Модели взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральной исполнительной властью (на примере Центрального федерального округа)

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ 

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 

ВОРОНЕЖСКИЙ ИНСТИТУТ ФСИН РОССИИ

В. Г. Чураков

МОДЕЛИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ФЕДЕРАЛЬНОЙ 

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ 

(НА ПРИМЕРЕ ЦЕНТРАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО 

ОКРУГА)

Монография

Воронеж 

2017

УДК 342 
ББК 67.400 

Ч93 

Утверждено
советом
по
научно-исследовательской
и
редакционно
издательской деятельности Воронежского института ФСИН России от 18 ноября 2015 г., протокол № 11. 

Р е ц е н з е н т ы: 

начальник кафедры теории и истории государства и права кандидат юри
дических наук, доцент О.В. Демидова; 

начальник
отдела
избирательной
комиссии
Воронежской
области

Т.В. Агибалова; 

профессор кафедры теории и истории государства и права Белгородского

национально-исследовательского
университета
доктор
юридических
наук

Е.В. Сафронова

Чураков В. Г.  
Модели взаимодействия органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации с федеральной исполнительной властью (на примере Центрального федерального округа) : монография / В. Г. Чураков ; 

Монография посвящена изучению моделей взаимодействия органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральной
исполнительной властью, решений Конституционного Суда Российской
Федерации, судебных актов Верховного Суда Российской Федерации, касающихся конституционных отношений. 

Монография может быть интересна специалистам в сфере консти
туционного права, а также курсантам, слушателям и студентам, обучающимся по юридическим специальностям. 

УДК 342 
ББК 67.400 

© Чураков В.Г., 2017 
© Воронежский институт
ФСИН России, 2017 

Ч93

© Издательско-полиграфический
центр «Научная книга», 2017

ФКОУ ВО Воронежский институт ФСИН России  – Воронеж : Издательско-полиграфический центр «Научная книга», 2017. – 144 с. 

ISBN 978-5-4446-1041-1 

ISBN 978-5-4446-1041-1 

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение
4

Глава 1 Доктринальное обоснование межуровневого взаимодействия орга
нов государственной власти в России
8

1.1 Теоретико-методологические основы моделирования 

конституционного взаимодействия органов государственной власти
8

1.2 Конституционно-правовые факторы и формы 

взаимодействия органов государственной власти
29

Глава 2 Конституционные стандарты и региональные инновации взаимо
действия исполнительных органов субъектов Российской Федерации и фе
деральных публичных структур
63

2.1 Императивная модель взаимодействия органов 

исполнительной власти российских регионов с федеральными государ
ственными органами
63

2.2 Законотворческий сегмент взаимодействия органов 

исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными 

государственными органами
76

2.3 Инновационный потенциал инициативной модели взаимодей
ствия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 

и федеральных органов государственной власти
90

Заключение
126

Список литературы
132

ВВЕДЕНИЕ

Исследование моделей взаимодействия органов исполнительной власти 

субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами 

обусловлена конституционным закреплением и поддерживается необходимо
стью выстраивания скоординированной, четкой и отлаженной работы всех ин
ститутов публичной власти.

Новейшая практика российского конституционного строительства пока
зала, что повышение эффективности государственного механизма связывалось 

преимущественно с разделением единой государственной власти на функцио
нальные ветви, а также с оптимизацией процессов разграничения предметов ве
дения и полномочий между публичными субъектами различных уровней, ре
формирования государственной службы, совершенствования системы и струк
туры органов исполнительной власти. При этом не уделялось должного внима
ния построению адекватного механизма взаимодействия органов государствен
ной власти федерального и регионального уровней, несмотря на то что значи
мость такового подчеркнута ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации. 

В первую очередь это относится к органам исполнительной власти, роль кото
рых в современном обществе существенна и характеризуется тенденцией 

к усилению.

Обращение именно к взаимодействию органов исполнительной власти 

субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами 

определено конституционными принципами и пределами самостоятельности 

органов государственной власти; диалектикой централизации и децентрализа
ции, особенно свойственной федеративному государству; общностью целевых 

ориентиров в достижении конституционно значимых результатов; системой 

правомерной мотивации такого рода взаимодействия. Определенный научный 

интерес вызывает и проблема влияния особенностей статуса публичных субъ
ектов, включенных в этот процесс, на его формы.

Отметим также, что Конституция Российской Федерации посредством 

императивных и диспозитивных норм задает систему юридических координат, 

в рамках которой органы государственной власти реализуют установленные, а 

также выбирают приемлемые и формируют адаптированные варианты взаимо
действия друг с другом. Воспроизводясь, они приобретают черты устойчиво
сти, рациональности, правовой определенности и объективируются в конститу
ционно-правовых моделях.

Наиболее многогранно и показательно такого рода процесс проявляет се
бя в исполнительно-распорядительной деятельности уполномоченных органов, 

что обусловлено их спецификой. В совокупности с вышеизложенным это и 

определило выбор проблематики для настоящего исследования.

Социально-философская основа проблемы разделения властей складыва
лась под влиянием идей Платона, Аристотеля, Полибия и др. В российской гос
ударственно-правовой традиции взаимодействие властей разрабатывалось 

М. М. Сперанским, П. И. Новгородцевым, А. Д. Градовским, Н. И. Лазаревским 

и др. Данная проблематика в трансформационном ключе являлась связующей 

для исследователей советского и постсоветского периодов, среди которых 

Г. В. Атаманчук, И. Л. Бачило, Н. В. Витрук, А. Б. Венгеров, Ю. М. Козлов, 

К. Д. Коркмасова, О. Е. Кутафин, Л. А. Окуньков, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. То
порнин, К. Ф. Шеремет, В. Е. Чиркин, Л. М. Энтин, Ц. А. Ямпольская, 

И. С. Яценко и др.

Проблема создания конституционно-правовых моделей привлекает вни
мание широкого круга исследователей – представителей различных отраслей 

науки. Так конституционные аспекты современного взаимодействия органов 

исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными гос
ударственными структурами нашли отражение в работах С. А. Авакьяна, 

В. Ф. Анисимова, П. А. Астафичева, И. Н. Барцица, К. С. Бельского, В. Н. Бол
дырева, М. А. Васильева, Ю. С. Васютина, Д. М. Ветрова, В. В. Гриценко, 

Р. М. Дзидзоева, Б. П. Елисеева, В. Г. Ермакова, Т. Д. Зражевской, В. В. Ивано
ва, Н. А. Игнатюка, Е. М. Ковешникова, И. А. Конюховой, Б. С. Крылова, 

А. Н. Лебедева, А. А. Ливеровского, М. В. Мархгейм, С. И. Некрасова, 

А. Ф. Ноздрачева, Ж. И. Овсепян, И. А. Полянского, В. Н. Самсонова, 

Ю. Н. Старилова, Т. Я. Хабриевой, В. А. Черепанова, Б. С. Эбзеева и др.

Вместе с тем, несмотря на постоянный научный интерес к заявленной теме, 

имеющиеся разработки не исчерпывают всего спектра существующих и потенци
альных проблем. Это актуализирует обращение к вопросам взаимодействия пуб
личных органов разных ветвей и уровней, а также дальнейшие их исследования,

особенно в условиях современной политико-правовой модернизации.

Мы посчитали необходимым в данной монографии раскрыть теоретико
методологические основы взаимодействия органов государственной власти 

различных ветвей и уровней, рассмотреть условия и факторы, определяющие

взаимодействие органов государственной власти на различных уровнях; иссле
довать конституционно-правовое содержание императивной, опосредованной и 

инициативной моделей взаимодействия органов исполнительной власти субъ
ектов Российской Федерации с федеральными публичными структурами; оха
рактеризовать конституционно-правовые варианты взаимодействия органов ис
полнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными орга
нами государственной власти для формирования у читателя целостной картины 

форм и моделей взаимодействия, регулирования отношения исполнительной 

власти на различных уровнях.

Практическое значение монографии состоит в возможности реализации 

содержащихся в ней выводов и рекомендаций в правотворческой, правоприме
нительной, образовательной и научной деятельности. Результаты, отраженные 

в исследовании, могут применяться органами государственной власти в про
цессе совершенствования конституционно-правового регулирования моделей 

взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Феде
рации с федеральными органами государственной власти.

Образовательные учреждения могут использовать отдельные положения 

монографии в процессе преподавания конституционного, административного и 

муниципального права в вузах, дальнейшего теоретического анализа конститу

ционно значимых отношений, складывающихся в сфере организации и функци
онирования государственно-властных органов федерального и регионального 

уровней, а также конституционно-правовых норм, регулирующих взаимодей
ствие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с фе
деральными органами государственной власти в условиях современных инно
вационных тенденций.

Глава 1

ДОКТРИНАЛЬНОЕ ОБОСНОВАНИЕ МЕЖУРОВНЕВОГО 

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ 

В РОССИИ

1.1 Теоретико-методологические основы моделирования 

конституционного взаимодействия органов государственной власти

Понятие «взаимодействие» является одним из базовых в юридической 

науке, поскольку позволяет определить природу и место субъектов права в си
стеме общественных отношений, те связи, которые формируют сложную си
стему, получившую наименование «механизм осуществления государственной 

власти». Взаимодействие в конституционном праве имеет несколько воплоще
ний в зависимости от роли, которую оно играет в обозначении и фиксировании 

состояния участников конституционно-правовых отношений. Это сложная 

научная категория, обладающая такими качествами, как устойчивость, относи
тельное постоянство, внутренняя согласованность и, главное, системообразую
щая значимость.

Категория «взаимодействие» имеет глубокие философские корни и отра
жает процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловлен
ность и порождение одним объектом другого. Взаимодействие – это объектив
ная и универсальная форма движения, развития, которая определяет существо
вание и структурную организацию любой материальной системы [39].

Такое определение взаимодействия является всеобъемлющим и приме
нимо для отражения любых процессов и форм проявления сознания. Поэтому 

для более ясного понимания термина «взаимодействие» применительно к дан
ной проблематике обратимся к более узкому и наиболее часто употребляемому 

в смысловом отношении значению, которое по своей сущности созвучнее с по
нятием «координация» (от лат. со – совместно, ordinatio – упорядочение, взаи

мосвязь, согласование), т. е. взаимосвязанная, согласованная деятельность, раз
личных субъектов.

Такая взаимосвязь или взаимные действия возможны при наличии некото
рых условий. Во-первых, во взаимодействии должны участвовать как минимум 

два субъекта. Это означает, что каждый из участников должен ясно осознавать, 

что он является субъектом взаимодействия и выполняет возложенные функции 

совместно с другим субъектом. Из этого положения вытекает следующее усло
вие – общность целей и задач для всех участников взаимодействия. Разобщен
ность в целях и задачах ведет к потере смысла взаимодействия, ибо в этом случае 

каждый из участников выполняет иные по отношению к другому задачи или до
стигает иных целей, делает это самостоятельно, и, следовательно, ни о каком вза
имодействии в данном случае не может быть и речи.

Данная универсальная форма развития определяет существование и 

структурную организацию любой социальной системы. В теории социального 

управления взаимодействие определяется как совместное участие и связь со
трудников, подразделений, организаций, органов в процессе трудовой деятель
ности, возникающие на основе различных функций, полномочий, взаимных 

обязательств [54]. В данном исследовании это важно потому, что федеральные 

органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, 

по всем присущим им признакам являясь субъектами социальных, относитель
но самостоятельных систем, в то же время функционально объединены в еди
ную систему, выступая элементами, объективно необходимыми друг для друга 

в достижении общих целей.

Необходимо учитывать ряд важных требований, предъявляемых к взаи
модействию и отражающих сущность складывающихся в этой связи отноше
ний, а именно:

– во-первых, взаимодействие должно строиться на основе строгого соблю
дения требований законности, т. е. осуществляться в соответствии с предписания
ми законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих как совместную 

деятельность, так и порядок функционирования каждого органа в отдельности;

– во-вторых, оно не должно приводить к слиянию деятельности органов, 

т. е. должно осуществляться в условиях четкого разграничения компетенции 

взаимодействующих органов.

Сущность взаимодействия, правовые и организационные его основы обу
словлены принципами согласованной деятельности. Их система может быть 

представлена в следующем виде: принцип законности; принцип организации и 

управления; принцип разграничения компетенций; принцип планирования; 

принцип комплексного использования сил и средств; принцип обмена инфор
мацией; принцип сотрудничества и взаимной помощи.

Таким образом, из сказанного следует, что взаимодействие – это взаимо
связанная, согласованная по месту и времени деятельность нескольких его 

субъектов, направленная на выполнение общих задач в сфере публично
го управления.

Как уже отмечалось, взаимодействие должно осуществляться в соответ
ствии с предписаниями законов, подзаконных нормативных актов, регулирую
щих как совместную деятельность, так и порядок функционирования каждого 

органа в отдельности. Во главу угла, безусловно, следует поставить положения 

Конституции Российской Федерации, закрепляющие принцип единства систе
мы федеральных исполнительных органов власти и органов исполнительной 

власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и пол
номочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Россий
ской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции 

РФ). Далее принцип конкретизируется в Федеральном законе от 6 октября 

1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (пред
ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов 

Российской Федерации» [4].

«Без взаимодействия нет единства» – значимость данного тезиса подчер
кивается уже тем, что взаимодействие упоминается в преамбуле настоящего 

нормативного правового акта. В нем же высшее должностное лицо субъекта 

Российской Федерации наделяется правом организовывать взаимодействие ор

ганов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными 

органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами 

местного самоуправления и общественными объединениями. Тем самым закла
дываются конституционные основы анализируемого механизма, что, в свою 

очередь, позволяет обеспечить эффективность публичного управления и реше
ние задач, стоящих перед органами исполнительной власти всех уровней.

Субъекты взаимодействия очевидны – это федеральные органы исполни
тельной власти и их территориальные органы, с одной стороны, и органы испол
нительной власти субъекта Российской Федерации – с другой. Возникающие 

именно в данной системе отношения и будут предметом нашего анализа.

Осуществлять согласованную деятельность им позволяет наличие комплек
са прав и обязанностей, а также собственная компетенция, состоящая из предме
тов ведения, полномочий и ответственности. Данные элементы составляют наряду 

с другими (понятие и функции органа исполнительной власти субъекта РФ, поря
док формирования, организация деятельности) структуру конституционно
правового статуса органов исполнительной власти субъекта Российской Федера
ции. Они как раз и являются ключевыми элементами механизма взаимодействия 

федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти 

субъектов Российской Федерации.

«Вопрос о компетенции государственного органа относится к числу базо
вых в науке и политической практике. Ответ на него позволяет определить, как 

и в какой мере орган выполняет свою социальную роль в государстве, каковы 

его отношения с иными центральными и местными государственными институ
тами» [47, с. 143].

Что есть компетенция с общетеоретических позиций? Данный термин 

происходит от лат. competo – добиваюсь, соответствую, подхожу и определяет
ся как круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом 

конкретному органу или должностному лицу [68, с. 79]. Схожие дефиниции 

приводятся в современных источниках. Например, совокупность полномочий, 

которыми обладают или должны обладать определенные органы и лица соглас