Организационно-правовые меры борьбы с коррупцией и коррупционные риски при исполнении должностных обязанностей персоналом исправительных учреждений и следственных изоляторов

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ

САМАРСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ МЕРЫ БОРЬБЫ

С КОРРУПЦИЕЙ И КОРРУПЦИОННЫЕ РИСКИ ПРИ 

ИСПОЛНЕНИИ ДОЛЖНОСТНЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ 

ПЕРСОНАЛОМ ИСПРАВИТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

И СЛЕДСТВЕННЫХ ИЗОЛЯТОРОВ

Учебно-практическое пособие

Самара 2016

УДК 343.83
ББК 67.409

О64

Рекомендовано к изданию методическим советом института. Протокол 

№ 6 от 25.02.2016 г.

Рецензенты:
Маливанчук А. С.
–
заместитель начальника ГУФСИН России
по

Самарской области;

Столярова Н. В. – заместитель начальника кафедры теории и истории 

государства и права Самарского юридического института ФСИН России,
кандидат исторических наук.

О64 Организационно-правовые меры борьбы с коррупцией и коррупционные 
риски при исполнении должностных обязанностей персоналом исправительных 
учреждений
и
следственных изоляторов:
учебно-практическое пособие
/ 

С. П. Мишустин, М. С. Нурбаев, А. А. Вотинов, Е. А. Тимофеева. – Самара : 
Самарский юридический институт ФСИН России, 2016. – 55 с.
ISBN 978-5-91612-115-5

Учебно-практическое пособие посвящено актуальной теме организационно
правового регулирования борьбы с коррупцией и проявления коррупционных рисков 
при исполнении должностных обязанностей персоналом исправительных учреждений
и следственных изоляторов. В пособии рассматриваются материалы анкетирования 
персонала исправительных учреждений
и следственных изоляторов различных 

территориальных органов по вопросам коррупции, раскрываются правовые основы 
организации борьбы
с
коррупцией
в
правоохранительных органах,
даются 

предложения по совершенствованию мер противодействия коррупции в деятельности 
исправительных учреждений УИС.

Предназначено для профессорско-преподавательского состава, курсантов и

слушателей, научных сотрудников, докторантов и адъюнктов.

УДК 343.83
ББК 67.409

© Мишустин С. П., Нурбаев М. С.,

Вотинов А. А., Тимофеева Е. А., 2016

© Самарский юридический институт

ФСИН России, 2016

ISBN 978-5-91612-115-5

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ................................................................................................. 4

1. Понятие коррупции................................................................................ 6

2. Причины и условия коррупции .......................................................... 10

3. Коррупционные риски в уголовно-исполнительной системе......... 14

4. Правовые и организационные меры борьбы с коррупцией ............ 36

5. Пути решения проблемы коррупции ................................................. 41

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ........................................................................................ 50

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК .................................................... 51

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность проблемы коррупции и необходимость борьбы с ней 

ни у кого не вызывает сомнений. Федеральные законы Российской Федерации защищают права потерпевших граждан от злоупотреблений властью, но, как показывает практика, наше законодательство далеко от совершенства. Нередко должностные полномочия эксплуатируются исключительно в корыстных целях, а покарать это зло не в силах не только простые граждане, но и компетентные ведомства. Федеральная служба исполнения наказаний (далее – ФСИН России), как и любой другой орган 
государственного управления, изначально подвержен коррупционной зараженности,
поскольку
там,
где имеют место отношения власти
подчинения, серьезные объемы финансово-хозяйственной деятельности,
извлечение прибыли и, что самое очевидное, проблема надлежащего исполнения судебных решений, которые по своей природе имеют оборотную сторону (возможность получения преференций, поблажек и иных 
привилегий), вопрос о коррупции всегда будет актуальным.

Для того чтобы эффективно противодействовать ее распростране
нию, важно знать наиболее уязвимые места, создающие благодатную почву для развития коррупции. По нашему мнению, данные уязвимые места 
часто формируются посредством реализации определенных нормативно 
закрепленных функций, имеющих в своем содержательном подтексте 
коррупционную опасность.

ФСИН России, будучи федеральным органом исполнительной власти, 

от лица государства делегирует сотрудникам учреждений, исполняющих 
наказания, выполнение множества функций, в ходе реализации которых 
они подвержены опасности действовать не только в интересах государства, 
но и в своих собственных, то есть возникают коррупционные риски, под 
которыми следует понимать обстоятельства, побуждающие сотрудника использовать служебное положение в личных, а не публичных целях.

Анализ всего массива направлений деятельности ФСИН России по
казал, что в систематизированном виде перечень коррупционно опасных 
функций для удобства восприятия можно представить в виде трех блоков:

1. Особенности реализации уголовно-исполнительных, уголовно
правовых и административно-правовых отношений, имеющих коррупционно опасный аспект (проявления коррупциогенности при реализации положений ст. 73 УИК РФ, контроля за поведением условно осужденных и
осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания,
а равно контроля за проведением оперативно-розыскных мероприятий, за 
нахождением лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений, в местах исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за 
соблюдением ими наложенных судом запретов и ограничений, а также возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях 
применительно к уголовно-исполнительной системе (далее – УИС).

2. Особенности реализации гражданско-правовых функций, имею
щих коррупционно опасный характер (реализация в УИС положений Федерального закона № 283 «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части выплат 
денежных компенсаций, иных социальных выплат, жилищных и иных 
имущественных правоотношений).

3. Особенности реализации финансово-хозяйственных операций,

имеющих коррупционно опасный аспект (коррупционно опасные риски 
при осуществлении в соответствии с законодательством РФ закупок товаров, работ, услуг и заключение государственных контрактов, а также иных 
государственно-правовых договоров на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд УИС, особенности обслуживания денежных и (или) товарных ценностей, хранение и распределение материальнотехнических ресурсов и иные смежные вопросы).

Актуальность реализации государственной антикоррупционной по
литики в федеральных органах исполнительной власти несомненна, в связи с чем на передний план выдвигается проблема поиска механизмов,
применение которых позволит расширить спектр влияния на коррупционную составляющую государственной службы и повысить ее эффективность. Для определения этих механизмов, в том числе, необходимы изучение и оценка коррупционных рисков, которые возникают при исполнении 
сотрудниками УИС своих должностных обязанностей.

1. Понятие коррупции

Историко-правовые исследования доказывают, что коррупция 

существовала в обществе с момента возникновения управленческого
аппарата. Шарль Монтескье писал: «…Известно уже по опыту веков,
что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею,
и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему 
предела»1.

Борьба с коррупцией – вечный лозунг любой власти. В последние 

годы практически ни один документ, характеризующий социальноэкономическую и политическую ситуацию в современной России, а 
также положение дел с преступностью, не обходится без упоминания 
коррупции2. Принятие 25 декабря 2008 г. Федерального закона № 273
«О противодействии коррупции» (далее – Закон) стало первым шагом,
организующим и унифицирующим антикоррупционные мероприятия в 
России, создающим комплексные и эффективные схемы противодействия коррупции, «вплетенные» в повседневную жизнь общества и государственного аппарата.

Необходимо отметить, что Закон впервые восполняет законода
тельный пробел, урегулировав такое направление общественной жизни,
как борьба с коррупцией. Законом вводится система мер противодействия коррупции, даются ключевые определения в данной сфере – понятие коррупции как социально-юридического явления и понятие противодействия коррупции как особого вида государственной деятельности.

Представляется возможным выделить несколько подходов к опре
делению коррупции.

В ст. 1 Закона под коррупцией понимается подкуп, продажность 

должностных лиц (публичных служащих) и их служебное поведение,
осуществляемое в связи с полученным или обещанным вознаграждением. Краткое и емкое определение коррупции содержится в Справочном 
документе ООН о международной борьбе с коррупцией: «Коррупция –

1 Монтескье Ш. Избранные сочинения. – М., 1955. – С. 289.
2 Только за период 1995–1996 гг. в центральной и региональной прессе было опубликовано свыше 3 тысяч материалов, посвященных коррупции, по телевидению показано более 150 материалов на эту тему (Сатаров Г. А., Левин М. И., Цирик М. Л. Россия 
и коррупция: кто кого? // Российская газета от 19 февраля 1990 г.).

это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в 
личных целях»3.

Яркую характеристику коррупции дает А. И. Кирпичников: «Кор
рупция – это коррозия власти. Как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъединяет нравственные устои общества. Уровень коррупции – своеобразный термометр 
общества, показатель его нравственного состояния и способности государственного аппарата решать задачи не в собственных интересах, а в
интересах общества. Подобно тому, как для металла коррозийная усталость означает понижение предела его выносливости, так для общества 
усталость от коррупции означает понижение его сопротивляемости»4.

Специалисты в области управления видят сущность коррупции в 

злоупотреблении ресурсами и использовании государственных полномочий для достижения личной прибыли. По их мнению, причинами
коррупции являются недостаточный уровень оплаты труда государственных должностных лиц, чрезмерная монополизация услуг общественного пользования, необоснованно расширенная свобода действий 
чиновников при слабой системе контроля за ними, излишнее государственное регулирование общественных отношений, особенно в экономической сфере, и избыток бюрократических процедур, а также неудачи
в формировании стабильной внутренней культуры и этических правил 
государственной службы. Ими также поддерживается точка зрения о 
безусловном вреде коррупции. Коррупция оказывает разрушительное 
воздействие на все правовые институты, в результате чего установленные нормы права заменяются правилами, продиктованными индивидуальными интересами тех, кто способен оказывать влияние на представителей госаппарата и готов за это заплатить.

Общественная опасность коррупции в любых государственных ор
ганах, в том числе в органах и учреждениях уголовно-исполнительной 
системы, чрезвычайно велика. Коррупция наносит ущерб состоянию 
морали в обществе, расшатывает доверие граждан к правительству,
подрывает авторитет власти, разрушает принцип справедливости и беспристрастного правосудия, что особенно важно применительно к исполнению наказания, которое является завершающей стадией уголовно
3 Лунеев В. В. Коррупция, учтенная и фактическая // Государство и право. – 1996. –
№ 8. – С. 81.
4 Кирпичников А. И. Взятка и коррупция в России. – СПб., 1997. – С. 17.

го процесса и результаты которого определяют успешность достижения 
всех целей правосудия.

Коррупция усугубляет экономическое, политическое и социальное 

неравенство. Соответственно принято выделять экономические, политические и социальные последствия коррупции. К экономическим можно отнести расширение сектора теневой экономики, снижение эффективности использования бюджетных средств при заключении государственных и муниципальных контрактов, завышение цен за счет включения в них так называемых «откатов». Политические последствия 
негативно влияют как на общегосударственную политику, так и на уголовную и уголовно-исполнительную политику, проявлением чего можно назвать уменьшение доверия населения к государству в целом и к
уголовно-исполнительной системе в частности; падение престижа государственной власти. В качестве социальных последствий следует указать укрепление организованной преступности, в том числе в учреждениях уголовно-исполнительной системы; сращивание организованной 
преступности с коррумпированными сотрудниками правоохранительных органов; снижение эффективности исправления и ресоциализации 
осужденных. Следствием всего перечисленного является увеличение
социальной напряженности в обществе.

Выделим характерные признаки коррупционной преступности.
Во-первых, высокая (если не самая высокая из всех регистрируе
мых преступлений) латентность, что имеет как объективные, так и 
субъективные предпосылки. В коррупционных преступлениях очень 
часто отсутствует потерпевший, поскольку большинство участников 
получают от этого определенную выгоду. Например, при даче взятки 
уголовной ответственности подлежит и лицо, принимающее взятку, и 
лицо, ее дающее. Соответственно обе стороны заинтересованы в отсутствии огласки данного факта. Большинство коррупционных преступлений совершаются скрытно. Постоянно появляются новые их виды, в отношении которых у правоохранительных органов не всегда имеется 
опыт выявления, документирования и раскрытия. Ввиду высокой латентности этого вида преступности постоянного особого внимания требует оперативно-розыскная деятельность, которая является одним из 
главных инструментов в борьбе с коррупцией.

Во-вторых, коррумпированные должностные лица, как правило,

связаны с организованной преступностью, что помогает преступникам 

избегать уголовной ответственности, снижать ее тяжесть или просто 
«улучшать» условия отбывания наказания.

Как отмечают исследователи, «если например, организованные 

группировки уголовного типа налаживают связи с представителями органов власти и управления прежде всего в целях обеспечения безопасности преступной деятельности, то для организованной экономической 
преступности такие связи являются неотъемлемым фактором и даже 
необходимым условием осуществления криминальной экономической 
деятельности»5. Коррупционные и экономические преступления взаимообусловлены и часто имеют общий мотив6.

Многие крупные хищения были совершены с пособничеством 

подкупленных должностных лиц. В литературе отмечается тот факт,
что организованные преступные формирования от 30 до 50 % преступно полученных средств тратят на коррумпированных служащих государственного аппарата7. С помощью коррупционных связей отмываются доходы, полученные преступным путем8.

В-третьих, в России коррупция приобрела системный характер и 

имеет высокую распространенность. Именно этот признак потребовал
от государства принятия комплексных мер по противодействию коррупции. Можно выделить следующие виды коррупции:

1) международная;
2) политическая;
3) бытовая;
4) элитарная.
Коррумпированные должностные лица получают выгоду не только 

от получения взяток, но и косвенным путем – за счет использования в 
личных целях должностного положения или участия в коммерческой деятельности.

5 Мельников А. Б., Логинов Е. Л., Карлеба В. А. Криминальные стратегии организованных преступных групп в финансовой системе: парадигма борьбы с организованной преступностью в экономике. – Краснодар, 2002. – С. 14.
6 Пинкевич Т. В. Криминологические и уголовно-правовые основы борьбы с экономической преступностью. – М., 2003. – С. 30.
7 Основы борьбы с организованной преступностью / под ред. В. С. Овчинского, 
В. Е. Эминова, Н. П. Яблокова. – М., 1996. – С. 181.
8 Резолюции 56/186 и 55/188 Генеральной Ассамблеи ООН о предупреждении коррупции и перевода средств незаконного происхождения и борьбе с ними и возвращении таких средств, 2002.

Теневая предпринимательская деятельность должностных лиц ха
рактеризуется формальным отсутствием подкупающей стороны. В 
частности, недобросовестные служащие, несмотря на законодательно 
установленный запрет, активно участвуют в деятельности коммерческих организаций через подставных и подконтрольных лиц. Соответственно служебные полномочия начинают реализовываться таким образом, чтобы это приносило наибольшую выгоду для коммерческой организации, а не для государства.

Для сдерживания коррупции государство предпринимает различ
ные меры, в том числе организационного, правового и моральноэтического характера. Но при этом надо иметь в виду, что никакое повышение уровня оплаты труда чиновников, сотрудников правоохранительных органов (в том числе уголовно-исполнительной системы) и 
иных служащих не может служить надежной гарантией от коррупции,
если у них отсутствуют государственно-патриотическая, профессиональная и нравственная установки, препятствующие продажности на 
уровне индивидуального сознания. Именно отбор кадров для всех видов 
государственной службы является наиболее действенным способом 
предупреждения коррупции.

2. Причины и условия коррупции

Рассматривая 
коррупционные 
проявления 
в 
уголовно
исполнительной системе, следует учитывать характеристику служебной 
и иной среды, в которой совершаются коррупционные преступления; 
характеристику служащих; условия и процессы их взаимодействия, состояние социального контроля в сфере службы.

Говоря о служебной среде, или условиях службы, прежде всего, 

следует обращать внимание на три обстоятельства, наиболее часто 
участвующих в продуцировании коррупции.

Во-первых, невыполнение правила о таком размере оплаты труда 

служащих, который позволил бы достойно жить им и их семьям. В России периода реформ задержка выплаты заработной платы многим государственным служащим была, скорее, правилом, чем исключением. Это 
порождало ситуацию крайней нужды в семьях, что способствовало 
формированию у части служащих мотивации на совершение коррупционного преступления. Ситуация обострялась в условиях резких контра

стов в оплате труда служащих даже одной организации, не обусловленных вескими основаниями.

Низкий доход воспринимается большинством населения как сви
детельство жизненной неудачи, угнетает самолюбие человека с высокой 
самооценкой независимо от его профессии и образования. Согласно социальным представлениям мужчина должен быть кормильцем семьи, 
который добывает средства к существованию, причем эти средства 
должны быть больше, чем доход жены. Неспособность удовлетворять 
потребности семьи в обеспеченной жизни, зачастую порождает внутриличностный конфликт ролевого характера9 в результате коллизии долга 
перед обществом и перед семьей.

Во-вторых, имеет значение тип управления. При первом, так 

называемом ситуативном управлении разного рода задачи решаются в 
значительной мере по усмотрению отдельных служащих. Правовое регулирование осуществляется в самом общем порядке. Здесь отмечается 
простор для личного усмотрения и произвола. В конечном счете значительное количество граждан, устающих от многочисленных, не определенных заранее требований служащих, бывают готовы откупиться от 
них. Уже само по себе предъявление многозначных и изменяющихся 
требований оценивается как вымогательство взятки и провоцирует ее.

При втором – нормативном – управлении речь преимущественно 

идет о применении в определенных типах ситуаций подробно их регламентирующих правовых норм, а не просто об учете норм, вводящих те 
или иные ограничения10.

В литературе встречаются предложения по борьбе с коррупцией по 

принципу: «Нет человека – нет преступления», соответственно ставится 
вопрос о сокращении государственного аппарата, о ликвидации правового регулирования многих отношений и государственного контроля за 
многими сферами деятельности. Однако проблема заключается в характеристике служащих, размерах их содержания, порядке их деятельности, 
контроле за ними.

Решение данной проблемы видится в детальном регламентирова
нии сроков принятия решения, представленных документов, образцов 

9 Козина И. М. Что определяет статус «кормильца» семьи? // Социологические исследования. – 2000. – № 11. – С. 83, 84, 89; Юридическая социология / под ред. 
В. А. Глазырина. – М., 2000. – С. 184.
10 Советское государственное право. – 1982. – № 8. – С. 28–29.