Природоресурсное законодательство в условиях модернизации
экономики России: современные проблемы развития

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2014

Природоресурсное
законодательство
в условиях
модернизации
экономики России:
современные
проблемы развития

Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Ответственный редактор —
доктор юридических наук, профессор
Н. Г. Жаворонкова

УДК 349.6(470+571)
ББК 67.407(2Рос)32+67.408.133(2Рос)32
П77

Рецензент

Боголюбов С. А. — доктор юридических наук, профессор, заслу
женный деятель науки РФ, заведующий отделом Института законода
тельства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

П77
Природоресурсное законодательство в условиях модернизации
экономики России: современные проблемы развития : моногра
фия / отв. ред. Н. Г. Жаворонкова. — М. : Норма : ИНФРАМ,
2014. — 160 с.

ISBN 9785917684574 (Норма)
ISBN 9785160095011 (ИНФРАМ)

Это первое в нашей стране монографическое исследование проблем
развития природоресурсного законодательства с учетом влияния совре
менных процессов модернизации экономики России, необходимости фор
мирования экологоориентированного природопользования при реализа
ции энергетических проектов.
Для студентов, аспирантов, преподавателей, научных и практических
работников, занимающихся проблемами рационального природопользо
вания в современных условиях развития экономики России, ее топливно
энергетического комплекса, а также для специалистов федеральных, ре
гиональных и муниципальных органов управления, работников образова
тельных учреждений и центров повышения квалификации, подготовки и
переподготовки кадров в области охраны окружающей среды и рациональ
ного природопользования.

УДК 349.6(470+571)
ББК 67.407(2Рос)32+67.408.133(2Рос)32

Данная работа подготовлена в рамках Программы стратегического развития
ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени
О. Е. Кутафина (МГЮА)»; НИР «Совершенствование природоресурсного законода
тельства в условиях модернизации экономики России», проект № 2.4.1.2.

ISBN 9785917684574 (Норма)
ISBN 9785160095011 (ИНФРАМ)
© Коллектив авторов, 2014

Коллектив авторов:

Выпханова Г. В. — доктор юридических наук, профессор кафедры
экологического и природоресурсного права — § 3 гл. II (в соавторстве
с В. Б. Агафоновым), § 2 гл. III (в соавторстве с Н. Г. Жаворонковой);

Ершова И. В. — доктор юридических наук, профессор, заведующая
кафедрой предпринимательского права — § 4 гл. I;

Жаворонкова Н. Г. — доктор юридических наук, профессор, заве
дующая кафедрой экологического и природоресурсного права — вве
дение, § 1 гл. I (в соавторстве с Ю. Г. Шпаковским), § 2 гл. I (в соав
торстве с Е. Л. Максимовым), § 1 гл. III (в соавторстве с В. Б. Агафо
новым), § 2 гл. III (в соавторстве с Г. В. Выпхановой), заключение;

Шпаковский Ю. Г. — доктор юридических наук, профессор кафед
ры экологического и природоресурсного права — § 1 гл. I (в соавтор
стве с Н. Г. Жаворонковой), § 1 гл. II;

Агафонов В. Б. — кандидат юридических наук, доцент кафедры
экологического и природоресурсного права — § 3 гл. I (в соавторстве
с О. А. Романовой), § 2 гл. III (в соавторстве с Г. В. Выпхановой),
§ 1 гл. III (в соавторстве с Н. Г. Жаворонковой);

Быковский В. К. — кандидат юридических наук, доцент кафедры
экологического и природоресурсного права — § 2 гл. II;

Максимов Е. Л. — кандидат юридических наук, доцент кафедры
экологического и природоресурсного права — § 2 гл. I (в соавторстве
с Н. Г. Жаворонковой);

Романова О. А. — кандидат юридических наук, доцент кафедры
экологического и природоресурсного права — § 3 гл. I (в соавторстве
с В. Б. Агафоновым).

Введение

Необходимость модернизации экономики, включая инновацион
ное развитие топливноэнергетического комплекса, обеспечивающе
го устойчивое развитие экономики на основе рационального, неисто
щительного использования природоресурсного потенциала России,
не вызывает сомнения. Суть и направления модернизации, важность
экономического роста, технического совершенства и конкурентоспо
собности определяются необходимостью улучшения условий жизни
каждого человека уже сегодня и создания благоприятных условий для
будущих поколений.
В то же время обеспечение экономического роста в настоящее
время зачастую связано с большим загрязнением окружающей среды,
исчерпанием природных ресурсов, нарушением баланса биосферы,
изменением климата, что ведет к ухудшению здоровья человека и де
градации природных экологических систем.
Устойчивое развитие экономики на основе рационального приро
допользования и минимизации вреда окружающей природной среде
возможно только в результате совершенствования правового регули
рования в сфере охраны окружающей среды и использования природ
ных ресурсов, развития научной доктрины права природопользова
ния, формирования адекватных концепции и стратегии развития
природоресурсного законодательства.

Глава I
Право природопользования
как институциональная основа формирования
и развития природоресурсного законодательства
в условиях модернизации экономики России

§ 1. Современные проблемы модернизации экономики
Российской Федерации

«Модернизация» стала сегодня ключевым термином дня. В то же
время единого понимания этого термина на сегодняшний день нет.
Под модернизацией в общем случае понимаются инновационное из
менение, принятие и внедрение чегото нового в любую сферу дея
тельности человека. «Модернизация экономики», а тем более «модер
низация в условиях экологической эффективности» также относится
к относительно новой терминологии, применяемой к охране окру
жающей среды, в частности к рациональному природопользованию.
Термин «модернизация» может иметь значения «осовременива
ние», «улучшение», «обновление», «процесс изменений, приводящий
к какомулибо имеющемуся образцу», чаще всего зарубежному или
идеальноабстрактному (например, к уже имеющимся в мире высо
ким стандартам). Модернизация может относиться к праву, законода
тельству, социальной жизни, культуре, политике, экономике, техни
ке, технологии, организации, управлению.
На наш взгляд, модернизация — это не просто усовершенствова
ние, улучшение, а создание новых институтов и форм и на их осно
ве — новых отношений, в том числе (и прежде всего) организаци
онноправовых, общественных, информационных, социальноэко
номических. Модернизация — это довольно жесткое, драматичное,
волевое изменение существующих отношений и структур управле
ния, ломка устоявшихся форм. Она обязательно сопровождается
многочисленными локальными кризисами, такими как сокращение
рабочих мест, деградация традиционных производств, ломка укладов,
массовые социальные протесты. Поэтому понимание целей и задач
модернизации экономики с учетом новейшего природоресурсного за
конодательства должно быть самой важной и ответственной задачей
для науки и практики.

В нашем понимании модернизация экономики с учетом экологи
ческого фактора означает:
— создание эффективной системы природоресурсного законода
тельства;
— создание технологичной и качественной системы принятия ре
шений;
— довольно радикальную эволюцию государственной политики в
направлении создания действенных экологоправовых институтов;
— расширение сферы действия правового поля и усиление роли
закона в формировании экологических приоритетов развития;
— обеспечение динамичного экологоэкономического роста и
конкурентоспособности в условиях глобализации;
— децентрализацию и социализацию экологического управления;
— создание новых возможностей развития экологоправовой ин
ституциональной структуры, способной интегрировать государствен
ные, частные, общественные и экономические интересы и потребно
сти;
— создание системы гибкого реагирования на технологические из
менения и учет постоянно меняющихся условий и характеристик в
системе «общество — природа»;
— перестройку системы и структуры государственного управле
ния, смещение центра принятия стратегических решений от государ
ственных органов в сторону гражданского общества и его институтов;
— создание новых технологических и социальноэкологических
кластеров регионального развития.
Необходимо подчеркнуть, что в отличие от многочисленных авто
ров мы не склонны отождествлять модернизацию как западную идею,
имея в виду трансформацию — достижение лучших западных образ
цов управления. Продолжающийся кризис европейской и американ
ской экономических моделей развития показал, что парадигма рас
ширенного капиталистического производства исчерпала себя, в связи
с чем необходима глобальная и национальная переоценка целей раз
вития, в том числе (и в первую очередь) в области природопользова
ния. До настоящего времени использование теорий расширенного
воспроизводства, рынка, монетаристские концепции экономики да
вали ощущение непрерывного роста. К сожалению, все они основаны
только на эскалации потребления, следовательно, на экспоненциаль
ном росте используемых природных ресурсов. А это путь в никуда.
С точки зрения современного природопользования модернизация
экономики предполагает создание (постановку) новых целей (идей)
развития как в глобальном, так и в региональном виде и только затем
выбор наиболее качественных стратегий освоения природных ресур

8
Глава I. Право природопользования как институциональная основа

сов. И это самый сложный и самый необходимый этап экологической
модернизации.
Модернизация, если ее рассматривать не в узком плане примени
тельно, например, к технологии, оборудованию, предполагает изме
нения в самой системе отношений, которые должны затронуть или,
вернее, создать институты развития, преобразовать экономику, поли
тику, производственные отношения, культуру производства — прак
тически все сферы жизни.
Модернизация в России — это прежде всего внедрение экономиче
ски обоснованных инноваций, разработка и применение в различных
сферах новых технологий, технологических решений, направленных
на повышение эффективности деятельности человека в производстве,
науке, управлении, движении материальных, интеллектуальных и фи
нансовых ресурсов. Модернизация экономики страны предусматри
вает интенсификацию процесса экономического воспроизводства,
которая достигается благодаря росту дифференциации труда, энер
гетическому оборудованию производства, превращению науки в про
изводственную (экономическую) силу и развитию рационального
управления производством.
Экономическая модернизация предполагает постоянное совер
шенствование методов управления экономикой и производственных
технологий, что способствовало появлению рациональной бюрокра
тии, менеджмента и экономической науки.
В ближайшие десятилетия развитые страны будут иметь экономи
ку с новой инновационной и технологической основой, ее важней
шими характеристиками станут рациональное природопользование и
минимальное воздействие на окружающую среду. Многие страны
(особенно США, Германия, Япония, Южной Корея, Китай и др.) уже
вложили десятки и сотни миллиардов долларов в переход к новой
экономике, используя для этого также антикризисные программы.
Ключевым моментом является низкоуглеродная экономика с ее вы
сокой энергоэффективностью и минимальным воздействием на кли
матическую систему. А реализация энергетических и климатических
приоритетов автоматически означает резкое снижение экологическо
го давления в силу тесной корреляции величин энергопотребления,
использования природных ресурсов, выбросов парниковых газов и
объемов загрязнений.
Магистральный путь, нацеленный на снижение природоемкости и
повышение энергоэффективности экономического роста, есть реали
зация приоритета повышения ценности природы. В решении этой за
дачи объединяются экологические и экономические интересы. Об
щая тенденция повышения ценности природы в развитии человечест

§ 1. Современные проблемы модернизации экономики России
9

ва не вызывает сомнений и не имеет отношения к кратковременным
флуктуациям рыночных цен на определенные природные ресурсы.
Становится все более очевидным, что такое повышение является важ
нейшим приоритетом для мировой экономики.
Модернизация технологий, направленная на уменьшение исполь
зования традиционных природных ресурсов и загрязнений, радикаль
ное увеличение конечного выхода товаров и услуг из единицы сырья,
экологизация экономики, повышение внимания к ценности климати
ческой системы, энергоэффективности и возобновимым источникам
энергии, расширение спектра экономических и правовых инструмен
тов для перехода к экологически устойчивому развитию и многое дру
гое — все это звенья цепи, с помощью которой человечество пытается
привести общество и экономику к новому типу развития.
В отличие от сложившихся тенденций в мировой экономике Рос
сия попала в сырьевую ловушку, связанную с формированием в стра
не экспортносырьевой модели экономики. Сейчас более половины
экономики составляют секторы с большим воздействием на окружаю
щую среду — энергетика и металлургия. В перспективе в стране ожи
дается наращивание производства углеводородов, связанное с освое
нием новых месторождений, а это может сделать экономику России
еще более высокоуглеродной и неустойчивой. Таким образом, в на
стоящее время необходима поддержка модернизации экономики на
пути реализации политики так называемого двойного выигрыша, свя
занной с обеспечением как экономической эффективности, так и не
истощительного использования природных ресурсов, сокращения
вредных выбросов. В связи с этим реализация экологических приори
тетов должна сочетаться с экономическими задачами страны: эконо
мические мероприятия должны давать и экономические, и экологиче
ские выгоды. В России огромные резервы получения экологических
эффектов имеются в виде сэкономленных природных ресурсов и сни
жения загрязнений за счет проведения стандартных и сравнительно
недорогих экономических мероприятий. Направления перехода к ин
новационной социально ориентированной экономике и экологиче
ски устойчивому развитию в ближайшие годы фактически совпадают.
Итак, возникает объективная необходимость стимулировать созда
ние, распространение и использование инноваций для обеспечения
роста результатов в природнопродуктовых цепочках, связывающих
первичное сырье с конечными товарами и услугами, и снижение доли
видов экономической деятельности, истощающих природный капитал
и загрязняющих окружающую среду. На этом направлении в мире накоп
лен обширный экономический инструментарий, позволяющий реали
зовывать подобного рода инновации, снизить давление на окружающую

10
Глава I. Право природопользования как институциональная основа