Экономика общественного сектора

Москва
ИНФРАМ
2018

ЭКОНОМИКА
ОБЩЕСТВЕННОГО
СЕКТОРА

Г.А. АХИНОВ
Е.Н. ЖИЛЬЦОВ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Рекомендовано 
Учебно-методическим объединением вузов России 
по образованию в области экономики и экономической теории 
в качестве учебного пособия 
для студентов высших учебных заведений, 
обучающихся по направлению «Экономика» 
и экономическим специальностям

УДК 330(075.8)
ББК 65.01я73
          А95

Ахинов Г.А.
Экономика общественного сектора : учеб. пособие / Г.А. Ахинов, 
Е.Н. Жильцов. — М. : ИНФРАМ, 2018. — 345 с. — (Высшее 
образование: Бакалавриат).

ISBN 978-5-16-003104-0 (print)
ISBN 978-5-16-100897-3 (online)

В учебном пособии рассматриваются институциональные основы общественного сектора, его функционирования, организация бюджетной системы 
и бюджетная политика, теория общественного выбора, общественные расходы 
и др. Особое внимание уделяется основам бюджетного федерализма, теории 
и практике местного самоуправления.
Соответствует требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования последнего поколения.
Для студентов магистратуры, бакалавриата и аспирантов по экономическим 
и управленческим специальностям.

УДК 330(075.8)
ББК 65.01я73

А95

© Ахинов Г.А., Жильцов Е.Н., 2008
ISBN 978-5-16-003104-0 (print)
ISBN 978-5-16-100897-3 (online)

Р е ц е н з е н т ы:
Н.А. Платонова, д.э.н., проф., зав. кафедрой «Менеджмент в социальной 
сфере» Московского государственного университета сервиса;
Т.М. Степанян, проф., зав. кафедрой «Экономическая теория» Российского 
государственного открытого технического университета путей сообщения

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие...............................................................................................7

Раздел 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ  

ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА .......................................13

Тема 1. Сочетание рынка и государства в смешанной экономике ...13

1. 
Понятие и история формирования экономики  
общественного сектора...............................................................13

2. 
Модели смешанной экономики ...................................................21

3. 
Сочетание рынка и государства в современной  
рыночной экономике...................................................................24

4. 
Структура, масштабы, динамика и факторы развития  
общественного сектора...............................................................27

5. 
Порядок распределения ресурсов в экономике  
общественного сектора...............................................................29

6. 
Функции и место государства в экономическом  
кругообороте товаров, услуг и ресурсов......................................30

7. 
Провалы рынка и государства. Контрактация и квазирынки.........35
Вопросы для самопроверки ........................................................38

Тема 2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИИ 

ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА ..........................................38

1. 
Институциональные основы экономики  
общественного сектора...............................................................38

2. 
Особенности частногосударственного предпринимательства ...45

3. 
Организационноправовые формы  
государственных предприятий....................................................47

4. 
Понятие, основные виды и формы  
некоммерческих организаций .....................................................50

5. 
Благотворительная деятельность................................................58

6. 
Роль низовой демократии в решении местных проблем  
(социальный заказ, ассоциации, благотворительные  
акции и др.) .................................................................................61
Вопросы для самопроверки ........................................................67

Раздел 2. ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО 

СЕКТОРА .................................................................69

Тема 3. Формирование спроса и предложения на общественные  

и социально значимые блага.........................................69

1. 
Понятие общественного блага и его основные свойства .............69

2. 
Виды, характеристика, порядок формирования предложения  
и классификация общественных и социально значимых благ ......71

3. 
Основы ценообразования в общественном секторе.  
Проблема «безбилетника» и цены Линдаля .................................85

4. 
Разгосударствление и границы рынка  
в общественном секторе.............................................................95

Тема 4. Равновесие в общественном секторе .............................99

1. 
Отличие равновесия в общественном секторе  
от рыночного равновесия............................................................99

2. 
Две теоремы экономики благосостояния: производственный  
и потребительский подходы ......................................................103

3. 
Парето-эффективное и оптимальное распределение  
ресурсов и доходов. Правило Калдора—Хикса..........................105

4. 
Общее и частичные равновесия в общественном секторе ........112

5. 
Два подхода к формированию бюджетной политики .................115
Вопросы для самопроверки ......................................................118

Тема 5. Экономика благосостояния ......................................... 119

1. 
Основы экономики благосостояния и модели  
распределения доходов (дистрибутивная функция) ..................119

2. 
Экономическая природа социальной защиты  
и социального страхования .......................................................135

3. 
Дифференциация доходов: показатели, причины, состояние....142
Вопросы для самопроверки ......................................................147

Тема 6. Роль общественного сектора в регулировании  

провалов рынка ........................................................ 147

1. 
Роль общественного сектора в разрешении проблем  
внешних эффектов ....................................................................148

2. 
Корректирующая роль субсидий производителям  
и потребителям.........................................................................155

3. 
Меры государственного регулирования монополий..................159

4. 
Информационная асимметрия: причины возникновения,  
методы нейтрализации .............................................................173
Вопросы для самопроверки ......................................................177

Раздел 3. ТЕОРИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ВЫБОРА .......................... 178

Тема 7. Экономические основы политического механизма ......... 178

1. 
Теория общественного выбора в современной  
рыночной экономике.................................................................179

2. 
Основные отличия механизма общественного выбора  
от потребительского выбора на рынке.......................................183

3. 
Механизм голосования избирателей, принцип принятия  
решения большинством и парадокс голосования......................185

4. 
Приоритет избирателяцентриста, порядок и процедура  
учета интересов меньшинства в парламенте.............................191
Вопросы для самопроверки ......................................................194

Тема 8. Основные субъекты политического рынка ..................... 194

1. 
Принцип профессионализма и высокой  
информированности политиков ................................................194

2. 
Общественный выбор на основе соревнования партийных  
программ в условиях представительной демократии.  
Механизм лоббирования...........................................................196

3. 
Специфика принятия решений исполнительной властью  
в системе государственной службы. Проблемы бюрократии.....203
Вопросы для самопроверки ......................................................207

Раздел 4. ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ ..................... 208

Тема 9. Основы организации бюджетной системы .................... 208

1. 
Принципы построения бюджетной системы ..............................208

2. 
Структура доходов и расходов в бюджетной системе РФ ..........214

3. 
Государственные внебюджетные фонды обязательного  
социального страхования..........................................................221

4. 
Дефицит государственного бюджета и методы его покрытия....225
Вопросы для самопроверки ......................................................231

Раздел 5. НАЛОГОВЫЙ МЕХАНИЗМ ......................................... 232

Тема 10. Основные принципы построения налоговой системы ..... 232

1. 
Место налогов в формировании бюджета .................................232

2. 
Виды и функции налогов ...........................................................233

3. 
Прямые и косвенные налоги (характеристика, эволюция,  
противоречия)...........................................................................236

4. 
Основные принципы построения налоговой системы.  
Эффективность и справедливость в налоговой системе ...........240

5. 
Взаимосвязь и противоречие критериев оценок  
налоговой системы ...................................................................247
Вопросы для самопроверки ......................................................248

Тема 11. Налоговые обязательства и сферы действия налогов..... 249

1. 
Налоговые обязательства и перемещение налогов ...................249

2. 
Распределение налогового бремени на конкурентных рынках...251

3. 
Распределение налогового бремени в условиях монополии......257

4. 
Распределение налогового бремени на рынке труда.................260
Вопросы для самопроверки ......................................................263

Тема 12. Избыточное налоговое бремя..................................... 263

1. 
Определение и характеристика избыточного  
налогового бремени..................................................................263

2. 
Избыточное налоговое бремя и эффекты замещения  
и дохода....................................................................................266

3. 
Оптимальное налогообложение. Правило Рамсея  
и правило Корлетта—Хейга ......................................................270

4. 
Концептуальные основы реформирования  
налоговой системы в РФ ...........................................................272
Вопросы для самопроверки ......................................................275

Раздел 6. ОБЩЕСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ ..................................... 276

Тема 13. Общественные расходы:  

структура и тенденции развития .................................. 276

1. 
Факторы роста общественных расходов....................................278

2. 
Основные направления общественных расходов.......................280

3. 
Перемещение выгод и сферы действия программ  
общественных расходов............................................................286

4. 
Искажающее действие общественных расходов .......................288

5. 
Оценка эффективности общественных расходов ......................291
Вопросы для самопроверки ......................................................295

Раздел 7. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ .................................... 297

Тема 14. Основы бюджетного федерализма.............................. 297

1. 
Теоретические основы бюджетного федерализма ....................297

2. 
Теорема о децентрализации. Гипотеза Тибу..............................299

3. 
Вертикальное и горизонтальное выравнивание.........................303

4. 
Модели бюджетного федерализма (США, Германия, Россия)....311

5. 
Основные направления реформирования  
межбюджетных отношений в РФ ...............................................317
Вопросы для самопроверки ......................................................321

Тема 15. Особенности теории и практики  

местного самоуправления .......................................... 322

1. 
Теория местного самоуправления.............................................323

2. 
Финансовоэкономические основы  
местного самоуправления.........................................................330

3. 
Местный бюджет: понятие, структура,  
принципы формирования..........................................................333
Вопросы для самопроверки ......................................................339

ПРЕДИСЛОВИЕ

Становление учебного курса «Экономика общественного сек
тора» наиболее интенсивно шло во второй половине XX в. и к настоящему времени можно констатировать, что в развитых странах 
мира уже сложилось ядро данной научной дисциплины.

Другая особенность экономики общественного сектора как од
ной из отраслей общественных наук заключается в ярко выраженном 
историзме. Историческое развитие цивилизации и государств происходит не линейно, а циклично, по спирали. Оно характеризуется 
сменой периода господства общественных интересов на периоды с 
ориентацией на частные интересы, ухода в частную жизнь. Каждый 
поворот цикла исторического развития находит отражение в смене 
теоретических взглядов о роли государства и общественных институтов в экономической жизни общества. Периодичность циклов 
может быть разной: долгосрочный цикл — продолжительностью в 
дватри поколения, среднесрочный — продолжительностью в одно 
поколение, а также краткосрочный цикл — смена циклов в течение 
одного поколения.

Индустриальная эпоха (и связанный с ней переход от нату
рального хозяйства к формированию урбанизированного образа 
жизни), возникшая на рубеже XVIII и XIX вв., положила начало 
длительному историческому циклу приоритета частного интереса 
перед общественным, реализации общественного интереса через 
частный, через невидимую руку рынка. Эта эпоха стала эпохой 
господства идеологии микроэкономики и парадигмы подхода к 
человеку как к экономическому человеку, не как к цели, а как к 
средству общественного развития.

В индустриальную эпоху наблюдается смена средне и кратко
срочных циклов, когда ориентация на частный интерес сменяется 
ориентацией на общественные потребности, когда периоды господства общественных интересов уступают свое место периодам 
ухода в частную жизнь. При этом существует следующая закономерность: периоды приоритета частного интереса над общественным 
были отмечены ростом коррупции и других антисоциальных явлений, деформацией общественной морали. С наступлением периода 
ориентации на общественные цели общество склонно к идеализму, 
к социальной инженерии. Повышаются уровень правосознания и 
чувство гражданского долга людей перед обществом.

В целом индустриальная эпоха была эпохой господства микро
экономической парадигмы и индивидуалистической концепции 
общественного благосостояния. Но смена периода господства частного интереса на периоды преобладания общественного интереса 
оставляла положительный след и вела к постепенному накоплению 
социального потенциала современного общества. Он существует 
в виде государственной и муниципальной системы образования, 
общественного здравоохранения, социального сектора культуры 
и жилищнокоммунального хозяйства. Социальный потенциал 
общества представляют государственные органы управления, 
государственный бюджет, центробанк, методы, инструменты и 
технологии макроэкономического регулирования народного хозяйства, система национального счетоводства.

Однако до определенного времени микроэкономический подход 

являлся доминирующей тенденцией в науке об экономике общественного сектора.

Концепция провалов рынка впервые была выдвинута итальян
скими и скандинавскими учеными, занимающимися вопросами 
государственного финансирования и налогообложения. Они предложили редуцировать коллективные потребности частным путем 
сравнения товаров индивидуального пользования с неделимыми 
общественными товарами (благами). Поскольку финансирование 
производства таких благ может осуществляться с помощью налогов, 
то была дана трактовка налогов с позиции теории обмена. Налоги 
рассматривались как плата (цена) за оказание государством общественных услуг. Предлагались идеальная конструкция выявления 
индивидуальных предпочтений в отношении общественных благ 
и готовность оплатить их соответствующим налогом. Идеальность 
такой конструкции состоит в том, что она предполагает высокий 
уровень гражданского сознания всех членов общества, их единодушие в готовности честно и открыто платить налоги на финансирование общественных благ в соответствии с их индивидуальными 
предпочтениями. Предлагалась опирающаяся на такие теоретические абстракции умозрительная модель общего равновесия, 
включающего общественные блага, имеющие денежную оценку с 
помощью аналога — ценыналога.

Микроэкономический подход в общественном секторе реали
зуется на практике при решении вопросов регулирования естественных монополий и при организации производства клубных 
благ. Не случайно эти вопросы часто включаются в общий курс 
микроэкономик.

Неоклассическая экономическая теория в начале века попыта
лась подойти с микроэкономических позиций к такому макроэкономическому инструменту, как государственный бюджет. Обосновывалась необходимость его равновесия на основе принципов 
семейного бюджета. 

Однако «кейнсианская революция» означала утверждение в 

экономической теории особого места макроэкономики как науки. 
Микроэкономический подход уступает место макроанализу в теории государственных финансов. Это привело к тому, что большое 
внимание стали уделять не доходным финансовым инструментам, а 
общественным расходам. Дефицитное бюджетное финансирование 
рассматривается как средство для активизации агрегированного, 
совокупного спроса и как фактор экономического роста страны, а 
это в конечном счете должно способствовать поддержанию уровня занятости на высоком уровне и минимизировать безработицу 
до естественного уровня. Следовательно, при таком подходе не 
абсолютизируется прежняя целевая установка — обеспечение 
сбалансированного бюджета безотносительно к достижению положительных макроэкономических показателей.

При макроэкономическом подходе к госбюджету центральное 

место в политике общественных расходов стали занимать вопросы 
социальной политики и прежде всего вопросы обеспечения социальной стабильности в обществе путем справедливого выравнивания уровней доходов населения и недопущения резкой подоходной 
и имущественной поляризации в обществе. Наряду с финансированием социальных программ поддержки малообеспеченных групп 
населения немалый объем бюджетных средств во второй половине 
ХХ в. стал выделяться на государственные программы развития 
социальнокультурных отраслей, в первую очередь на образование и здравоохранение, а также на государственную поддержку 
жилищного строительства и пенсионное обеспечение. Развитие 
макроэкономики способствовало обогащению содержания учебного курса экономики общественного сектора. Микроэкономическая 
трактовка провалов рынка была дополнена макроэкономическими 
причинами несовершенства рыночного механизма. Общественный 
сектор рассматривается теперь с позиции системы национальных 
счетов. Это позволяет полнее представить взаимосвязь финансовых потоков между общественным сектором и другими секторами 
экономики. Для анализа динамики общественного сектора используются такие макроэкономические инструменты, как балансовые 
схемы «затратвыпуска», программноориентированный метод 

финансирования целевых программ, математические модели 
макроэкономики.

Таким образом, макроэкономика внесла существенный вклад 

в формирование теоретических основ экономики общественного 
сектора.

Сильное влияние на формирование экономики общественного 

сектора как науки оказали такие социальные науки, как государственное управление, публичное право и политология.

В современных условиях идет борьба двух тенденций, какая из 

этих тенденций возобладает — трудно предсказать. Одна тенденция 
представляет собой взаимодействие демократии и современного 
капиталистического рынка. Сохраняется сильная корпоративность 
как экономической, так и политической власти. При ослаблении 
властных позиций среднего класса государственный аппарат 
приобретает консервативнобюрократический характер. Усиливается коммерциализация политического процесса, возрастают 
масштабы негативных последствий лоббизма. Дает сбои всеобщая 
избирательная система как механизм моральной селекции высоконравственных и профессионально подготовленных кадров для 
государственных дел.

Вместе с тем действует и другая тенденция — это тенденция 

ускорения институционализации социальной жизни и экономики. Возрастает роль институтов гражданского общества, 
общественнодобровольных структур, нацеленных на реализацию 
разнообразных общественнополезных потребностей нестандартного, локального характера и функционирующих на некоммерческой, неприбыльной основе. С развитием гражданского общества, с 
одной стороны, усиливается социальная ответственность атомизированных частных структур, а с другой — идет интенсивный процесс 
гуманизации, очеловечивания государственно-бюрократических 
структур путем децентрализации принятия решений и автономизации первичных звеньев управления. Дальнейшее развитие гражданского общества будет характеризоваться расширением самоуправляемых структур и усилением низовой демократии, участия масс 
на местном уровне в общественных делах. Это будет способствовать 
повышению уровня гражданского самосознания, широкому развитию социальных технологий компромисса и достижению баланса 
прав и обязанностей членов гражданского общества. 

Новые проблемы, возникшие с институциализацией общества 

и экономики, с развитием гражданского общества обогащают 
содержание экономики общественного сектора. Он не может 

сводиться только к государству и к его институтам, он включает в 
себя прогрессивно развивающиеся добровольнообщественные, некоммерческие структуры, занимающие промежуточное положение 
между государственными и общественными институтами, с одной 
стороны, общественными и рыночными институтами — с другой. 
Следовательно, с развитием демократии гражданского общества 
структура общественного сектора усложняется. Полицентричным 
становится механизм принятия социальнополитических решений. 
Политические и социальные факторы активно влияют на экономические процессы. Возник феномен экономических, деловых 
циклов, определяемых политической конъюнктурой, сменой 
социальнополитических циклов. Это породило целый ряд научных дисциплин и учебных курсов на стыке политики и экономики, 
социологии и экономики.

Демократический способ принятия решений через механизм 

общественного выбора, соответствующий западной системе ценностей и западному образу жизни, т.е. количественный механизм 
правления большинства должен разумно сочетаться с качественным 
механизмом правления меньшинства и отбора к государственной 
службе высоконравственных и профессионально подготовленных 
людей. Этот механизм принятия политических решений опирается 
на философию целого, на примат общего над частным. 

С глобализацией общественного развития усиливается взаи
модействие мировых культур, происходит не только воздействие 
западных цивилизаций на другие, но и обратный процесс обогащения западной культуры системой ценностей других цивилизаций. 

Несомненно, современный учебный курс экономики обще
ственного сектора, отражающий западную систему ценностей, в 
будущем претерпит изменения под влиянием обобщения опыта 
развития государственности и традиций самоуправления в странах 
с другой культурой и другой цивилизацией. Ныне общепризнанно, 
что Япония и страны юговосточной цивилизации с их патерналистской системой ценностей и коллективистской психологией 
придали новый облик процессам модернизации и создали особую 
модель смешанной экономики. Не меньшее воздействие на формирование общечеловеческих ценностей и на создание специфического типа смешанной экономики может оказать в перспективе 
российская цивилизация. 

Так, в настоящее время в России формируется российская вер
сия учебного курса экономики общественного сектора. В 1995 г. 
на дневном отделении экономического факультета МГУ им. 

М.В. Ломоносова впервые в отечественной истории профессорами Е.Н. Жильцовым и Л.И. Якобсоном были прочитаны учебные 
курсы «Экономика общественного сектора». С 2001 г. данный 
учебный курс читает профессор Г.А. Ахинов. Также важно отметить, что в настоящее время на кафедре «Экономика социальной 
сферы» экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова 
идет работа над учебником «Экономика общественного сектора». 
Профессора Г.А. Ахинов и Е.Н. Жильцов являются авторами концепции данного учебника. Для российских ученых представляет 
особый интерес международное сотрудничество с представителями 
западных университетов по проблемам экономики общественного 
сектора, в частности, авторы выражают особую благодарность профессорам Ж.Д. Лафею (университет Париж1 Сорбонна), И. Штарбатти (Тюбингенский университет, г. Тюбинген), Ч. Бланкерту, 
Б.А. Викстрему (Гумбольтский университет, Берлин), Ир. Коллиеру 
(Свободный университет, Берлин), с которыми удалось наладить 
плодотворное сотрудничество в рамках различных международных 
программ. Такое сотрудничество необходимо для того, чтобы они, 
опираясь на накопленный учеными других стран потенциал в этой 
области экономических знаний и учитывая особенности России 
как страны евразийской цивилизации, могли внести свой вклад в 
экономику общественного сектора как мировую науку.

Доктор экономических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ

Е.Н. Жильцов

Раздел 1

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ 

ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

ТЕМА 1

СОчЕТАНИЕ РЫНКА И ГОСУДАРСТВА

В СМЕшАННОЙ ЭКОНОМИКЕ

1. Понятие и история формирования 
экономики общественного сектора

Общественный сектор является совокупностью ресурсов эконо
мики, находящихся в распоряжении государства и общественных 
организаций (в том числе органов местного самоуправления). Он 
представляет собой часть экономического пространства, в которой:

• вопервых, рынок не действует или действует только час
тично, а следовательно, преобладает нерыночный способ 
координации экономической деятельности, нерыночный тип 
организации обмена деятельностью;

• вовторых, производятся, распределяются и потребляются не 

частные, а общественные блага;

• втретьих, экономическое равновесие между спросом и пред
ложением общественного (коллективного) блага обеспечивается государством, органами местного самоуправления и 
добровольнообщественными организациями с помощью 
соответствующих социальных институтов, в первую очередь 
с помощью бюджетнофинансовой политики.

В отличие от рыночного общественный сектор имеет дело с обще
ственными благами, которые в большинстве своем не могут являться 
предметом купли и продажи. В общественном секторе осуществляется производство экономических благ особого рода — общественных 
благ. Между рыночным и общественным секторами экономики, 
между государством и экономическими агентами возникают обмен деятельностью и потоки экономических благ. Общественный 
сектор играет активную роль в кругообороте доходов, ресурсов, 
товаров и услуг (рис. 1.1).

Рис. 1.1

В тех случаях, когда заключается коммерческая сделка по поводу 

общественного блага и извлекается доход, он не рассматривается 
как главный побудительный мотив деятельности общественных 
организаций и используется только на развитие этих организаций. 
В связи с этим организации общественного сектора называют некоммерческими (неприбыльными). Поскольку в общественном 
секторе доминирует деятельность государства, часто его называют 
государственным. Такое отождествление общественного и государственного секторов в определенной степени допустимо. В то 
же время общественный сектор включает три подсектора: государственный, добровольнообщественный и смешанный. С одной сто- 
роны, смешанный сектор занимает промежуточное положение 
между общественным и рыночным секторами, а с другой — существует смежная зона внутри общественного сектора между государственным и добровольно-общественным подсекторами. При 
этом цель функционирования общественного сектора (через механизмы реализации стабилизационной функции, а также функций 
распределения ресурсов и доходов, которые будут более подробно 
рассмотрены ниже) — формирование на определенной территории 
единого социальноэкономического пространства.

Рассматривая в исторической ретроспективе процесс форми
рования общественного сектора, следует отметить, что понятие 
«смешанная рыночная экономика» точнее всего отражает природу 
современных общественноэкономических отношений. Ее суть 
можно определить как взаимообусловленное взаимодействие двух