Земельное право

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2014

Земельное право

Ответственный редактор
доктор юридических наук
Г. А. М и с н и к

Рекомендовано
Учебнометодическим объединением
по юридическому образованию вузов
в качестве учебника для студентов вузов,
обучающихся по направлению «Юриспруденция»
и специальности «Юриспруденция»

УДК 349.41(470+571)(075.8)
ББК 67.407.1(2Рос)я731
З51
Авторы:
Волков Г. А., доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова — § 3, 4 гл. 1;
Дубовик О. Л., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник ИГП РАН — § 1, 2, 4—6, 9 гл. 7, § 1 гл. 9, гл. 10 (совместно с Г. А. Мисник);
Мисник Г. А., доктор юридических наук, заведующая кафедрой земельного
и экологического права ЮжноРоссийского института — филиала Российской
академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ — § 1—3 гл. 1 (§ 3 — совместно с Г. А. Волковым); гл. 2—6; § 1, 2, 4—6, 9
гл. 7; § 1 гл. 9, гл. 10 (совместно с О. Л. Дубовик);
Моторин Е. П., кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного
и экологического права ЮжноРоссийского института — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ — гл. 13—15;
Нигматуллина Э. Ф., кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Казанского (Приволжского) федерального университета — § 8 гл. 7, гл. 11, 12, 16;
Чолтян Л. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Белгородского университета кооперации, экономики и права — § 3, 7 гл. 7; § 2 гл. 8.

Рецензенты:
Жаворонкова Н. Г., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА);
Выпханова Г. В., доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).

З51
Земельное право : учебник / отв. ред. Г. А. Мисник. — М. :
Норма : ИНФРАМ, 2014. — 320 с.
ISBN 9785917684932 (Норма)
ISBN 9785160098302 (ИНФРАМ)
В учебнике рассматриваются общие положения земельного права и земельного законодательства, правовой режим отдельных категорий земель,
правовые отношения по урегулированию, управлению, охране отдельных природных ресурсов (недр, лесов, водных объектов). Анализируются действующее
земельное законодательство Российской Федерации и судебная практика.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, практикующих юристов, а также для всех интересующихся вопросами земельного права.
УДК 349.41(470+571)(075.8)
ББК 67.407.1(2Рос)я731
ISBN 9785917684932 (Норма)
ISBN 9785160098302 (ИНФРАМ)
© Коллектив авторов, 2014

Оглавление

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. Общая характеристика земельного права как отрасли права ....9

§ 1. История земельного права .....................................................9
§ 2. Предмет и методы земельного права ...................................17
§ 3. Система земельного права ...................................................22
§ 4. Принципы земельного права ...............................................24

Глава 2. Источники земельного права ...................................................37

§ 1. Понятие и классификация источников земельного права 37
§ 2. Конституционные основы земельного права ......................44
§ 3. Понятие и система земельного законодательства ...............45

Глава 3. Земельные правоотношения .....................................................48

§ 1. Понятие и классификация земельных правоотношений ...48
§ 2. Субъекты земельных правоотношений ...............................49
§ 3. Объекты земельных правоотношений .................................50
§ 4. Содержание земельных правоотношений ...........................53
§ 5. Основания возникновения, изменения
и прекращения земельных правоотношений ......................55

Глава 4. Право собственности и иные вещные права
на земельные участки ...............................................................62

§ 1. Понятие и классификация вещных прав
на земельные участки ...........................................................62
§ 2. Формы собственности на земельные участки .....................67
§ 3. Ограниченные вещные права на земельные участки ..........75

Глава 5. Предоставление земельных участков, находящихся
в государственной или муниципальной собственности .............79

§ 1. Общие требования к процедуре предоставления
земельных участков ..............................................................79
§ 2. Предоставление земельных участков для строительства ....84
§ 3. Предоставление земельных участков для целей,
не связанных со строительством ..........................................90

Глава 6. Сделки с земельными участками ..............................................93

§ 1. Общие требования к сделкам
с земельными участками ......................................................93
§ 2. Договор куплипродажи земельных участков .....................95
§ 3. Договор аренды земельного участка ....................................97
§ 4. Договор безвозмездного срочного пользования
земельным участком .............................................................99
§ 5. Договор залога (ипотеки) земельных участков,
ренты и доверительного управления .................................102

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель .............109

§ 1. Понятие, принципы, функции
государственного управления ............................................109
§ 2. Органы государственного управления,
их компетенция ..................................................................112
§ 3. Землеустройство .................................................................114
§ 4. Государственный мониторинг земель ...............................119
§ 5. Государственный кадастр недвижимости .........................120
§ 6. Государственная регистрация прав
на недвижимое имущество и сделок с ним ........................129
§ 7. Перевод земель или земельных участков
из одной категории в другую ..............................................137
§ 8. Плата за землю ....................................................................145
§ 9. Государственный земельный надзор
и муниципальный земельный контроль ............................165

Глава 8. Правовая охрана земель .........................................................175

§ 1. Понятие и цели охраны земель ..........................................175
§ 2. Мелиорация земель ............................................................176
§ 3. Рекультивация земель ........................................................184
§ 4. Консервация земель ...........................................................186
§ 5. Использование земель, подвергшихся радиоактивному
и химическому загрязнению ..............................................187

Глава 9. Юридическая ответственность
за нарушение земельного законодательства.
Разрешение земельных споров ...............................................189

§ 1. Юридическая ответственность
за нарушение земельного законодательства ......................189
§ 2. Разрешение земельных споров ..........................................196

6
Оглавление

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Глава 10. Правовой режим земель
сельскохозяйственного назначения ......................................206

§ 1. Понятие, состав и правовой режим
земель сельскохозяйственного назначения .......................206
§ 2. Субъекты прав на земельные участки
в составе земель сельскохозяйственного назначения .......209
§ 3. Особенности оборота земель
сельскохозяйственного назначения ...................................219

Глава 11. Правовой режим земель населенных пунктов ......................225

§ 1. Понятие правового режима земель населенных пунктов 225
§ 2. Границы населенных пунктов.
Черта городских, сельских населенных пунктов.
Порядок установления и изменения
черты населенных пунктов .................................................228
§ 3. Состав земель населенных пунктов.
Зонирование территории населенных пунктов .................228
§ 4. Пригородные зоны. Понятие и их правовой режим .........243

Глава 12. Правовой режим земель промышленности
и иного специального назначения .........................................244

§ 1. Понятие, состав и общая характеристика
правового режима земель промышленности
и иного специального назначения .....................................244
§ 2. Правовой режим земель промышленности .......................253
§ 3. Правовой режим земель транспорта ..................................257
§ 4. Правовой режим земель энергетики ..................................269
§ 5. Правовой режим земель связи, радиовещания,
телевидения, информатики ................................................275
§ 6. Правовой режим земель
для обеспечения космической деятельности ....................278
§ 7. Правовой режим земель обороны и безопасности ............279

Глава 13. Правовой режим земель особо охраняемых территорий
и объектов ............................................................................285

§ 1. Понятие и состав земель
особо охраняемых территорий и объектов ........................285
§ 2. Правовой режим земель
особо охраняемых природных территорий .......................286

Оглавление
7

§ 3. Правовой режим земель
природоохранного назначения ..........................................293
§ 4. Правовой режим земель рекреационного
и историкокультурного назначения .................................293

Глава 14. Правовой режим земель лесного фонда ...............................295

§ 1. Понятие и состав земель лесного фонда ...........................295
§ 2. Право лесопользования ......................................................298
§ 3. Охрана земель лесного фонда ............................................304

Глава 15. Правовой режим земель водного фонда ...............................306

§ 1. Понятие и состав земель водного фонда ...........................306
§ 2. Водопользование ................................................................308
§ 3. Водоохранные зоны и защитные округа ............................312

Глава 16. Правовой режим земель запаса ............................................314

§ 1. Понятие и состав земель запаса .........................................314
§ 2. Правовой режим земель запаса ..........................................317

8
Оглавление

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. Общая характеристика земельного права
как отрасли права

§ 1. История земельного права

История преобразований земельного строя в России насчитывает
несколько столетий. Ключевыми вопросами земельных реформ на
всех этапах являлись земельная собственность и судьба крестьянства.
Наиболее значимыми с точки зрения решения названных вопросов признаются четыре этапа преобразований и, соответственно, четыре наиболее важных события:
1) 1861 г. — отмена крепостного права;
2) 1906 г. — столыпинская аграрная реформа;
3) 1917 г. — земельные преобразования, вызванные Октябрьской
революцией;
4) с 1990 г. по настоящее время — нынешняя земельная реформа.
На первом историческом этапе эти вопросы решались с позиций
обеспечения экономического развития общества и государственного
благоустройства. Крепостное право в середине XIX в. стало тормозом
развития производительных сил не только в сельском хозяйстве, но и
в промышленности. Это признавала передовая русская общественность. Однако многие представители дворянства выступали против
реформ и особенно рьяно защищали собственность помещика на землю. Ликвидация крепостного права была делом нелегким, поскольку
незыблемость крепостного права культивировалась в течение столетий, оно рассматривалось как учреждение Божественное1.
19 февраля 1861 г. вышел Манифест об отмене крепостного права.
Крестьяне получили независимость. Помещики сохраняли право собственности на все принадлежащие им земли. Крестьянам предоставлялся не в собственность, а в пользование земельный надел, который
должен был обеспечивать им быт и исправную уплату казенных повинностей.

1 См.: Сыродоев Н. А. Земельное право: курс лекций. М., 2009. С. 25.

Площадь земли, предназначенной в надел, как и объем повинностей, устанавливалась в специальном договоре между помещиком и
крестьянином, который назывался уставной грамотой. Если стороны
не приходили к добровольному соглашению, размер надела определялся по закону, т. е. по минимальному размеру. В результате фактически используемые крестьянами земельные участки сокращались,
образовывались так называемые отрезки, которые нередко портили
крестьянские наделы, вызывая чересполосицу. Получив земельный
надел, крестьяне должны были нести барщину1.
Реализация права крестьян на надел имела характер общинного
или подворного землевладения. Таким образом, сохранялись две основные формы землевладения, сложившиеся задолго до реформы.
По истечении девяти лет, если за ним не числилось недоимки, крестьянин мог выкупить земельный надел. Право на надел по своей
природе имело сходство с долгосрочной арендой (оброчное пользование). Данное право могло переходить к наследнику по завещанию или
передаваться другому лицу.
После выкупа утрачивалась обязательственная связь с помещиком,
но собственность попрежнему рассматривалась как неполная. Законодательные ограничения по владению, пользованию и распоряжению наделами не были отменены. Общинную земельную собственность нельзя было продавать лицам, не приписанным к сельским обществам. Для продажи земли требовалось согласие 2/3 домохозяев
общества, утвержденное местной администрацией.
По общему правилу земли подлежали переделу, который представлял собой обмен земельными участками между членами общины через каждые шесть — восемь лет. Выделялись земли, не подлежавшие
разделу и переделу, — усадебные земли, леса, пастбища, сенокосные
угодья и т. п. Таким образом, связь с общиной не прекращалась.
Со временем стали проявляться недостатки общинного землевладения. Периодические переделы не стимулировали крестьян к вложению средств в повышение плодородия земель. Затруднение выхода из
общины препятствовало развитию промышленности. Община являлась организационным центром для инициирования выступления
крестьян против помещиков.
Указом от 9 ноября 1906 г. началась столыпинская аграрная реформа
(второй исторический этап). Смысл и цель Указа заключались в том,
чтобы разрушить общину, разрешив крестьянам выходить из нее, и
создать из крестьян широкий слой мелких собственников. Реформа

10
Общая часть

1 См.: Сыродоев Н. А. Указ. соч.

носила преимущественно политический характер. В правительственном документе говорилось о том, что богатое крестьянство служит оплотом порядка и спокойствия. Как отмечал П. А. Столыпин, цель
Указа — в признании неприкосновенности частной собственности.
Обсуждение Указа длилось несколько лет и закончилось принятием Закона от 14 июня 1910 г., который предусматривал процедуру выхода крестьян из общины, распространял право крестьян по владению, пользованию и распоряжению на надельные земли. Выход из общины допускался с ее согласия. Если община в течение 30 дней
не давала согласия, то выход осуществлялся по распоряжению земского начальника.
В процессе выхода из общины складывалось хуторское или отрубное землевладение: при отрубном владении усадебные (придомовые)
и пахотные (полевые) земли находились в разных местах, а при хуторском — выделялся единый участок в одном месте. Выделялись земельные участки, находящиеся в собственности домохозяина — главы крестьянского двора, и полевые участки, которые признавались общей
собственностью для всей семьи.
Община сохраняла права на недра (кроме общераспространенных). Бывшие члены общины не прерывали связи с ней, так как продолжали пользоваться общими угодьями (пастбищами, лесами и т. д.).
В результате реформы удалось создать небольшую группу богатых
и зажиточных крестьян (4—5% сельского населения). Но при этом образовалась значительная прослойка безземельного крестьянства. Как
отмечал Столыпин, правительство делало ставку на крепких и сильных, но не на мелких крестьян. Ненависть крестьян к помещикам
скорее возросла, чем уменьшилась. Политическая нестабильность в
стране усилилась.
Безземельные крестьяне в значительной мере определили судьбы
российских революций. Попытки преодолеть кризис в сельском хозяйстве на основе земельной реформы предпринимались до начала
революций, но были безуспешны.
Столыпинские реформы не были восприняты как единственно
правильный путь. Академик А. В. Чаянов подчеркивал, что «путь фермерский всегда нами отрицался», и выделял две основные тенденции
решения земельного вопроса: 1) американский — через развитие фермерских хозяйств; 2) кооперативные формы вертикальной концентрации хозяйства1. Ученый отстаивал идею передачи земель в руки трудоГлава 1. Общая характеристика земельного права как отрасли права
11

1 См.: Чаянов А. В. Записки о современном состоянии сельского хозяйства по сравнению с его довоенным положением и положением сельского хозяйства капиталистических стран // Известия ЦК КПСС. 1989. № 6. С. 212, 213.

вого крестьянства через социализацию, предполагающую отмену всякой собственности на землю, национализацию, т. е. передачу земли
государству, муниципализацию или через создание регулируемого
земледелия при запрещении свободной покупки и продажи земли.
Декретом «О земле», принятом на второй день Октябрьской революции 1917 г. (третий исторический этап), право частной собственности отменялось и какие бы то ни было сделки с землей запрещались.
Конституция РСФСР 1918 г. объявила весь земельный фонд общенародным достоянием. Таким образом, реформа была произведена в направлении социализации земли.
IX Всероссийский съезд Советов 1921 г. подтвердил право земельного общества избирать любую форму землепользования. В принятом
30 октября 1922 г. Земельном кодексе РСФСР (далее — ЗК РСФСР)
законодательно было закреплено правовое положение сельской общины, и она получила статус юридического лица. Земельный кодекс
РСФСР состоял из Основных положений и трех частей: «О трудовом
землепользовании», «О городских землях и государственных земельных имуществах», «О землеустройстве и переселении».
Статья 90 ЗК РСФСР устанавливала широкий спектр способов
землепользования: общинный (с уравнительными пределами земли
между дворами), участковый (с неизменным размером земельных участков каждого двора в виде чересполосных, отрубных или хуторских
участков) и товарищеский (с совместным пользованием землей членами общества, составляющими сельскохозяйственную коммуну, артель или товарищество по общественной обработке земли). Следует
подчеркнуть то обстоятельство, что, давая подробную характеристику
всех форм землепользования, законодатель особое внимание уделял
характеристике коллективных форм землепользования.
Естественно, процесс формирования и изменения общественного
сознания крестьян проходил сложно и противоречиво. Так, после голода 1921 г. удельный вес группового землеустройства в 1922 г. снизился с 71,5 до 54,9%, а единоличного возрос с 6,4 до 10,4%. В это время землеустройство в хуторах и отрубах в 2,3 раза превосходило колхозное1.
В 1929 г. началась всеобщая кампания коллективизации и раскулачивания крестьян.
Среди институтов земельного права доминирующее положение заняли исключительная государственная собственность на землю и право колхозного землевладения. В советский период регулирование зе12
Общая часть

1 См.: Новейшая история. XX век: в 2 т. / под ред. А. Ф. Киселева, Э. М. Шагина. М.,
1998. Т. 1. С. 398.

мельных отношений было направлено на недопущение увеличения
приусадебных участков. С этой целью проводилось принудительное
ограничение личного подсобного хозяйства (далее — ЛПХ).
Четвертый, современный этап начинается в эпоху перестройки —
1985—1989 гг. В этот период наблюдается активная борьба за принятие нового законодательства о земле. Борьба ведется между сторонниками монопольной собственности и теми, кто призывал к ее разрушению.
28 февраля 1990 г. были приняты Основы законодательства Союза
ССР и союзных республик о земле, которые внесли в земельноправовой строй ряд существенных изменений, связанных с формированием
крестьянских хозяйств. Существенное изменение статуса колхозов и
совхозов заключалось в том, что их члены при желании могли создать
крестьянское (фермерское) хозяйство (далее — КФХ) и получали право на земельные участки из состава земель сельскохозяйственных организаций. Были введены платность землепользования и новый вид
вещных прав — право пожизненного наследуемого владения как прообраз права частной собственности.
Законодательство РСФСР признало право собственности граждан
на землю. Законодательными актами, положившими начало преобразованию отношений собственности в пореформенный период, явились законы РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе», от
24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г.
В названных законодательных актах закреплялся новый земельный строй, основанный на многообразии субъектов права собственности на землю и праве собственности граждан на землю для определенных видов деятельности. Законодательством устанавливалось, что
земельные участки имеют экономическую оценку (ст. 8 Закона
РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», ст. 12 Закона
РСФСР «О земельной реформе»). В то же время устанавливался мораторий на совершение сделок с земельными участками сроком на
10 лет.
Основными направлениями земельной реформы на ранних этапах
являлись:
1) приватизация земель, в том числе сельскохозяйственного назначения, на которых располагались приватизируемые предприятия; находящихся в собственности граждан. В последнем случае речь шла о
земельных участках, предоставленных гражданам в личное пользование (ЛПХ, земельные участки для индивидуального жилищного

Глава 1. Общая характеристика земельного права как отрасли права
13

строительства, гаражного и дачного строительства, садоводства и огородничества);
2) регулирование взимания платежей за землю.
Процесс приватизации земель сельскохозяйственного назначения
регулировался рядом подзаконных актов, закреплявших основы реорганизации сельскохозяйственных организаций. К ним были отнесены
Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах
по осуществлению земельной реформы в РСФСР», постановления
Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» и от 6 марта 1992 г. № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации».
Нижегородская область была одним из основных полигонов реформирования аграрного сектора российской экономики в условиях
современных рыночных преобразований. В 1994 г. был проведен нижегородский эксперимент, по результатам которого Правительство РФ приняло постановления от 15 апреля 1994 г. № 324 «О практике
аграрных преобразований в Нижегородской области» и от 27 июля
1994 г. № 874 «О реформировании сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области». В основу данных
постановлений легли положения Программы приватизации земли и
реорганизации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской
области, утвержденной распоряжением губернатора Б. Е. Немцова от
25 октября 1993 г. № 15479р.
Разработка региональной модели реорганизации сельскохозяйственных предприятий началась в 1992 г. с помощью Международной
финансовой корпорации. Программа получила название «ЗЕРНО»
(Земельная реформа Нижегородской области). Б. Е. Немцов выступил
инициатором проекта, целью которого было определение механизма
реорганизации сельскохозяйственных предприятий в рамках действующего российского законодательства.
Для осуществления намеченной программы была сформирована
группа специалистов из числа российских и зарубежных экспертов и
отобраны шесть сельхозпредприятий Нижегородской области. На
опыте их реорганизации предполагалось исследовать типовую модель
проекта.
Нижегородская модель была рассчитана только на те хозяйства, где
уже были получены свидетельства о праве собственности на земельные доли и имущественные паи. Собственники земельных долей и
имущественных паев могли принимать решение о создании коммерческих организаций установленных законом форм и КФХ.
Правительство РФ стало активно распространять по всей России
нижегородскую модель. Постановлением Правительства РФ от

14
Общая часть