страх не уменьшается. Государство существует, поскольку в нем есть 
потребность.

В сфере внешних отношений государство — инструмент дости-

жения собственных целей в отношениях с другими государствами 
путем использования своей силы и могущества.

Так, по мнению М. Тэтчер, «искусство управления государством 

при проведении внешней политики — демонстрация силы без всяких 
принципов». Это мнение баронессы совпадает с мнением Бисмарка, 
который утверждал, что «проведение политики, основанной на прин-
ципах, подобно движению по узкой лесной тропе с длинным шестом 
в зубах»1.

Роль государства в обеспечении международной 
безопасности
Внешняя политика и обеспечение безопасности связаны с реше-

нием широкого круга вопросов помимо проблем войны и мира. 
Дальновидный государственный деятель должен учитывать и оцени-
вать спектр рисков и возможностей. Внешняя политика и обеспече-
ние безопасности — это прежде всего использование силы и могу-
щества для достижения собственных целей в отношениях с другими 
государствами.

Тех же взглядов придерживается и «железная леди» Маргарет Тэт-

чер: «Я предпочитаю проводить такую линию, которая опирается на 
принципы до тех пор, пока они не начинают действовать как удавка; 
я предпочитаю, чтобы эти принципы, наряду с благими намерения-
ми, подкреплялись и сталью».

Вместе с тем в условиях демократической организации мирово-

го сообщества управление государством без учета моральных прин-
ципов почти невозможно, и вряд ли даже самым упрямым полити-
кам стоит игнорировать этот факт. Государственный деятель сегод-
ня, по мнению М. Тэтчер, должен принимать во внимание три 
аксиомы.

1 
Вместе с тем следует отметить, что даже у «железного канцлера» были свои 
принципы: в конце концов, он признал, что верен королю (а позже — им-
ператору), а не немецкому народу, большая часть которого была его рукою 
исключена из Рейха. Он поддерживал систему и ценности Прусского го-
сударства, а не либеральной демократической Германии. Такую политику 
нельзя считать чисто прагматической.

Во-первых, установление демократии во всех странах и на всех 

континентах остается законным и, более того, фундаментальным 
аспектом разумной внешней политики. Для этого существует мно-
жество практических оснований: демократические государства обыч-
но не воюют друг с другом; демократия, как правило, способствует 
приходу к власти «хорошего» правительства и в большинстве случа-
ев неразрывно связана с процветанием.

Во-вторых, разумный и стабильный международный порядок 

может строиться лишь на увжн  нцм  нцньным у-
двм. Национализм, национальная гордость и национальные 
институты, несмотря на недостатки, формируют наилучшую осно-
ву для действующей демократии. Попытки подавить национальные 
различия или объединить различные нации с четко выраженными 
традициями в искусственные государственные образования часто 
заканчиваются провалом, а иногда — и кровопролитием. Мудрый 
государственный деятель воспевает национальный статус и поль-
зуется им.

В-третьих, какие бы уловки международной дипломатии ни ис-

пользовались для сохранения мира, окончательным мерилом мас-
терства управления государством является решение вопроса,  
дь пд цм вйны. Умение сдержать войну и выиграть навя-
занную войну — две стороны одной монеты: и то и другое требуют 
непрерывного вложения средств в оборону и постоянной, несгиба-
емой решимости противостоять агрессии.

1.3. 
пути фОрмирОВания сОВременнОй мОдели 
«демОкратическОгО капитализма»

Основой современного стиля управления общественным разви-

тием, как это видится представителям современной мировой элиты, 
является либерализм в его современном понимании или неолибе-
рализм. Представителем либерализма в классическом понимании 
является Д. Локк и его приверженцы. Представителем неолибера-
лизма и наиболее ярким его проводником и апологетом является 
М. Тэтчер.

В основе либерализма лежит свобода личности, защищенной пра-

вами на частную собственность. При этом гарантом и свободы лич-
ности, и частной собственности выступает государство. Право соб-
ственности трактуется либералами не само по себе, а при условии 
предопределенного использования активов в интересах правящего 
класса. Имеется в виду, что если кто-то владеет землей, то землю 
надо использовать по ее назначению, либо для производства сель-
скохозяйственной продукции, либо для добычи полезных ископа-
емых, либо в каком-то другом хозяйственном назначении.