Банковский надзор в РФ

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2018

Банковский надзор
в Российской Федерации

Учебное пособие для магистратуры

Т. Э. Рождественская, А. Г. Гузнов

Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

УДК 347.734(075.8)
ББК 67.404.2я73
Р62

Сведения об авторах:
Татьяна Эдуардовна Рождественская — доктор юридических наук,
профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина, член Научноконсультативного совета при Верховном Суде Российской Федерации;
Алексей Геннадьевич Гузнов — доктор юридических наук, директор
юридического департамента Банка России, заслуженный юрист Российской Федерации.

Рецензенты:
Елена Николаевна Пастушенко — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии;
Владимир Алексеевич Сафронов — доктор экономических наук, заместитель Председателя Банка России — руководитель Главной инспекции Банка России.

Рождественская Т. Э.
Р62
Банковский надзор в Российской Федерации : учебное пособие для магистратуры / Т. Э. Рождественская, А. Г. Гузнов. —
М. : Норма : ИНФРАМ, 2018. — 176 с.
ISBN 9785917689425 (Норма)
ISBN 9785160141800 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161066720 (ИНФРАМ, online)
В учебном пособии освещаются теоретические и практические проблемы
банковского надзора в России, в том числе его цели, объекты и формы. Особое
внимание уделяется требованиям к управлению банковскими рисками и мерам
принуждения, применяемым Центральным банком РФ к кредитным организациям.
Для студентовмагистрантов юридических вузов, аспирантов и преподавателей.

УДК 347.734(075.8)
ББК 67.404.2я73

ISBN 9785917689425 (Норма)
ISBN 9785160141800 (ИНФРАМ, print)
© Рождественская Т. Э.,
ISBN 9785161066720 (ИНФРАМ, online)
© Гузнов А. Г., 2018

Оглавление

Предисловие ............................................................................................7

Глава 1. Теоретикоправовые основы банковского надзора .....................9
§ 1. Понятие и цели банковского надзора .........................................9
§ 2. Правовые принципы банковского надзора ...............................11
§ 3. Источники правового регулирования банковского надзора
в Российской Федерации ...........................................................18
Вопросы и задания для самоконтроля .................................................36

Глава 2. Банк России как орган банковского надзора ............................37
§ 1. Центральный банк Российской Федерации
как мегарегулятор .......................................................................37
§ 2. Публичноправовой статус Банка России .................................39
§ 3. Принцип независимости как основа деятельности
Банка России ..............................................................................42
§ 4. Полномочия органов управления Банка России
в сфере банковского надзора .....................................................47
Вопросы и задания для самоконтроля .................................................55

Глава 3. Объекты банковского надзора ..................................................57
§ 1. Понятие и виды кредитных организаций ..................................57
§ 2. Банки ...........................................................................................59
§ 3. Небанковские кредитные организации .....................................65
Вопросы и задания для самоконтроля .................................................69

Глава 4. Формы банковского надзора ....................................................70
§ 1. Формы банковского надзора: общая характеристика ...............70
§ 2. Предварительный банковский надзор .......................................71
§ 3. Текущий (пруденциальный) надзор ...........................................73
§ 4. Надзор за проблемными банками ..............................................77
§ 5. Проверки кредитных организаций ............................................83
Вопросы и задания для самоконтроля .................................................90

Глава 5. Рискориентированный банковский надзор ..............................91

§ 1. Понятие риска в праве ...............................................................91
§ 2. Виды банковских рисков. Требования к управлению
банковскими рисками ................................................................92
§ 3. Правовое регулирование надзора
за соблюдением кредитными организациями требований
к организации контроля рисков ...............................................103
§ 4. Рискориентированный банковский надзор: понятие,
правовое регулирование ...........................................................110
§ 5. Профессиональное суждение надзорного органа
как правовая основа рискориентированного надзора ...........115
Вопросы и задания для самоконтроля ...............................................124

Глава 6. Банковский надзор за организацией внутреннего контроля
в кредитных организациях ..........................................................125

§ 1. Внутренний контроль в кредитных организациях: понятие,
цели, принципы организации, система ...................................125
§ 2. Правовое регулирование и надзор за организацией
внутреннего контроля в кредитных организациях ..................134
Вопросы и задания для самоконтроля ...............................................142

Глава 7. Меры принуждения, применяемые Банком России
к кредитным организациям ..........................................................144

§ 1. Классификация мер принуждения, применяемых
Банком России к кредитным организациям ...........................144
§ 2. Меры принуждения, применяемые в связи с решением
задачи обеспечения устойчивого развития
банковской системы .................................................................146
§ 3. Основания и правовые последствия отзыва
у кредитной организации лицензии на осуществление
банковских операций ...............................................................156
§ 4. Правовая природа мер принуждения, применяемых
Банком России к кредитным организациям ...........................167
Вопросы и задания для самоконтроля ...............................................174

Рекомендуемая литература ..................................................................175

6
Оглавление

Предисловие

В рамках предлагаемого курса заявлены темы, ранее либо не представленные, либо представленные недостаточно объемно в учебных
курсах и учебной литературе по праву. Это относится к таким темам,
как «Правовое регулирование банковских рисков», «Рискориентированный банковский надзор», «Банковский надзор за организацией
внутреннего контроля в кредитных организациях», и ряду других.
Особое значение имеют вопросы правового регулирования мер принуждения, применяемых Банком России к кредитным организациям,
которым посвящена отдельная глава.
Цель курса — выработать у студента представление о современных
подходах к регулированию и осуществлению банковского надзора. Каждая глава содержит вопросы для самоконтроля. В конце учебного пособия предложен список дополнительной литературы по теме курса.
В результате изучения курса студент должен:
знать:
основные положения теории банковского надзора;
специальные понятия, используемые в банковском законодательстве;
основные источники российского публичного банковского права,
регулирующие осуществление банковского надзора как на уровне федеральных законов, так и на уровне подзаконных (нормативных) актов Банка России;
основные источники международного банковского права, устанавливающие стандарты осуществления банковского надзора;
особенности правового статуса Банка России как органа банковского надзора;
механизм и особенности правового регулирования банковского
надзора;
меры воздействия, применяемые Банком России к кредитным организациям;
уметь:
принимать решения и совершать юридические действия в точном
соответствии с законом;
применять нормативные правовые акты, реализовывать нормы
материального и процессуального права в профессиональной деятельности;

юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства;
правильно и полно отражать результаты профессиональной деятельности в юридической и иной документации;
давать квалифицированные юридические заключения и консультации по вопросам правового регулирования банковского надзора;
выявлять проблемы и тенденции развития банковского законодательства и практики его применения в части осуществления банковского надзора;
владеть навыками:
подготовки юридических документов;
поиска нормативных правовых актов, регулирующих конкретные
отношения, возникающие в процессе осуществления банковского
надзора;
решения правовых коллизий, возникающих при осуществлении
банковского надзора;
толкования правовых актов, регулирующих банковский надзор.

8
Предисловие

Глава 1
Теоретикоправовые основы банковского надзора

§ 1. Понятие и цели банковского надзора

Банковский надзор — вид публичноправовой деятельности, реализуемой центральным банком и (или) специальным публичноправовым органом (или несколькими органами), нацеленной на поддержание стабильности и развитие банковской системы страны и, как
следствие, поддержание стабильности всей финансовой системы и национальной денежной единицы, а также на защиту интересов вкладчиков и кредиторов. В настоящее время банковский надзор неотъемлем от современной банковской системы и — шире — финансовой
системы государства, т. е. является подсистемой финансовой системы.
Специфика банковской деятельности, роль кредитных институтов
в современной экономике, особенности их отношений с кредиторами, и прежде всего с вкладчиками, диктуют необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов. В настоящее время практически во всех странах функционируют органы банковского надзора, основной целью которых является
поддержание стабильности и развития банковских систем, защита
интересов кредиторов и вкладчиков. Как справедливо отмечал
Х. И. Мюллер, «цена плохого или неадекватного надзора в рыночной
экономике чрезвычайно высока, следовательно, стоит направить значительные средства на эту деятельность, даже несмотря на то, что результат качественного надзора нельзя измерить количественно, и он
поэтому не является наглядным»1.
Функционирование банковских систем тесно связано с функционированием денежных систем, с осуществлением задач денежнокредитной политики, основная из которых состоит в защите и обеспечении устойчивости национальной валюты2. Реализация целей денежнокредитной политики также обусловливает значительное публичное
воздействие на функционирование кредитных институтов и работу

1 Мюллер Х. И. О банковском надзоре в странах с рыночной ориентацией // Деньги
и кредит. 1990. № 3. С. 55. Х. И. Мюллер в 1990е гг. возглавлял Базельский комитет по
банковскому надзору.
2 В соответствии с ч. 2 ст. 75 Конституции РФ защита и обеспечение устойчивости
рубля — основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

специальных органов, осуществляющих денежнокредитную политику, воздействующих с помощью специфических способов (так называемых «инструментов денежнокредитной политики») на денежную
массу, находящуюся в обращении, на темпы инфляции и, как следствие, на экономическое развитие, на занятость и т. д.
Банковский надзор выступает признанным фактором укрепления
банковской системы. Следовательно, наряду со своими непосредственными задачами (защита интересов вкладчиков и иных кредиторов
банков), а точнее, в рамках решения этих задач, надзор одновременно
способствует решению конституционной — ключевой для Банка России — задачи обеспечения стабильности денежной единицы, а отсюда
и денежной системы1.
В банковской сфере государство защищает прежде всего публичный интерес. Как отмечал Ю. А. Тихомиров, понятие «публичный
интерес является родовым, включающим в себя более конкретные,
видовые понятия. Признание, выражение и обеспечение разных общественных интересов по субъектам создают прочный конституционный фундамент, гарантируют выражение интересов в разных сферах жизни общества, отсюда вытекает правообразующая роль данной
категории во всех отраслях публичного права»2. «Таким образом, публичный интерес есть признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит
условием и гарантией ее существования и развития»3.
Характеристики публичного интереса, защищаемого государством в
банковской сфере, с учетом установленных законом целей деятельности Банка России, позволяют определить цели банковского надзора.
Согласно ч. 2 ст. 56 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86ФЗ
«О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской
Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов.
Цели банковского надзора тесно связаны с целями развития банковского сектора. Еще в Стратегии развития банковского сектора
Российской Федерации на период до 2008 года4 основной целью развития банковского сектора на среднесрочную перспективу было названо повышение устойчивости банковской системы и эффективно10
Глава 1. Теоретикоправовые основы банковского надзора

1 См.: Батырева С. В. Современные надзорные и контрольные функции центральных банков. М., 2011. С. 17.
2 Тихомиров Ю. А. Публичное право: учебник. М., 1995. С. 60.
3 Там же. С. 3.
4 См.: Заявление Правительства РФ и Банка России от 5 апреля 2005 г. № 983пП13, № 0101/1617 «О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года» // Вестник Банка России. 2005. № 19.

сти функционирования банковского сектора. Достижение указанной
цели возможно при решении ряда задач, в частности: усиления защиты интересов вкладчиков и других кредиторов банков; повышения
эффективности осуществляемой банковским сектором деятельности
по аккумулированию денежных средств населения и организаций и
их трансформации в кредиты и инвестиции; повышения конкурентоспособности российских кредитных организаций; предотвращения
использования кредитных организаций для осуществления недобросовестной коммерческой деятельности и в противоправных целях
(прежде всего таких, как финансирование терроризма и легализация
доходов, полученных преступным путем); развития конкурентной
среды и обеспечения транспарентности в деятельности кредитных организаций; укрепления доверия к российскому банковскому сектору
со стороны инвесторов, кредиторов и вкладчиков.
Очевидно, что развитие банковского сектора возможно только при
эффективно функционирующей системе банковского надзора. Повышение эффективности банковского регулирования и банковского
надзора должны быть основными направлениями деятельности Правительства РФ и Банка России.
Таким образом, целью банковского надзора является в конечном
счете предотвращение кризисов в банковском секторе и, следовательно, кризиса финансовой системы в целом. Эта цель не исключает возможности банкротства отдельных кредитных организаций в правовых
условиях компенсации потерь вкладчикам, справедливого возмещения кредиторам, возложения имущественной ответственности на владельцев и менеджеров такого рода кредитных институтов. Способ
достижения данной цели — сбалансированное ограничение рисков,
возникающих в процессе осуществления кредитными организациями
банковской деятельности. Рискориентированный надзор особое
внимание уделяет вопросам идентификации и оценки рисков, прежде
всего рисков, имеющих системную природу.

§ 2. Правовые принципы банковского надзора

Принцип (от лат. «principium») дословно переводится как начало,
основа. Принципы права — это «исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права»1,
«те объективно обусловленные начала, в соответствии с которыми оно
развивается, которые лежат в основе системы законодательства. Это

§ 2. Правовые принципы банковского надзора
11

1 Байтин М. И. О принципах и функциях права: новые моменты // Правоведение.
2000. № 3. С. 4.

нормы наиболее общего содержания, которые фиксируют важнейшие
направления и способы правовой регуляции социальной деятельности
людей»1, «ведущие начала его формирования, развития и функционирования. ... Они характеризуют содержание права в концентрированном виде»2.
Принципы, на которых строится банковский надзор в Российской
Федерации, подразделяются на правовые и организационноправовые.
Из правовых принципов права следует выделить общие (основополагающие, универсальные) и специальные принципы права.
Общеправовые принципы, лежащие в основе функционирования
банковского надзора в Российской Федерации, закреплены в Конституции РФ 1993 г.
Конституционные принципы являются основополагающими, общими принципами права и представляют собой важную часть условий и ценностей, соблюдение которых позволяет обеспечить интересы общего блага.
К конституционным принципам, на которых базируется осуществление банковского надзора, относится прежде всего принцип социального государства, закрепленный в ст. 2 Конституции РФ, согласно
которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и
гражданина — обязанность государства».
Банковская деятельность является рисковой по сути и несет потенциальную угрозу другим участникам экономической деятельности
и физическим лицам, что может нарушить их права. Именно поэтому
так важно государству четко определять границы вмешательства и соблюдать эти границы. Достижению указанной цели способствует
принцип соразмерности (пропорциональности), касающийся методологии ограничения государством основных прав и свобод.
Еще одним конституционным принципом является принцип равенства условий экономической деятельности для всех ее участников. Данный принцип закреплен в ст. 8 Конституции РФ, в которой, в частности, содержится положение о том, что «в Российской Федерации
гарантируются единство экономического пространства, свободное
перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Защита интересов
вкладчиков и кредиторов подразумевает в том числе правовое равенство участников банковской деятельности.

12
Глава 1. Теоретикоправовые основы банковского надзора

1 Лукашева Е. А. Общенародное право — сущностный элемент правовой системы //
Правовая система социализма: понятие, структура, социальные нормы / под ред.
А. М. Васильева. М., 1986. Кн. 1. С. 73.
2 Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 151.