Политика финансовой стабильности: международный опыт

Â.Â. Êóçíåöîâà

ÌÎÑÊÂÀ
ÊÓÐÑ 
ÈÍÔÐÀ-Ì 
201ÏÎËÈÒÈÊÀ  
ÔÈÍÀÍÑÎÂÎÉ 
ÑÒÀÁÈËÜÍÎÑÒÈ: 
ìåæäóíàðîäíûé îïûò

ÌÎÍÎÃÐÀÔÈß

SCIENCE
НАУКА

К У Р С

УДК 339.7 (075.4)
ББК 65.268

К89

Кузнецова В.В.
Политика финансовой стабильности: международный 
опыт: Монография. — М.: КУРС: ИНФРА-М, 201. — 
224 с. — (Наука).
ISBN 978-5-906818-64-5 (КУРС, print)
ISBN 978-5-16-010248-1 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-102143-9 (online)
В монографии анализируются теоретические и практические 
проблемы, связанные с институциональной организацией  
и проведением политики финансовой стабильности, показаны 
основные направления финансовых реформ, осуществляемых  
в различных странах в настоящее время.
Рассматриваются теоретические подходы к выделению системных финансовых кризисов; провалы финансового регулирования и надзора, выявленные глобальным финансовым кризисом; 
реформы 
финансового 
регулирования 
и 
надзора, 
инициированные как на международном уровне, так и в отдельных юрисдикциях; инструментарий макропруденциального 
воздействия, который может быть использован в качестве 
контрциклического регулирования.
В работе обобщены обширный круг первоисточников по исследуемой теме и рекомендации таких наднациональных органов, как Базельский комитет по банковскому надзору и Совет 
по финансовой стабильности.

 
УДК 339.7 (075.4)
ББК 65.268

К89

© В.В. Кузнецова, 2015
© КУРС, 2015

ISBN 978-5-906818-64-5 (КУРС, print)
ISBN 978-5-16-010248-1 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-102143-9 (ИНФРА-М, online)

Рецензенты:

С.А. Андрюшин — д.э.н., профессор, зав. Сектором денежно-кредитной 
и валютной политики, зав. кафедрой экономической теории Института 
экономики РАН;
А.З. Бобылева — д.э.н., профессор, зав. кафедрой финансового менеджмента МГУ имени М. В. Ломоносова;
В.А. Морыженков — д.э.н., профессор, зав. кафедрой «Банковское и страховое дело» ФГБОУ ВПО ГУУ.

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке  
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

Содержание

Предисловие .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 6

Глава 1. Финансовые кризисы  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .10

1 .1 . Понятие системного финансового кризиса  .  .  . 11
1 .2 . Отличия глобального финансового кризиса 

от предшествующих кризисов  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 14

1 .3 . Первые оценки эффективности реализованных 

в 2007–2009 гг . антикризисных программ  .  .  .  . 24

Глава 2. Уроки глобального финансового кризиса 

2007–2009 гг .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .34

Глава 3. Макропруденциальная политика: 

понятие, цели и принципы  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .40
3 .1 . История термина «макропруденциальный» .  .  .  . 40
3 .2 . Определение понятия «макропруден
циальная политика» и ее целей  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 48

3 .3 . Общие принципы макропруденциальной 

политики  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 54

Глава 4. Институциональные модели 

макропруденциальной политики  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .61
4 .1 . Общие требования к институциональной 

организации макропруденциальной политики .  .  .61

4 .2 . Место центрального банка в структуре органа 

макропруденциального регулирования .  .  .  .  .  .  . 62

4 .3 . Варианты координации деятельности органов

управления при проведении 
макропруденциальной политики  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 63

Глава 5. Взаимосвязи между макро- 

и микропруденциальными политиками  .  .  .  .  .  .  .  .80
5 .1 . Общие и отличительные характеристики 

макро- и микропруденциальных политик .  .  .  .  . 81

5 .2 . Сочетание макро- 

и микропруденциальных политик  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 88

Глава 6. Инструменты макропруденциальной политики .  .  . 91

6 .1 . Применяемый макропруденциальный 

инструментарий .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 91

6 .2 . Проблемы разграничения микро- 

и макропруденциальных инструментов  .  .  .  .  . 102

6 .3 . Преимущества контрциклических 

пруденциальных инструментов  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 106

Глава 7. Макропруденциальная настройка 

микропруденциальной политики  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 108
7 .1 . Способы применения 

макропруденциальных инструментов  .  .  .  .  .  .  . 110

7 .2 . Настройка и дизайн 

макропруденциальных инструментов  .  .  .  .  .  .  . 113

7 .3 . Мониторинг факторов системного риска  .  .  .  . 116

Глава 8. Особенности макропруденциального 

регулирования системно значимых институтов .  .  .126
8 .1 . Регулирование деятельности 

глобально значимых институтов .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 127

8 .2 . Принципы регулирования 

системно значимых банков  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 131

8 .3 . Совершенствование практики финансового 

надзора за системно значимыми банками  .  .  . 137

8 .4 . Первые результаты перехода 

на новые принципы регулирования 
и надзора системно значимых институтов  .  .  . 141

Глава 9. Макропруденциальное регулирование 

небанковских финансовых посредников  .  .  .  .  .  . 145
9 .1 . Понятие теневой банковской системы  .  .  .  .  .  . 146
9 .2 . Основные направления 

изучения небанковского 
финансового посредничества  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 153

9 .3 . Особенности функционирования 

теневого финансового посредничества .  .  .  .  .  . 154

9 .4 . Направления совершенствования 

регулирования теневого 
финансового посредничества  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .159

Глава 10. Опыт макропруденциальной политики 

зарубежных центральных банков  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 164
10 .1 . Практика применения 

макропруденциальных инструментов  .  .  .  . 164

10 .2 . Оценки эффективности применения 

макропруденциальных инструментов  .  .  .  .  . 172

Приложения  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 182
Приложение 1 . Австралия: меморандум 
о взаимопонимании между органами-членами 
Совета финансовых регуляторов  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 182
Приложение 2 . Организация взаимодействий 
между центральным банком и казначейством .  .  .  .  .  .  .  . 189
Приложение 3 . Особенности макропруденциальной 
политики в Индии .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 198
Приложение 4 . Особенности макропруденциальной 
политики в странах Персидского залива  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 202
Приложение 5 . Список глобально значимых 
финансовых институтов .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 209

Список использованной литературы  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 211

ПредиСловие

Быстрое распространение стрессов по основным мировым 
экономикам в ходе глобального финансового кризиса 2007–
2009 гг . продемонстрировало серьезные изъяны регулирования и надзора за соблюдением установленных требований 
институтами финансового сектора . Важным уроком глобального финансового кризиса стало то, что в условиях усиления 
интеграции национальных финансовых рынков необходимы 
коллективные меры, нацеленные на унификацию требований, предъявляемых к участникам финансовых операций . 
Отсутствие унифицированного подхода к регулированию 
деятельности финансовых посредников позволяло транснациональным финансовым компаниям активно использовать регулятивный арбитраж . Благодаря этому транснациональные компании могли получать дополнительные выгоды . 
В то же время национальные финансовые рынки, которые 
они выбирали для проведения тех или иных операций, страдали от чрезмерной волатильности притоков и оттоков капиталов . Разработанные в посткризисный период наднацио- 
нальными органами общие рекомендации и принципы по 
регулированию и надзору за деятельностью разнообразных 
финансовых посредников легли в основу финансовых реформ, проводимых во многих странах в настоящее время .

Одним из важных направлений посткризисных преобразований стал пересмотр целей деятельности, полномочий и 
инструментария национальных центральных банков . Выделение цели поддержания стабильности в национальной финансовой системе в качестве приоритетной поставило сложную 
проблему совмещения традиционных целей денежно-кредитной политики с целями макропруденциального регулирования . Высокая вероятность их противоречивости, особенно 
в кризисных условиях, способствовала поиску новых институциональных форм деятельности центральных банков или 
органов, уполномоченных нести ответственность за поддержание финансовой стабильности . Если в ряде экономически развитых стран уже разработаны, утверждены и созданы 
органы, ответственные за поддержание макрофинансовой 
стабильности, то в других такая работа еще только начина

ется . Некоторые страны выбрали модели, в которых ответственность за поддержание макрофинансовой стабильности 
несет самостоятельный орган, наделенный правом принятия 
решений, обязательных для отраслевых регуляторов . Другие 
страны закрепили ответственность за поддержание макрофинансовой стабильности за национальным центральным 
банком . И то, и другое решение имеет свои преимущества 
и недостатки . По этой причине, вероятно, что в ближайшие 
годы на уровне отдельных стран продолжится поиск наиболее результативного институционального решения .

Другим важным направлением посткризисных преобразований стало распространение пруденциальных требований, 
до кризиса главным образом регулировавших деятельность 
банков, на небанковских финансовых посредников . На протяжении докризисных 2000-х годов в различных странах быстрыми темпами росло небанковское финансовое посредничество (теневой банкинг), при этом многие виды таких 
институтов не подпадали под пруденциальное регулирование 
и надзор . Более того, зачастую национальные регулирующие 
органы не располагали точными данными ни о масштабах 
небанковского финансового посредничества, ни об объемах 
заключаемых такими посредниками сделок, ни о каналах их 
взаимодействия с традиционными банками . Работа по выявлению институтов теневого банкинга, классификация типов таких институтов, унификация определений и выработка 
принципов их регулирования только начинает проводиться  
в большинстве стран . Если в отдельных экономически развитых странах ужесточение требований к институтам теневого 
банкинга привело к относительному уменьшению его масштабов, то в других он продолжает расти крайне высокими 
темпами .

Одновременно глобальный финансовый кризис выявил, 
что существенная часть финансового посредничества не подпадает под государственное регулирование или применяемое 
регулирование недостаточно . В частности, кризис показал, 
что органы государственного регулирования не располагают 
адекватной информацией о функционировании значительных 
сегментов финансового рынка (например, рынков комплексных финансовых продуктов), взаимосвязях между разнообразными финансовыми посредниками, влиянии трансгра

ничных операций хозяйствующих субъектов на ситуацию на 
внутреннем финансовом рынке, и множестве других проблем . 
Глобальный финансовый кризис выявил, что регулирование и надзор за деятельностью банков были недостаточно 
эффективными и зачастую носили процикличный характер . 
С целью устранения провалов в пруденциальном регулировании и надзоре страны-члены Базельского комитета по банковскому надзору инициировали переход на новые международные стандарты Базель 3 . Предполагается, что после их 
полного вступления в силу произойдет относительная унификация нормативных требований к традиционному банковскому посредничеству . 
В докризисный период регулирование и надзор были ориентированы на ограничение рисков, принимаемых отдельными финансовыми институтами . Они не учитывали факторы системного риска, включая экстерналии, порождаемые 
определенными бизнес стратегиями финансовых посредников . Переход к политике финансовой стабильности потребовал пересмотра перечня факторов рисков, представляющих 
угрозы для национальной финансовой системы, разработки 
методик их мониторинга и оценки вероятности их материализации на временном горизонте, позволяющем макропруденциальным органам реализовать корректирующие меры .

Глобальный финансовый кризис показал, что национальная финансовая система уже не столько является отражением положения дел в реальном секторе, сколько оказывает 
на него определяющее воздействие . Соответственно, определенным образом настраивая пруденциальные требования  
к финансовым посредникам (используя макропруденциальные инструменты), регулирующие органы могут влиять на 
развитие реального сектора и благосостояние хозяйствующих субъектов . Оценка преимуществ и недостатков макропруденциального инструментария, сложностей его настройки и результативности применения еще только начинает 
осуществляться . Но первые результаты его использования  
демонстрируют, что точно настроенные макропруденциальные инструменты позволяют эффективно сглаживать амплитуду колебаний цен на отдельные классы активов и повышают возможности банков самостоятельно компенсировать 
убытки без бюджетных инъекций дополнительного капитала .

Перечень направлений финансовых реформ в предстоящий период, вероятно, будет расширяться . Регулярные обобщения наиболее эффективных мер макропруденциального 
регулирования, проводимые Банком международных расчетов, Базельским комитетом банковского надзора, Советом 
по финансовой стабильности, позволят национальным регуляторам их учитывать в своей практической деятельности .

В монографии собраны и обобщены публикации ведущих 
международных специалистов и экспертов в области финансового регулирования и надзора . При этом особое внимание 
уделено особенностям макропруденциальных инструментов 
и практике их применения .

Глава 1. 
ФинанСовые кризиСы

Глобальный финансовый кризис 2007–2009 гг . отличали 
быстрота распространения по большой группе стран, сила 
воздействия на реальный сектор отдельных стран и мировую 
экономику в целом . В предшествовавшие десятилетия финансовые кризисы во многом были ограничены отдельными 
регионами или типами национальных экономик, например, 
Скандинавский кризис начала 1990-х гг ., Латиноамериканский кризис середины 1990-х гг ., Азиатский кризис 1997–
1998 гг ., кризис стран с формирующимися рынками начала 
2000-х гг . . Сила стресса последнего кризиса была сопоставима, по мнению многих специалистов, с периодом Великой 
депрессии конца 1920-х – начала 1930-х гг .1 .

Кризис 2007–2009 гг . отличали несколько важных особенностей (без учета национальных проявлений), в частности:
1) глобальный характер, распространение с определенным временным лагом на разные группы стран и экономик;
2) охват всех сегментов финансового рынка;
3) зарождение на рынках стран с наиболее развитыми  
и глубокими финансовыми рынками;
4) для купирования дальнейшего обострения кризисных 
явлений потребовалась координация действий органов финансового регулирования разных стран;
5) важную роль в распространении шоков по мировой 
финансовой системе сыграли операции секьюритизации 
активов и сделки с комплексными производными инстру- 
ментами;
6) острота кризиса во многом была обусловлена провалами финансового регулирования и надзора, в том числе недостаточный учет новаций в организации современного финансового посредничества (значительное удлинение цепочек 
финансового посредничества; относительное снижение роли 

1
Claessens S ., Pazarbasioglu C ., Laeven L ., Dobler M ., Valencia F ., 
Nedelescu O ., Seal K . Crisis Management and Resolution: Early Lessons from 
the Financial Crisis // IMF staff discussion note, Wash ., 2011, March 09, 
№ 05, 30 p .

традиционного банкинга; широкое распространение моделей 
финансового менеджмента, опирающихся на оптовое фондирование операционной деятельности как финансовых посредников, так и предприятий реального сектора и др .) .

В целом, характер недавнего глобального кризиса эксперты определяют для развитых юрисдикций как системный 
финансовый, а для стран с формирующимися рынками – 
как системный банковский1 .

1.1. Понятие системного финансового кризиса

В настоящее время общепринятым определением системного банковского кризиса стало определение, предложенное 
Л . Лаевеном и Ф . Валенсиа2 . Под системным банковским 
кризисом они понимают ситуацию, удовлетворяющую двум 
условиям:
– серьезный стресс в банковской системе, показателями 
которого выступают масштабный отток клиентов, рост убытков, закрытие банков;
– в ответ на стресс в банковской системе регулятор проводит значительные интервенции .

Первый год, когда выполняются оба условия, считается 
годом начала системного банковского кризиса . 
Интервенции органа государственного регулирования 
считаются значительными, если он применяет по меньшей 
мере три из следующих шести мер:
1) масштабная поддержка банковского сектора дополнительной ликвидностью (не менее 5% ВВП);
2) существенные бюджетные ассигнования на рекапитализацию и реструктуризацию банков (не менее 3% ВВП);
3) национализация системно значимых банков;
4) выделение банкам крупных бюджетных гарантий;
5) масштабные закупки банковских активов за счет бюджета или средств центрального банка (не менее 5% ВВП); 

1
Borio C ., Vale B ., Goetz von Peter . Resolving the financial crisis : are we 
heeding the lessons from the Nordics ? // BIS Working Papers, 2010, № 311, 
51 p . 
2
Laeven L ., Valencia F . Systemic Banking Crises: A New Database // IMF 
Working Paper, 2008, № 224, 80 р .

6) введение запретов на изъятие банковских депозитов  
и/или объявление банковских каникул .

Поддержка банковского сектора ликвидностью считается значительной, если доля требований центрального банка  
к финансовому сектору по депозитам и пассивам, номинированным в иностранной валюте, превышает 5% ВВП и более 
чем в два раза больше среднего докризисного уровня . В ее 
величину включается любая поддержка банковского сектора 
ликвидностью, предоставляемая непосредственно казначейством . Программа бюджетных гарантий считается масштабной, если гарантии распространяются на все депозиты или 
на недепозитные пассивы . Покупки активов у финансовых 
институтов включают покупки, осуществленные казначейством или центральным банком . Меры, которые только увеличивают уровень докризисного страхового покрытия депозитов, не считаются масштабными . Национализация расценивается как значительная, если государство входит в капитал 
системно значимых банков и становится их мажоритарным 
собственником .

В целом, кризис оценивается как системный, если:
– национальная банковская система сталкивается с крупными убытками, когда удельный вес неработающих кредитов 
составляет около 20% или при закрытии банков утрачивается 
не менее 20% их совокупных активов;
– бюджетные расходы на реструктуризацию банковского 
сектора превышают 5% ВВП1 .

Использование указанных критериев позволило экспертам 
выделить страны, которые в 2007-2009 гг . столкнулись с системным банковским кризисом . В 2007 г . их насчитывалось 
13, еще в 10 странах развивались менее серьезные кризисы .  
В ряде стран, членах Большой двадцатки, прямые бюджетные меры по поддержке финансового сектора были относительно умеренными . Так, Аргентина, Бразилия, Индия, 
Индонезия, Китай, Мексика, Саудовская Аравия, Турция, 
ЮАР не объявляли о мерах прямой бюджетной поддержки 
финансового сектора .

1
Laeven L ., Valencia F . Resolution of banking Crises: The Good, the Bad, 
and the Ugly // IMF working paper, 2010, № 146, 36 р .

Окончанием системного банковского кризиса считается год, когда восстанавливаются положительные темпы роста реального ВВП и реального совокупного кредитования .  
В соответствии с таким подходом, в 2009 г . последний кризис еще продолжался, хотя медианная продолжительность 
прошлых системных банковских кризисов составляла два 
года . Более того, в ряде стран, стресс в которых в 2007– 
2008 гг . экспертами не оценивался как системный, в 2009 г . 
кризисные явления эволюционировали в системный банковский кризис . Так, в начале глобального финансового кризиса 
ситуации в Испании, Греции и Казахстане эксперты рассматривали как случаи, пограничные с системным банковским 
кризисом, т .к . они отвечали только двум из указанных выше 
критериев . Но позднее в Испании и Греции фискальные затраты на восстановление нормального функционирования 
банковского сектора превзошли установленный порог, а Казахстан осуществлял национализацию банков, что означало, 
что кризис в этих странах стал системным банковским кризисом . В Нигерии в 2009 г . были реализованы меры по выделению банкам экстренной поддержки ликвидностью и увеличению гарантий по банковским пассивам, в 2010 г . была 
за счет бюджетных средств создана компания по управлению 
активами, а в 2011 г . банки передали этой компании неработающие кредиты . 
Глобальный финансовый кризис начинался в разное время 
в различных странах: в 2007 г . – в США и Великобритании . 
Серьезный стресс эволюционировал в системный кризис  
в 2009 г . в Германии, Греции, Дании, Ирландии, Монголии, 
в 2010 г . – в Казахстане, в 2011 г . – в Нигерии и Испании .

Помесячный анализ данных о развитии 147 банковских 
кризисов за период с 1970 по 2011 гг ., из которых 13 были 
пограничными событиями, 218 валютных кризисов и 66 кризисов суверенного долга позволил экспертам заключить, что 
банковские кризисы чаще начинаются во второй половине 
года, а самые серьезные последствия кризисов проявляются с сентября по декабрь1 . Событийный анализ показывает, 

1
Laeven L .,  Valencia F . Systemic Banking Crises Database: An Update // 
IMF Working Paper, 2012, № 163,  33 р .