Административно-процессуальная деятельность в РФ

И.В. Панова

Административно-процессуальная 

деятельность в РФ

Москва

Инфра-М; Норма

2017

И.В. Панова

Административно-процессуальная 

деятельность в РФ

Монография

Москва

Инфра-М; Норма; Znanium.com

2017

УДК 342.92.01 

ББК 67.99(2).1 

П 16

Панова, И.В.

Административно-процессуальная деятельность в РФ: монография / 

И.В. Панова. – М.: Инфра-М; Норма; Znanium.com, 2017. – 452 с.

ISBN 978-5-16-106211-1 (online)

В книге рассматриваются особенности, принципы, место в системе 
юридических процессов административно-процессуальной деятельности. 
Раскрываются три её вида: административно-нормотворческий,административно-правонаделительный, 
административно-юрисдикционный 
с 
их 

производствами. Особое внимание уделяется производству по делам об 
административных правонарушениях как важнейшей и специфичной 
составной части административно-юрисдикционного процесса.

Издание представляет интерес для научных сотрудников, преподавателей, 
аспирантов и студентов юридических учебных заведений, служащих 
государственных органов и других практических работников, а также всех 
тех, кто интересуется административной процессуализацией.

ISBN 978-5-16-106211-1 (online)
© Панова И.В., 2001, 2017

Моему сыну
Алексею Борисовичу Панову 
с любовью посвящаю

В В Е Д Е Н И Е

Проблемы процессуального регулирования оснований, условий и порядка реализации Законов, Указов Президента, 
постановлений Правительства Российской Федерации, других 
нормативно-правовых актов и содержащиеся в них материальных административно-правовых норм, регулирующих отношения в различных аспектах и направлениях реализации 
государственной исполнительной власти,-приобретают сейчас 
особую остроту и практическую актуальность. Процессуали- 
зация властной деятельности публичных органов исполнительной власти необходима для эффективной деятельности последних; способствует ограничению ими принятия ошибочных 
решений; а также гарантирует невластным субъектам реализацию их прав и законных интересов.

Актуальность теоретико-правового исследования вопросов 
административно-процессуальной деятельности обусловлена 
необходимостью; 1) проведения современных научно-теоретических исследований в области административного процесса; 2) скорейшей административной процессуализации для 
создания системы административно-процессуального законодательства, нацеленной на реализацию конституционного положения о разделении властей, на защиту прав и свобод граждан, а также на создание правового государства; 3) улучшения 
организации и функционирования исполнительных органов 
государственной власти.

Данная работа посвящена исследованию современного состояния теории и практики административно-процессуально

И М . 11(11104(1

го законодательства, разработке проблем административно- 
нормотворческого, административно-правонаделигольного н 
административно-юрисдикционного процессов с их производствами и выработке на данной основе авторской концепции 
по этой проблеме, а также предложениям но подготовке важнейших законодательных актов таких, как: “Административно-процессуальный кодекс РФ”, “Административно-юрисдикционный кодекс РФ”, Федеральные конституционные законы 
“Об административном судопроизводстве” и “Об административных судах в Российской Федерации”. В последнем могла 
бы реализовываться идея совершенствования административной юстиции.

Отсутствие процедуры в применении нормы властеотно- 
шения ведёт фактически либо к её парализации, либо к субъективному усмотрению чиновников. И то и другое в правовом 
государстве является недопустимым. До тех пор, пока не будут проведены серьёзные мероприятия в стране по правовой 
процессуализации материального права, реальных сдвигов по 
защите прав граждан, которые им представляет новая Конституция РФ и Федеральные законы, не будет.

Выбор темы обусловлен тем обстоятельством, что в России, в отличие от зарубежных стран, ни в какой период (дореволюционный, советский и постперестроечный) не существовало правового механизма реализации важнейших (жизненно 
необходимых) норм, которые издавали административные органы (органы государственного управления).

Конституционное регулирование в нашей стране прав гражданина не ограждает его в достаточной степени от административного произвола и несправедливости, что самым серьёзнейшим образом ставит на повестку дня вопросы о реформировании административно-процессуальной деятельности в 
России.

Предлагаемая вниманию читателей книга является авторским продолжением и углублением монографического науч

ИШ!<)КНШ!
5

ною исследования административно-процессуального законодательства Российской Федерации, а также актуальных проблем теории и практики административно-процессуальной 
деятельности.

Автор, проанализировав научную концепцию общего понятия юридического процесса, определяет место административно-процессуальной деятельности в системе юридических 
процессов Российской Федерации. Основная задача работы 
заключается в: углублении научного исследования проблем 
административно-процессуальной деятельности: объёма её понятия, принципов, видов и их особенностей; предложении 
широкой трактовки административно-процессуальной деятельности, обозначая её место в юридическом процессуальном поле; 
рассмотрении видов административно-процессуальной деятельности. их особенностей, производств; детальном освещении вопросов производства по делам об административных 
правонарушениях как важнейшей и весьма специфической 
составной части административно-юрисдикционного процесса: разработки концепций административно-процессуального 
кодекса РФ и Административно-юрисдикционного кодекса РФ; обосновании признания административно-процессуального права России как самостоятельной отрасли российской правовой системы.

В качестве фундаментальных работ по исследуемой теме 
следует назвать труды В.Д. Сорокина “Проблемы административного процесса" 1968 года, его же “Административно-процессуальное право” 1972 года, “Семь лекций по административному праву” 1998 года и Н.Г. Салищевой "Административный процесс в СССР” 196-1 года, а также “Гражданин и 
административная юрисдикция в СССР” 1970 года.

Содержание и результаты научного исследования базируются также па анализе новейшего современного законодательства и теоретического материала учёных, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административ

И.В. Панова

ного процесса: Ю.С. Адушкин, А.П. Алёхин, Д.Н. Бахрах,
A. А. Дёмин, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Б.М. 
Лазарев, В.А. Лория, В.М. Манохин, М.Я. Масленников,
B. И. Новосёлов, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов, М.С. 
Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманёва, Б.Б. Хан- 
гельдыев, Д.М. Чечот, Б.С. Эбзеев, В.А. Юсупов, А.Ю, Якимов и другие.

Общетеоретической основой исследования послужили работы С.С. Алексеева, В.М. Горшенева, Ю.К. Осипова, В.Н. 
Протасова, Н.Н. Розина, В.А. Рязановского, Л.С. Явича и других учёных.

Научная новизна исследования состоит в том, что впервые 
осуществлено комплексное исследование проблем административно-процессуальной деятельности в рыночных условиях 
и постсоветское время в системе юридических процессов. Исследование проведено на базе положений Конституции РФ, е 
учётом новых социальных, политических, экономических и 
правовых реалий сегодняшнего дня.

Надеемся, что разработанные научные концепции и обоснованные соответствующие теоретические положения будут 
адекватны практике, а выдвинутые предложения послужат 
дальнейшей разработке и принятию блока административнопроцессуального законодательства.

Автор выражает глубокую благодарность рецензентам монографии профессорам: Д.Н. Бахраху, Н.М. Конину и Б.С, 
Эбзееву за ценные замечания по рукописи настоящей книги.

ГЛАВА I.

МЕСТО

АДМИНИСТРА ТИВНО - 

ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ 

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СИСТЕМЕ 

ЮРИДИЧЕСКИХ 

ПРОЦЕССОВ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Понятие, содержание и признаки 
юридического процесса.

И.В. Иппона

Юридический процесс долгие годы не находил соответствующего освещения ни в учебной, ни в научной литературе, а 
рассматривался узко, отождествляясь только с юрисдикционной деятельностью 
В 70-х и последующих годах в научных 
работах ряда учёных (В.М. Горшенева, В.Д. Сорокина, Д. II. 
Бахраха, В.М. Манохина, И.А. балагана, И.М. Зайцева, В.И. 
Леушина, В.А. Лория и других) юридический процесс рассматривался как урегулированная нормами государственно- 
властная деятельность по решению конкретных юридических 
дел, то есть, обосновывался широкий подход к названному 
явлению.

Процесс - древнейший регулятор, определённая совокупность действий и событий, приводящих к известному результату, итогу. Иначе говоря, в нём есть динамика, неоднократность, результат, чёткая фиксация и внешнее оформление. 
Социальные процессы различают на стихийные (миграционные, рыночные, демографические, цепообразовательные и другие) и управляемые (организованные).

Безусловно, процесс, являясь атрибутом любой социальной регуляции, представляет собой систему, которая: а) связана с достижением конкретного социального результата; б) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения и, как деятельность, внутренне структурирована 
целесообразными общественными отношениями; в) обладает 
моделью своего развития, предварительно установленной на 
нормативном или индивидуальном уровне; г) иерархически 
построена; д) постоянно находится в динамике развития; е) 
имеет служебный характер; выступает средством реализации 
основного, главного для неё общественного отношения.

1 
См.: Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. 
М., 1971. А многие представители общей теории государства и права в своих 
учебниках вообще не упоминали о процессе.

Глача 1
9

Юридические процессы обладают всеми названными признаками социальных процессов и имеют специфичные черты, 
обусловленные тем, что они действуют в правовой сфере: 1) 
ото - сознательная, целенаправленная деятельность; 2) она 
состоит в реализации властных полномочий субъектами публичной власти, которые взаимодействуют с невластными 
субъектами; 3) она запрограммирована на достижение определённого юридического результата, решение индивидуально- 
конкретного дела; 4) итоги процессуальной деятельности промежуточные и окончательные находят отражение 15 официальных документах, к примеру, в правовом акте; 5) имеется 
процессуальная форма, то есть развёрнутая, детальная регламентация этой деятельности юридическими нормами

В связи с этим определение места процесса в юридической 
деятельности имеет концептуальную значимость, является 
важным как для теории, так и для практики. Хотя единого 
мнения по этому вопросу нет.

Ряд авторов абсолютно справедливо обращают внимание 
на цикличный, процедурно-процессуальный характер юридической деятельности, что облегчает построение юридической 
деятельности как системы взаимосвязанных, специально-упорядоченных, следующих друг за другом операций и действий, 
подчинённых общей цели и приводящих с помощью соответствующих приёмов и средств к конкретному результату. Эта 
цикличность порой значительно формализована, опосредована процессуально - правовыми требованиями, официально 
устанавливающими условия, порядок, этапы деятельности 
органов. Хотя, без сомнения, это - важная сторона (часть) 
юридической деятельности, однако, её (то есть, юридическую 
деятельность) нельзя отождествлять с юридическим процессом. Вместе с тем, ряд исследователей придерживается "широкого” понимания процесса (В.М. Горшенев, И.Б. Шахов и дру- 1

1 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. М., 1996.