Производство по делам об административных правонарушениях

И.В. Панова

Производство по делам об административных 

правонарушениях

Москва

Инфра-М; Норма

2017

И.В. Панова

Производство по делам об административных 

правонарушениях

Монография

Москва

Инфра-М; Znanium.com

2017

ББК 67.99(2)1 

П16

УДК 342.92.01

Панова, И.В.

Производство по делам об административных правонарушениях: 

монография / И.В. Панова. – М.: Инфра-М; Норма; Znanium.com, 2017. – 192 с.

ISBN 978-5-16-106209-8 (online)

В 
монографии 
кандидата 
юридических 
наук 
И.В. 
Пановой 

рассматриваются вопросы производства по делам об административных 
правонарушениях как важнейшей а весьма специфической составной части 
административного 
процесса. 
В 
частности: 
правовое 
регулирование 

названного производства, взаимосвязь последнего с другими видами 
производств, 
задачи, 
принципы, 
доказательства, 
сроки 
и 

подведомственность дел об административных нарушениях.

Издание представляет интерес для научных сотрудников, преподавателей, 
аспирантов и студентов юридических учебных заведений, служащих 
государственных органов и других практических работников, а также всех 
тех, кто интересуется процедурой привлечения и административной 
ответственности.

ISBN 978-5-16-106209-8 (online)
© Панова И.В., 1999, 2017

Производство по делам об административных правонарушениях

Введение

Предлагаемая вниманию читателей книга является авторским 
продолжением и углублением монографического научного исследования многогранной проблемы конструирования административноделиктного процесса и определения его роли и места в Российской 
правовой системе.

В изданных в Саратове в 1998 году первых двух книгах «Юридический процесс» и «Административно-юрисдикционный процесс» 
исследовались вопросы становления и развития, а также современного состояния теории и практики административно-процессуальной деятельности нашего государства на основе действующего законодательства с краткими историческими экскурсами его развития.

Настоящая же монография целиком посвящена детальному 
рассмотрению вопросов производства по делам об административных правонарушениях как важнейшей и весьма специфической составной части административного процесса

Характерные черты и особенности производства по делам об 
административных правонарушениях рассматриваются в данной 
работе в соотношении и взаимосвязи с гражданским, арбитражным, уголовным, дисциплинарным и исполнительным производствами, что, по мнению автора может весьма способствовать дальнейшему развитию правовой теории в вопросе определения роли, места 
и специфики этой разновидности административного производства 
в общей системе административно-деликтного процесса как составной части административно-процессуальной деятельности различных органов государства Российского и их должностных лиц. На 
этой общетеоретической основе далее рассматриваются конкретные и частные вопросы о задачах, принципах, подведомственности, 
доказательствах, сроках рассмотрения дел об административных 
правонарушениях в их практическом применении.

Научную новизну и актуальность данной работы, по лшению 
автора, определяют следующие моменты и обстоятельства.

1. Любые нарушения законодательства при привлечении граждан к различным видам правовой ответственности являются серьёзным покушением на конституционные права и свободы человека 
и гражданина, признание и обеспечение соблюдение которых явля
3

Панова И.В.

ется по действующей Конституции РФ высшей ценностью правового государства. И в этой связи проблема гарантий скрупулёзного 
исполнения установленных законодательством правил соблюдение 
процедуры наложения административных взысканий приобретает 
первостепенное значение, потому что, во-первых, общее количество привлекаемых к административной ответственности субъектов 
несоизмеримо велико по сравнению с числом привлекаемых ко всем 
другим видам правовой ответственности и затрагивает права и законные интересы самых широких слоёв населения. Во-вторых, весьма многочисленен и разнообразен круг субъектов, пользующихся 
правом привлечения к административной ответственности, которые к тому же нередко являются по своему специальному образованию юриспруденции (инспектора санитарно-эпидемиологического, пожарного надзора, лесоохраны рыбоохраны и т.д.). В-третьих, 
если упрощенность производства по делам об административных 
правонарушениях по сравнению, например, с уголовным судопроизводством раньше объяснялось и оправдывалось несоизмеримостью 
по своей тяжести административных и уголовных санкций, то теперь, штрафные, скажем, административно правовые санкции нередко вполне соизмеримы с уголовно-правовыми , а иногда и превосходят последние по своему объёму, что, конечно же, требует 
законодательственного установления новых строгих гарантий и чётких установленных законодательством процедур.

Всё это, естественно, не способствует охране и защите конституционных прав, свобод и защите конституционных прав граждан в 
процессе привлечения их к административной ответственности и 
требует дальнейшего развития законодательства в этой области и 
научного осмысливания теории и практики правовой регламентации административно-юрисдикционного производства

2. Вопросы производства по делам об административных правонарушениях на сегодняшний период весьма актуальны и требуют 
дальнейшего научного осмысливания. Во-первых, в настоящий период действует множество актов об административной ответственности. Во-вторых, новый Кодекс об административных правонарушениях ещё не принят, а действующий не регламентирует вопросы 
привлечения к административной ответственности коллективных 
субъектов, что порождает в свою очередь субъективизм и незащи
4

Производство по делам об административных правонарушениях

щённость на практике. В-третьих, до сих пор основу субъектов производства по делам об административных правонарушениях составляют не суды, а административные комиссии и представители исполнительной власти где, к сожалению, рассмотрение проходит не 
на достаточно высоком уровне.

3. 
Научная новизна данной работы состоит также в дальнейшем комплексном исследовании вопросов данного административно-юрисдикционного производства Разумеется, многие выводы и 
сформулированные на их основе предложения далеко не бесспорны 
и носят дискуссионный характер. Тем не менее хотелось бы надеяться, что рассмотренные вопросы будут способствовать дальнейшему становлению и развитию административно-деликтного процесса

Автор выражает глубокую благодарность рецензентам работы профессорам Д.Н. Бахраху и Н.М. Конину.

5

Панова И.В.

1. Понятие и правовое регулирование производства по 
делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях является одним из специфических и важных административно- 
юрисдикционных производств, входящих в административно-юрисдикционный процесс. В этой связи ему присущи все признаки 
последнего, а также имеются характерные черты, определяемые 
административно-процессуальным законодательством и анализируемые в юридической литературе.

Производство по делам об административных правонарушениях в нашей стране формировалось непросто, противоречиво и имеет свою историю. На важность законодательного оформления процессуальных истоков и положений в аспекте отношений личности и 
государства с целью «предупреждения и пресечения административной неправды» неоднократно указывали учёные-администрати- 
висты дореволюционной России. Так, И.Т. Тарасов в 1897 году писал, что в области деятельности управления, независимо от явных, 
прямых и сознательных правонарушений и уклонений от слркеб- 
ного порядка, всегда возможны ещё и такие действия и распоряжения, которые, не будучи непреступными, ни гражданской неправдой, ни погрешностями против служебного порядка, когда могут 
иметь место судебная ответственность или дисциплинарная, - тем 
не менее, существенно нарушают закон в такой степени, что от 
него не остаётся даже подобия. Такого рода действия и распоряжения администрации и полиции называются административной неправдой, свойства которой сводятся к следующему: а) сфера её ограничения неправды гражданской и уголовной, ибо она может 
исходить только от администрации; б) распространяется на целую 
категорию отношений, она имеет не частное, а общее значение; в) 
обыкновенно она затрагивает интересы не одного лишь непосредственного управомоченного, а касается прав и интересов целых категорий лиц; г) она всегда облекается в форму законного акта осуществления администрацией своих полномочий и д) по большей 
части она имеет характер потенциально длящейся неправды, многократно повторяющейся, и только по исключению она начинается 
и заканчивается единичным актом и ограничивается одним только 6

6

Производство по делам об административных правонарушениях

моментом. Отсюда рождается необходимость в создании таких условий и учреждений, которые согласно с Уставом о наказаниях, 
налагаемых мировыми судьями1, должны судить за неисполнение 
законных распоряжений и предписаний администрации»2.

Процедуры рассмотрения дел Волостными и Верхними Крестьянскими Судами регламентировались в России «Правилами о производстве дел о проступках» 1889 года, в которых весьма детально 
были закреплены основные процессуальные элементы производства 
подсудность (ст. ст. 9-16); порядок начала дела в Волостном Суде по 
вызову в Суд (ст. ст. 17-27); разбирательство в Волостном суде (ст. 
ст. 28-53); о постановлении и объявлении приговоров (ст. ст. 54-63); 
о производстве по жалобам на Волостные и Верхние Крестьянские 
Суды (ст. ст. 64-76); о частных жалобах (ст. ст. 77-79); о просьбах об 
отмене окончательных приговоров (ст. ст. 80-88); об исполнении 
приговоров (ст. ст. 89-95)3.

В послереволюционном периоде в нашей стране было принято 
ряд документов нормативного характера, содержащих административно-процессуальную регламентацию по применению мер админи- 
стратвиного воздействия. В юридической литературе проводились 
исследования по анализу советского административно-процессуального законодательства4 с учётом: обобщения практики применения 
данного законодательства наркоматами и их местными органами 
управления в первые годы Советской власти, изучения порядка рассмотрения межведомственных споров. Среди них следует назвать 
Инструкцию по применению постановления Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета об административной высылке, подписанную Народным комиссаром Внутренних Дел и Председателем Государственного Политического Управления Ф. 
Дзержинским 3 января 1923 года5 * 7. В соответствии с названной Ин
1 См.: Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. СпБ. 1885.

2 См.: Очерк науки полицейского права И.Т. Тарасова. М., 1897. С. 115-123.
3 См. Свод Законов Российской империи. Т. XXVI. Часть 1. С. 584-591.
4 См.: к примеру, Колош Е.М. Становление советского административнопроцессуального законодательства в 1917-1920 г (на материалах РСФСР 
и УССР). Автореферат дисс... канд. юрид. наук. Киев, 1983.
5 // Собрание узаконений и распоряжений. 1923. N1 8. Ст. 108. С. 185-187,
далее: Инструкция.

7

Панова И.В.

струкцией административная высылка применялась к лицам, пребывание коих в данной местности (и в пределах РСФСР) представлялось по их деятельности, прошлому, связи с преступной средой с 
точки зрения охраны революционного порядка опасным. Далее в 
документе детально описывался порядок применения названной 
меры.

Так, в соответствии со статьёй 2 Инструкции административная высылка могла быть троякого рода: а) высылка из данной местности с воспрещением проживания в других определённых пунктах 
РСФСР; б) высылка из данной местности в определённый район 
РСФСР; в) высылка за пределы РСФСР, то есть, за границу.

Государственное Политическое Управление и Административно-Организационное Управление Народного Комиссариата Внутренних Дел по принадлежности, местные органы Государственного 
Политического Управления не ниже губернских по всем родам высылки и отделы управления не ниже губернских, с ведома согласия 
президиумов их исполнительных комитетов по пункту «а» статьи 2 
Инструкции имели право входить с представлением о применении 
административной высылки в Особую Комиссию. Все высланные 
брались соответствующими органами Государственного Политического Управления на учёт и под наблюдение с ежедневной регистрацией высланного. Дело на последнего с отобранными у него личными документами и выпиской из протокола Особой Комиссии 
препровождалось в орган Государственного Политического Управления по месту высылки, а по прибытию на место высланному выдавалось местным органом Государственным Политическим Управлением (ГПУ) удостоверение для проживания, в какой район и на 
какой срок, кое служило ему видом на жительство.

В отношении высланных лиц возбуждалось судебное преследование за побег в случаях: а) несвоевременной явки при следовании 
к месту высылки без конвоя, без уважительных на то причин, удостоверенных органами ГПУ; б) неприбытия к месту высылки; в) отлучки с места высылки без ведома и разрешения местного органа 
ГПУ более трёх суток с момента обнаружения сего; г) самовольного возвращения высланного в пункты, в коих ему воспрещено проживание (статья 17 Инструкции). Учёт, регистрация и порядок приведения в исполнение постановлений Особой Комиссии проводились 8

8

Производство по делам об административных правонарушениях

ГПУ и Административно-Организационным Управлением Народного комиссариата Внутренних Дел по принадлежности для чего 
последние были вправе издавать подведомственным органам соответствующие инструкции в развитие анализируемой. Случаи, не предусмотренные данным документом, в соответствие со статьёй 20 
Инструкции могли разрешаться Особой Комиссией на основе ад- 
министратвиного усмотрения.

Другим документом - Декретом Совета Народных Комиссаров 
«О реквизициях и конфискациях» от 16 апреля 1920 года1 регламентировался порядок применения такой меры, как конфискация 
имущества, то есть, безвозмездное отчуждение государством имущества, находящегося в обладании частных лиц и обществ. Право 
конфискации согласно пункту 5 Декрета принадлежало Президиуму Высшего Совета Народного Хозяйства и Народного Комиссариата Продовольствия по принадлежности (причём оба эти ведомства осуществляли своё право как непосредственно, так и через 
свои местные органы), а также Президиуму Всероссийской Чрезвычайной Комиссии, революционным Трибуналам и Народным Судам, применяющим эту меру как наказание. Названное право осуществлялось особыми постановлениями указанных органов власти, 
которые в письменной форме вручались заинтересованным лицам, 
согласно статье 10 настоящего Декрета. Революционные Трибуналы и Народные Суды свои постановления о конфискации вносили в 
судебные приговоры. Запрещалась конфискация вещей домашнего 
обихода (мебели, одежды, обуви, посуды и пр.), а в случаях особо 
острой общественной нужды в этих вещах право на их конфискацию при надлежало Особой Комиссии в составе представителей: Губернского Исполнительного Комитете, Губернского совета Народного Хозяйства и Губернского Продовольственного Комитета и при 
условии уведомления каждый раз соответствующих центральных 
властей.

Статья 7 Декрета предоставляла право органу административной власти немедленного ареста предметов, хранение коих совершенно запрещено или допускается лишь в количестве, не превышающем известной нормы. При каждой конфискации и аресте * 9

1 // Собрание Узаконений и Распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1920. 29. Ст. 143.

9