Политическое управление

Политическое 

уПравление

Е.П. Тавокин

Москва 

ИНФРА-М 

201УчЕбноЕ ПособиЕ

Рекомендовано в качестве учебного пособия  

для студентов высших учебных заведений, 
обучающихся по направлениям подготовки 

38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»,  

42.03.01 «Реклама и связи с общественностью», 

41.03.04 «Политология» (квалификация (степень) «бакалавр»)

УДК 323(075.8)
ББК 66.021

Т13

Тавокин Е.П.

Т13 
 
Политическое управление : учеб. пособие / Е.П. Тавокин. — М. :

ИНФРА-М, 2019. — 209 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). —
www.dx.doi.org/10.12737/20878.

ISBN 978-5-16-012198-7 (print)
ISBN 978-5-16-104956-3 (online)
В учебном пособии политика предстает как многофакторный комплекс

отношений между государством и обществом. На основе детального рассмотрения сущности, механизма и принципов политического управления
раскрывается роль государства как основного субъекта политического
управления. Подробно рассмотрены технологии избирательных кампаний
в процессе политического управления.

Соответствует требованиям Федерального государственного образова
тельного стандарта высшего образования последнего поколения.

Для студентов, обучающихся по направлениям подготовки 38.03.04 «Го
сударственное и муниципальное управление», 42.03.01 «Реклама и связи
с общественностью», 41.03.04 «Политология», 42.03.02 «Журналистика»,
для научных работников, государственных и муниципальных служащих,
специалистов в области управления, политической рекламы, связей с общественностью, а также для всех, кто интересуется проблематикой политического управления.

УДК 323(075.8)

ББК 66.021

А в т о р:

Тавокин Евгений Петрович, доктор социологических наук, профес
сор, профессор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Р е ц е н з е н т ы:

Рыбакова М.В., доктор социологических наук, профессор кафедры

социологии
Московского
государственного
университета
имени

М.В. Ломоносова;

Казакова Н.Д., доктор социологических наук, профессор кафедры

организационно-кадровой работы в органах государственной власти
Московского технологического университета (МИРЭА)

ISBN 978-5-16-012198-7 (print)
ISBN 978-5-16-104956-3 (online)
© Тавокин Е.П., 2017

Принятые сокращения

ЖКХ — жилищно-коммунальное хозяйство
ИАС — информационно-аналитические структуры
КС — координирующая структура
ЛПР — лицо, принимающее решение
САД — система агрегирования и преобразования данных
СМИ — средства массовой информации
СМК — средства массовой коммуникации
СПУ — субъект(ы) политического управления
СУБД — система управления базой данных

Введение

Политика — это один из способов управления обществом. Однако далеко не все люди, наделенные властью, понимают и осознают возможности и ограничения политики как формы социального управления. В то время как для современного руководителя важно четко понимать и осознавать, что политика вовсе 
не исчерпывается административными и (или) административноправовыми воздействиями, а представляет собой многофакторный 
комплекс отношений между государством и обществом, в котором 
в равной степени важны и прямое, и косвенное регулирование, 
постоянное взаимодействие с общественным мнением, грамотное 
использование неизбежных бюрократических структур, социально-психологических механизмов и многого другого. Любое управленческое решение в большей или меньшей степени обязательно 
имеет и политический контекст. Это означает, что оно должно 
быть не только адекватно поставленным целям и имеющимся конкретным возможностям (материальным, финансовым, кадровым, 
интеллектуальным и т.д.), но и вписываться в общую стратегию 
функционирования и (или) развития, быть определенной вехой 
на пути достижения дальних стратегических ориентиров. Для того 
чтобы понять особенность политического управления обществом, 
необходимо уяснить его отличие от других форм управления.
В учебной дисциплине «Политическое управление» политика 
предстает как многофакторный комплекс отношений между государством и обществом. В ней на основе детального рассмотрения 
сущности, механизма, принципов политического управления раскрывается роль государства как основного субъекта политического 
управления, подробно анализируются технологии избирательных 
кампаний в процессе политического управления и пр.
Для успешной реализации своих функций каждый управленец 
должен обладать и соответствующими компетенциями государственного управления или административно-правовых механизмов 
воздействия, и умениями планировать и претворять в жизнь управленческий процесс, чтобы не только достигнуть поставленных 
целей и решить связанные с ними задачи, но и получить активную 
и действенную поддержку и признание со стороны населения. 
Принимаемые решения по возможности должны быть направлены 
как на разрешение конкретных проблем, так и отражать общую 
стратегическую тенденцию, выступать в качестве элемента об

щественного развития в соответствии с требованиями идеологической доктрины. В них должна в определенной мере отражаться 
нравственная сущность объективных потребностей развития и конкретной организации, а также региона, отрасли, общества, страны 
в целом.
По этой причине владение знаниями политического управления, соответствующими навыками и умениями является актуальной потребностью при подготовке и переподготовке управленческих кадров различного уровня и направлений.
В номенклатуре учебных управленческих дисциплин политическое управление — явление относительно новое, но его содержание разработано довольно основательно. Практически все разделы дисциплины в большей или меньшей степени детализации 
входят в предметную область таких смежных научных направлений 
(и соответствующих учебных курсов), какими являются «Политология», «Теория социального управления», «Социология политики», «Социальная политика», «Социология управления», «Политическая экономия», «Теория политики» и др.
Итак, дисциплину «Политическое управление» можно рассматривать как специфический синтез уже накопленных в рамках 
указанных научных направлений знаний, затрагивающих политическую составляющую любой управленческой деятельности. Это 
дает основание надеяться, что усвоение представленного в данном 
учебном пособии материала поможет управленцам-практикам 
глубже анализировать и понимать происходящие социально-экономические процессы, полнее выявлять и точнее оценивать их 
политические аспекты, правильнее прогнозировать их возможные 
последствия и принимать на этой основе взвешенные управленческие решения. Более того! Использование арсенала представленных в данном пособии политических технологий в управленческой практике поможет, с одной стороны, снизить уровень или 
полностью предотвратить возникновение конфликтных ситуаций, 
с другой — вооружит управленцев методами их оптимального разрешения. Повысится общая культура и профессионализм управленческой деятельности в целом. Таким образом, имеется множество объективных факторов, предопределяющих необходимость 
разработки и изучения данного курса.
В результате изучения дисциплины студент должен:
– знать основные политические парадигмы; понятийные аспекты государственной политики как общественного явления; 
структуру политической системы общества; политические режимы 
и их типологию; теоретические аспекты власти и властных отно

шений; процесс становления института политических партий, партийные системы, политические организации и движения в современных обществах; теоретические положения о политическом процессе и политической деятельности, современные политические 
концепции модернизации общества; структуру политической 
власти в Российской Федерации; основные механизмы реализации 
государственной политики;
– уметь прогнозировать возможное развитие политических 
ситуаций и оценивать риски их влияния на государственное и муниципальное управление, государственную службу и кадровую политику; понимать смысл политических решений российского политического руководства; пользоваться специальной литературой 
и самостоятельно подбирать необходимые информационные материалы;
– владеть навыками анализа политических документов и нормативных правовых актов по вопросам государственной политики; 
обобщения научных публикаций для аргументированной оценки 
текущей политической ситуации в мире и в стране; использования 
полученных знаний в процессе исполнения служебных обязанностей, в том числе и на государственной и муниципальной службе.

Глава 1. 
УПРАВЛЕНИЕ И ПОЛИТИКА

1.1. УПРАВЛЕНИЕ И СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Управление и управленческие процессы в соответствии с общей 
теорией управления, основывающейся на концепциях кибернетики, могут происходить в живой природе (биологическая кибернетика), технике (техническая кибернетика) и социуме (социальная 
кибернетика). Если обратиться к справочной литературе, то из нее 
можно почерпнуть, что управление — это функция организованных 
систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая поддержание необходимого режима их деятельности или перевод в другие состояния в соответствии с объективными закономерностями существования данной системы, реализацией программы или сознательно поставленной целью. Эта функция 
реализуется посредством выделения в рамках всей системы двух 
частей (подсистем), одна из которых обладает активным началом, 
т.е. способностью выдвигать общие для системы цели и оказывать соответствующие воздействия на другую часть, воспринимающую эти воздействия, и обеспечивать тем самым достижение 
поставленных целей. Однако на уровне обыденного сознания под 
управлением понимают обычно процесс или деятельность одного 
элемента (устройства, индивида, социального института и т.п. — 
субъекта управления), направленную на другой сопряженный с ним 
элемент (объект управления той же природы), обусловленную достижением заданных или самостоятельно сформулированных целей. 
То есть управление, если специально не оговариваются какие-либо 
его особенности, в обыденном сознании понимается как социальное 
управление. Легко видеть, что и в том, и в другом случае под управлением понимается всякое субъект-объектное взаимодействие. 
При этом субъект и объект управления в совокупности образуют 
систему управления. Поэтому управление (в том числе социальное) 
возможно только в рамках систем управления. Рассмотрев и приняв 
эти общие положения, дадим более строгую дефиницию.
Под социальным управлением понимается основанное на достоверном знании более или менее регулярное воздействие субъекта 
управления (управляющей подсистемы) на объект управления 
(управляемую подсистему), в качестве которого могут выступать 
общество в целом или его отдельные сферы — экономика, обра

зование, культура, наука, социальная, духовная сфера или звенья 
(предприятия, учреждения, организации и т.д.). Содержанием социального управления является сохранение качественной специфики и целостности всей системы управления, т.е. всего социума 
в целом, обеспечение его нормального функционирования, совершенствования и развития, достижения целей, поставленных субъектом управления. Социальное управление охватывает все сферы 
общественной жизни: политическую, экономическую и духовную. 
Социальное управление осуществляется путем специфического 
воздействия на условия жизни людей, их ценностные ориентации 
и деятельность, на их поведение.
Социальное управление возникает там и тогда, где и когда в нем 
появляется объективная потребность. К числу таких объективных 
потребностей относится необходимость взаимодействия людей, 
которое порождается, с одной стороны, необходимостью разделения труда (в основе которого лежит неравенство способностей), 
а с другой — социально историческими условиями конкретного 
общества. В свою очередь, всякое групповое взаимодействие ради 
достижения желаемого результата объективно предполагает определенное распределение ролей в группе, координацию и регулирование индивидуальных действий. Чем масштабнее общность взаимодействующих, тем больше социальная потребность в управленческой деятельности.
Реальная система социального управления включает следующие 
компоненты: субъект управления, среду управления, структуру 
управления, механизм управления, объект управления, функции 
управления, кадры управления, процесс управления. В кратком 
изложении их смысл заключается в следующем.
Субъект социального управления — это элемент структуры 
системы социального управления, являющийся носителем управленческого воздействия на объект социального управления (управляемую подсистему), осуществляющий деятельность, направленную на сохранение качественной специфики, обеспечение его 
нормального функционирования и успешное движение к заданной 
цели. В современных условиях, имеющих тенденцию к применению глобальных управленческих технологий, в качестве субъекта 
социального управления выступают государственные и партийные 
структуры, организации (производственные, финансовые, общественные и т.п.), а также отдельные личности. Но и в этом случае 
управленческие решения фактически принимают конкретные 
личности, которые облечены соответствующей властью, предпо

лагающей высокую меру ответственности. Субъект социального 
управления выполняет ряд базовых социальных ролей, главные 
из которых — обоснование и разработка концепции управления, 
генерация идей и целевых установок, организация их достижения. 
Без творческого, инициативного начала (личного усмотрения) 
система управления теряет субъектное качество.
Среда социального управления — то социально-экономическое, 
политическое, культурное, социально-психологическое, коммуникативное, технологическое пространство, в рамках которого 
с большей или меньшей интенсивностью осуществляется управленческая деятельность. Различают внешнюю и внутреннюю среду 
управления.
Внешняя среда (или макросфера) — это совокупность экономических и политических субъектов, физических лиц, взаимодействующих с системой и действующих за ее пределами, а также 
та часть информационно-коммуникативного пространства, 
от структуры и содержания которого в большей или меньшей степени зависит успешность функционирования системы.
Внутренняя среда управления — это сложившиеся отношения, 
определяющие характер, насыщенность и интенсивность информационно-коммуникативных формальных и неформальных связей 
и взаимодействий между подсистемами, а также между персоналом 
системы управления.
Таким образом, в понятие «среда социального управления» 
включается как сама система, в которой осуществляется управление, так и внешняя среда, в которой система функционирует.
Среда социального управления имеет собственные «естественные» алгоритмы функционирования, свои собственные «внутренние» цели. Она является относительно независимой от управляющей подсистемы, и субъект управления должен достигать своих 
целей, несмотря на эту относительную независимость и с учетом ее.
Структура системы социального управления отражает состав 
и соподчиненность различных элементов, звеньев и ступеней 
управления, взаимодействующих определенным образом и функционирующих в соответствии с заданной целью. Она может быть 
малоступенчатой (плоской) и многоступенчатой (высокой), а также 
относиться к одному из трех основных типов организационных 
структур — линейной, функциональной или линейно-функциональной (штабной). При этом особенности объекта управления 
во многом определяют создание соответствующих элементов 
в структуре субъекта управления.

Механизм системы социального управления создается и целенаправленно изменяется людьми, которые осуществляют регламентацию всей совокупности функций, форм, методов, технологий 
и стимулов социального управления, чтобы обеспечить его эффективность в данных конкретно-исторических условиях. Общество 
как сложная, многоцелевая социальная система требует, чтобы 
механизм управления обеспечивал четкое взаимодействие всех его 
подсистем и решение стоящих перед ним задач. С этих позиций 
в общем механизме социального управления выделяют экономический, организационный и социально-культурный механизмы, 
основу взаимосвязанного функционирования которых составляют 
требования системы объективных законов социального развития 
и управления. Важнейшими элементами в механизме системы 
социального управления являются контуры прямой и обратной 
связи.
Объект социального управления — это та часть системы социального управления, которая воспринимает управленческие 
воздействия и обеспечивает в итоге их реализацию. Объектом социального управления, по существу, являются люди. При этом 
они, в соответствии с современной управленческой парадигмой, 
рассматриваются не сами по себе, а как человеческий потенциал. 
Инвестиции в развитие человеческого потенциала воспринимаются как главное конкурентное оружие конкретной организации, 
а ее персонал — как конкурентное богатство, которое необходимо 
развивать и наращивать, наряду с другими ресурсами, чтобы быть 
в состоянии достигать стратегических целей. Это существенно отражается на характере управленческой деятельности: в ее содержании происходит переход от преимущественно вертикального 
управления и централизованной кадровой функции к горизонтальному управлению, децентрализованной кадровой функции 
и планированию человеческих ресурсов, интегрированных с корпоративным планированием. Ориентация на управление человеческим потенциалом означает изменение принципов и системы 
мотивации. Мотивация эволюционирует от уравнительных принципов, оплаты за должность и явку на работу к принципу оплаты 
за результат и конкретный вклад в достижение целей конкретной 
организации.
Субъект и объект социального управления взаимно дополняют 
друг друга как субъекты умственного и физического, управленческого и исполнительского труда. В единстве этих противоположностей заложена диалектическая сущность социального управления,