Государственное регулирование аграрного сектора экономики России

Санкт-Петербургская академия управления и экономики 
Псковский филиал

чр£МИЯ

Государственное регулирование 
аграрного сектора 
экономики России

Псков
2007

^е м и я  >/>а

''О  
*

Николайчук О. А. 
Даниленко JI. Н.

Государственное регулирование 
аграрного сектора 
экономики России

НИКОЛАЙЧУК О. А., ДАНИЛЕНКО Л. Н. ГОСУДАРСТВЕННОЕ 
РЕГУЛИРОВАНИЕ АГРАРНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ РОССИИ. Псков, ООО фирма «Псковское возрождение», 2007 г. -  
178 с.

ISBN 978-5-901833-58-2

© Псковский филиал Санкт-Петербургской академии управления и экономики

Содержание

Введение ................................................................................................ ......4
Глава 1. Анализ и оценка состояния аграрной сферы 
и практики государственного аграрного регулирования 
в современной России.................................................................................7
1.1. Аграрные преобразования и нормативно-правовое 
обеспечение государственного регулирования аграрного
сектора экономики России ................................................................................7
1.2. Особенности аграрных отношений и аграрной
политики в России ............................................................................................20
1.3. Ключевые аграрные проблемы и современная
аграрная политика ............................................................................................36
Глава 2. Теоретические основы государственного 
регулирования аграрного сектора...........................................................49
2.1. Структура и особенности современной
аграрной экономики ..........................................................................................49
2.2. Сущность государственного регулирования 
экономики и концептуальные основы аграрного
протекционизма ................................................................................................ 60
2.3. Основные направления и инструменты 
государственного регулирования аграрного сектора
в условиях современного рынка ...................................................................79
Глава 3. Совершенствование государственного
регулирования аграрного сектора экономики России..........................96
3.1. Использование зарубежного опыта государственного 
аграрного регулирования в практике отечественного
хозяйствования .................................................................................................96
3.2. Приоритетные направления государственного
регулирования аграрного сектора в России..................................................111
3.3. Корректировка региональной аграрной политики 
и совершенствование аграрного регулирования
на уровне сельскохозяйственного предприятия.......................................... 128
Заключение ......................................................................................................150
Приложения .....................................................................................................156

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время вопрос о роли государства в экономической сфере 
жизни общества, о целях, методах, направлениях государственного регулирования экономики является актуальным как в связи с изменением характера социально-экономической системы в России, так и в связи с изменениями представлений в мировом сообществе относительно роли государственных институтов в функционировании и развитии современных экономических систем. Это означает, что уже сама проблема государственного регулирования современной экономики является проблемой постановочной, требующей все новых исследований. При этом есть несколько причин, побуждающих более пристально изучать этот вопрос применительно к аграрной сфере экономики1.
Во-первых, принимая во внимание состояние материально-технической 
базы и инвестиционных возможностей в России, обеспечение устойчивых и 
высоких темпов роста российской экономики видится в приоритетном развитии отраслей, обладающих значительным мультипликативным эффектом, 
способным создать мощный импульс для экономического роста. К таким 
отраслям, в первую очередь, относится сельское хозяйство. В этом контексте кризисное положение в аграрном секторе нужно рассматривать как один 
из источников нестабильности в общем хозяйственном механизме.
Во-вторых, глубокие и противоречиво развивающиеся социально-экономические процессы, запущенные в аграрном секторе России в начале 1990-х гг., 
настоятельно требуют теоретического осмысления. Большинство специалистов 
подвергают этот период серьезной критике и с этим нельзя не согласиться. 
Очевидна неудача многих из начатых на селе институциональных и социально-экономических преобразований. Именно в агроэкономике и сельской 
местности наиболее остро проявляются социальные проблемы российского 
общества. Причин этому немало. Одна из самых главных непоследовательность аграрной политики, отсутствие ее долговременной, научно проработанной концепции. Реформаторское движение в аграрном секторе российской 
экономики не подкрепляется развитием теории, налицо явное отставание в методологической разработке вопросов, касающихся аграрных отношений в современной России.
В-третьих, под воздействием политических и идеологических факторов 
соотношение между государственным регулированием и дерегулированием аграрного сектора в России за 1990-е гг. драматически изменилось в 
пользу дерегулирования. Затянувшийся в аграрном секторе переходный

1 В зависимости от контекста мы будем использовать синонимические понятия «аграрный 
сектор экономики», «аграрная сфера экономики» в узком смысле (сельское хозяйство), 
или в широком смысле (агробизнес, агропромышленный комплекс, агропродовольственный 
комплекс).

период настоятельно требует усиления продуманного, эффективного государственного регулирования аграрной сферы. Между тем, в экономической 
науке отсутствует ясное понимание значения, возможностей и пределов использования в современных российских условиях государственного аграрного регулирования.
В-четвертых, Россия является элементом мировой цивилизации, которая 
накопила колоссальный опыт эффективного государственного регулирования аграрных отношений и агропромышленного производства. Творческое, 
критическое осмысление этого опыта, разумное применение его в российском аграрном секторе, с учетом наших специфических особенностей природно-климатического, исторического и национального характера, может 
сыграть положительную роль при решении современных проблем сектора и 
вывести российское сельское хозяйство на мировой уровень развития.
Вместе с тем, вопрос о применимости зарубежного опыта государственного регулирования аграрной сферы, адаптации его к современным экономическим возможностям и потребностям России не до конца изучен. Нам 
представляется в этой связи, что анализ основных направлений аграрной 
политики в государствах с регулируемой рыночной экономикой, выявление 
тенденций государственного регулирования аграрного сектора в рыночных 
условиях является чрезвычайно полезным сточки зрения теории и практики 
регулирования сельского хозяйства в современной России.
В-пятых, вступление России во Всемирную торговую организацию (ВТО) 
в статусе развитой страны накладывает определённые ограничения на внутреннюю сельскохозяйственную политику и требует перестройки существующей системы государственной поддержки аграрного сектора, соответствующей корректировки направленности аграрного регулирования.
Многие теоретические и практические вопросы регулирования аграрной 
экономики нашли отражение в научных трудах таких ученых, как Буздалов И., 
Воробьев В.А., Зельднер А.Г., Киселев С.В, Коробейников М.А., Лукичев П.М., 
Милосердое В.В., Миндрин А.С., Назаренко В.И., Никольский С.А., Овчинников О.Г., Пешехонов В.А., Серова Е.В., Стариков И., Ушачев И.Г., 
Эпштейн Д. и др.
Проблемы теоретико-методологического анализа особенностей становления рыночных отношений в аграрной сфере нашли отражение в исследованиях Алтухова А., Гумерова Р., Емельянова А., Никифорова П.В., Малыша М.Н., 
Павловой Г., Рязанова В.Т., Строева Е. и др.
Фундаментальный экономический анализ особенностей функционирования системы агробизнеса осуществлен в работах современных зарубежных 
авторов: Brooks К., Flinchbaugh B.L., Friedberger М., Fulton М., Johnson G., 
Knutson R., Lang М., Nakajama Ch., Paarlberg D., Penn J.B., Tracy M.
He умаляя ценности и значимости для аграрной науки теоретических и 
практических трудов экономистов-аграрников, по достоинству оценивая их 
вклад в решение исследуемой проблемы и не отрицая правомерность полученных результатов, следует отметить, что отдельные аспекты проблемы требуют доработки и совершенствования. Вопросы государственной поддержки и регулирования деятельности сельхозпроизводителей вызывают в экономической литературе немало споров. Применение мер государственного 
вмешательства на аграрном рынке имеет, как правило, множество оппонентов среди ученых, правительственных чиновников, парламентариев, выражающих недовольство вмешательством в действие рыночных механизмов 
и высокой стоимостью этих мер. Тем не менее, механизмы госрегулирова- 
ния существуют и совершенствуются как абсолютно необходимые в рыночных условиях.
В научной литературе чаще обсуждаются два варианта теоретической 
концепции аграрной стратегии государства: аграрного неолиберализма и государственного вмешательства. Концепция аграрного неолиберализма утверждает: реформы «не идут» в связи с медлительностью и непоследовательностью действий власти по либерализации аграрных отношений. Противовесом неолибералам является концепция государственного вмешательства, сторонники которой считают, что именно уход государства из аграрной 
сферы является основной причиной всех бед в агропромышленном комплексе. Существует ещё и концепция «внешней силы или заговора» против 
российского аграрного сектора (а через него и против России) [109, с. 18]. И 
хотя в этой концепции, на наш взгляд, больше политики, чем науки, нельзя 
не отметить, что состоявшееся «открытие» отечественной экономики внешнему миру без заранее разработанных и своевременно введённых мер защиты поставило аграрный сектор России в крайне сложное положение.
Таким образом, изучение проблемы современного государственного аграрного регулирования не является новым, в нем уже сложились определенные традиции и стереотипы, которые не могут не влиять на наше сознание. Подойти к проблеме по-новому, проследить эволюцию процесса аграрного регулирования с позиции сравнительно-исторического анализа, переосмыслить известные выводы и результаты задача необходимая как для 
экономической теории, так и для хозяйственной практики.

Глава 1. АНАЛИЗ И ОЦЕНКА СОСТОЯНИЯ 
АГРАРНОЙ с ф е р ы  и практики государственно го 
АГРАРНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

1.1. 
Аграрные преобразования и нормативно-правовое обеспечение государственного регулирования аграрного сектора экономики 
России
В отечественной и зарубежной научной литературе проведены исследования, посвященные аграрной реформе, проблемам внедрения рыночных отношений в аграрном секторе России в начале 1990-х гг.2. «Стратегию восстановления аграрных отношений в целом можно охарактеризовать 
как процесс разгосударствления функционирования всей аграрной и агропромышленной сферы, замены административного централизма системой современного рынка и взаимовыгодных связей, приведения в действие экономических интересов, их противоречий и согласования» в таком направлении виделось в 1991 г. решение аграрных проблем в России3. 
Однако ориентация на то, что рынок отрегулирует все межотраслевые и 
межхозяйственные отношения не сработала.
Опираясь на результаты исследований можно констатировать, что процессы реформирования аграрного сектора развивались во многом стихийно, без учета возможностей для перехода к рыночной системе экономических отношений. При знакомстве с практикой проведения аграрных преобразований и результатами этих преобразований, нельзя не заметить, что в строгом смысле аграрная политика, проводимая с конца
1991 г., реформой не является, поскольку само понятие «реформа» предполагает не любое преобразование, а преобразование позитивное. Но 
нельзя считать прогрессивными реформационные процессы, которые 
привели к натурализации крупного товарного хозяйства и резкому расширению сектора подсобных хозяйств. Нам представляется, что реально имели место попытки реформаторских действий, чаще с отрицательным результатом, сориентированные главным образом на деколлективизацию. Мы полностью согласны с мнением Е С. Строева, полагавшего, что цель была разрушить «агроГУЛАГ», насадить в деревне «средний класс» собственников средств производства и, в конечном счете, 
не допустить деревенского сопротивления городскому капитализму 4

2 См.: Многоукладная аграрная экономика и российская деревня (середина 80-х 90-е годы 
XX столетия) / Под ред. Е.С. Строева. -  М.: Колос, 2001. -  622 с.; Никольский С.А. Аграрный 
курс России (Мировоззрения реформаторов и практика аграрных реформ в социальноисторическом, экономическом и философском контекстах). -  М.; КолоСС, 2003. -  376 с.; 
Ослунд, А. Россия: рождение рыночной экономики / Пер. с англ. М.: Республика, 1996. С. 429.
3 Аграрные отношения: выход из тупика / Отв. ред. Л.В. Никифоров. -  М.: Наука, 1991. -  С.14.
4 Строев Е.С. Фундаментальные проблемы аграрных преобразований в России в XX веке // 
Вопросы философии. -  1998. -  № 8. -  С. 7.

А значит, содержание аграрных преобразований определяли не столько 
экономические, сколько политические требования5.
В результате реформирования в аграрном секторе страны радикально изменились экономические, финансовые и правовые условия хозяйствования 
предприятий и организаций. Была осуществлена реорганизация многих колхозов и совхозов. Паевой раздел земли и имущества обеспечил ликвидацию государственной монополии на землю, превращение сельхозпредприятий в юридически независимые от государства хозяйствующие субъекты. 
Было создано свыше 260 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств. Всего 
за один-два года было приватизировано более 90% предприятий пищевой и 
перерабатывающей промышленности и свыше 80% агросервиса, разгосударствлена система снабжения сельского хозяйства ресурсами, продовольственной оптовой и розничной торговли.
К 1994-1995 гг. все формальные принципы аграрных преобразований были 
реализованы, однако рыночная среда (как система социально-экономических, правовых, идеологических отношений) оставалась в полном хаосе. Уход 
государства от экономического регулирования процесса воспроизводства в 
аграрном секторе повлёк за собой нарастание аграрного кризиса и рост социальной напряженности в деревне, что выразилось в обвале объемов производства и реализации продукции, ухудшении финансового положения сельскохозяйственных предприятий всех форм собственности, снижении жизненного уровня крестьян. Приведем некоторые цифры. За 1990-е годы объемы 
капитальных вложений в АПК (в сопоставимой оценке) уменьшились, по 
разным расчетам, в 24-34 раза; парк основных видов сельскохозяйственных машин сократился на 40-50%; посевные площади культур уменьшились почти на треть; почти в 7 раз снизилось применение органических и 
минеральных удобрений. Поголовье крупного рогатого скота (КРС) уменьшилось на 51%, овец и коз на 75%, птицы на 48%. Производство зерна 
сократилось в 1,8 раза, сахарной свеклы в 2,2 раза, молока в 1,7 раза, мяса 
в 2,2 раза. Общий объем валовой продукции сельского хозяйства снизился 
на 37%. Уменьшился выпуск пищевой промышленной продукции: производство мясопродуктов сократилось в 4 раза, молокопродуктов в 2,5 раза, плодоовощных консервов в 3 раза6.
На фоне негативных тенденций значительно возросли поставки из-за рубежа сельскохозяйственной продукции и сырья. В ходе реформы был пре5 Исторический анализ показывает, что, для экономических реформ в России во все 
времена была характерна их зависимость от действия политических и идеологических 
факторов, им всегда была свойственна политизация и идеологизация. Но экономика 
должна быть свободна от политической ангажированности.
6См.: Борхунов Н., Зарук Н. Аграрная экономика и рынок// АПК: Экономика и управление. 2004. -  № 8. -  С. 36-43; Захаров Ю. Состояние и возможности развития АПК II Экономист. 2002. -  № 2. -  С. 89-94; Кузьмин С. Оценка пореформенных последствий II Экономист. 2004. -  № 8. -  С. 34-35; Петриков А. Ситуация в аграрном секторе и проблемы 
продовольственной политики // Экономист. 2001. -  №7. -  С. 70-77.

вышен критический порог стратегической зависимости от внешних поставок 
продовольствия и продовольственная проблема переросла в проблему продовольственной безопасности страны. За последние годы доля импорта в 
общем потреблении молочных продуктов составила 15%, мясных 45%, растительного масла 39%, сахара 67%, овощей, фруктов и ягод 32%, рыбы 
30%. Несмотря на возросший объем закупок импортных товаров, сократилось душевое потребление основных продуктов питания. Располагая крупнейшим земельным, трудовым и энергетическим потенциалом, по уровню 
потребления продовольствия на душу населения Россия оказалась на 71-м 
месте в мире и завозит из других стран 43% всего продовольствия7.
Обострились социальные проблемы села. Сократилась сеть детских дошкольных учреждений, клубов и домов культуры, больниц и медицинских пунктов, предприятий розничной торговли и общественного питания. Практически 
прекратила функционировать система бытового обслуживания сельского населения. Уровень оплаты труда работников сельского хозяйства, составлявший в 1990 г. 95,4% по отношению к среднему уровню в народном хозяйстве, 
снизился к 2004 г. до 40% и на протяжении всех последних лет остается 
самым низким среди других отраслей экономики. Удельный вес сельского 
хозяйства в общем фонде оплаты труда по народному хозяйству за этот период сократился с 12,4% до 4%. Выросла явная и скрытая безработица. Смертность сельского населения в 1,5 раза превысила рождаемость8.
Финансовый кризис 1998 г. и, как следствие, ограничение импорта, рост 
мировых цен на нефть улучшили положение отечественных производителей, 
в том числе и в аграрном секторе. С 1999 г. наметилась определенная тенденция к росту объемов производства некоторых видов сельхозпродукции и в
2001-2002 гг. казалось, что в аграрном секторе, наконец, наступил перелом.
Поставим такие вопросы: на чем основывалась уверенность некоторых 
экономистов в том, что «...в развитии агропромышленного комплекса наметились определенные положительные тенденции. Сельское хозяйство выш­
ло на устойчивую динамику роста» 9? Насколько устойчива эта динамика? 
Насколько проблемы, стоящие перед аграрным сектором страны в первое 
десятилетие XXI века, отличаются от тех, с которыми сектор столкнулся в 
последнее десятилетие XX века? Какие глубинные причины объясняют устойчивость «провального» характера российских аграрных преобразований?
Нам представляется, что оптимизм внушали начавшиеся процессы кооперации и агропромышленной интеграции на новой основе, с участием бан7 См.: Сельцовский В. Внешняя торговля России: товарная структура и вопросы ее 
совершенствования // Российский экономический журнал. -  2004. -  № 9-10. -  С. 76-89; 
Коровкин В., Ленчевский И. Внешняя торгвля России на рубеже веков: агропродовольственный 
аспект // Международный сельскохозяйственный журнал. -  2004. -  № 2 -  С. 39-44.
8 Богдановский В.А. Занятость в сельском хозяйстве в условиях трансформационной 
экономики // Международный сельскохозяйственный журнал. -  2004 -  № 6. -  С. 50-51. 
s Терентьев И. Агропромышленный комплекс: состояние и перспективы // Экономист. 2002. -  № 10. -  С. 88.

ков, промышленных компаний и частных структур, создание крупных агрофирм, холдингов и других формирований. К началу 2002 года в регионах 
были созданы 13 зарегистрированных на федеральном уровне Финансово- 
Промышленных Групп. После 1998 г. помимо переработчиков, нуждающихся в сырье, и трейдеров в село пошли нефтяники, газовики, металлурги экспортно-ориентированные компании, решившие разместить накопленные 
капиталы в новом секторе экономики. В частности, компания «Интеррос», 
создавшая в конце 2001 года компанию «Агрос», заявила о намерении вложить в сельское хозяйство 100 млн. долл. В 2001 году стартовала «Стойленская нива», образованная холдингом «Металлоинвест», вложившая в село 
3 млрд. рублей. В вертикально интегрированные компании втягивались торговые сети, перерабатывающие предприятия, элеваторы, животноводческие комплексы, комбикормовые заводы, птицефабрики.
В 2002 г., по сравнению с 1998 г., удельный вес убыточных предприятий 
системы Минсельхоза РФ сократился с 88% до 55% (и до 33,5% в 2004 г.). 
Совокупный уровень рентабельности сельскохозяйственного производства 
(с учетом субсидирования из бюджетов всех уровней) составил в 2001 г. 
9,2%, вто время как в 1998 г. уровень рентабельности составлял минус 29% 
(правда, в 2003 г. он составил 3,0%)10. При этом уровень государственной 
поддержки сельского хозяйства снизился. Если в 1998 г. размер субсидий 
из бюджетов всех уровней по отношению к выручке от реализации сельхозпродукции составлял 10,4%, то в 2002 г. 4,7%11.
Нельзя не отметить неустойчивость тенденции роста валовой продукции сельского хозяйства. С одной стороны, в 1999-2001 гг среднегодовой темп прироста 
валовой продукции сельского хозяйства составил 5,3%, в то время как на 
протяжении предыдущих 8-ми лет шло постоянное падение объемов производства (в 1991-1998 гг. в среднем за год на 5,5%). С другой стороны, уже в
2002-2003 гг. темп прироста производства продукции сельского хозяйства удержать не удалось: он снизился до 1,5% (см. таблица 1.1). Аналитики полагают, что 
и в ближайшие годы темпы роста останутся низкими, т.е. 1-2%12. При этом, в
2003 г. 57,9% всего объема валовой продукции сельского хозяйства было произведено в Л ПХ населения, т.е. в мелкотоварном секторе. В среднем за 2002-2003 гг. 
удельный весЛПХв производстве картофеля составил 93%, овощей-80%, мяса -  
54%, молока-51%, яиц-27,5%13.

10 См.: Лысенко Е. Эффективность использования земель // Экономист. -  2004. -  № 6. -  
С. 87-95; Ушачев И. Социально-экономические факторы устойчивого развития АПК// 
Экономист. -  2005. -  № 3. -  С. 85-91.
11 http: //www.mcx.ru/index.html.
12 Хотя есть и более оптимистические оценки. Например, цифра 3,5 4% фигурирует в 
статье: Архангельский,В. Об условиях экономического развития в 
2004-2007 гг. // 
Экономист. -  2004. -  № 7. -  С. 16.
13 Козлов М. Тенденции развития крестьянских (фермерских) хозяйств и крестьянских 
подворий // АПК: Экономика и управление. -  2005. -  № 2. -  С. 58-59.

Таблица 1.1
Динамика роста сельскохозяйственной продукции 
за 1998-2004 (в % к предыдущему году)

1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004

1 Валовая продукция сельского 
| хозяйства
86,8
104,1
107,7
107,5
101,5
101,5
101,6

Источники: Андреева В., Миргородская Е. Взгляд на системную конкурентоспособность 
как доминанту устойчивого развития экономики // Экономист. -  2004. -  № 1. -  С. 86; 
Селезнев А. АПК в 2004 году: основные результаты // Экономист. -  2005. -  № 3. -  С. 79.

Нам представляется, что для вывода об изменении ситуации в АПК отдельных перемен, носящих, как мы видим, неустойчивый характер, недостаточно. С формальной точки зрения, в аграрном секторе России созданы 
основные предпосылки для развития производства, работы рыночных механизмов саморегулирования, однако эти механизмы не работают14.
По мнению некоторых исследователей, регистрировавшийся в начале 
2000-х гг. рост сельскохозяйственного производства обеспечивался не рыночными и даже не экономическими факторами 15. Влияние на динамику 
сельхозпроизводства оказывали благоприятные погодные условия, высокая 
степень эксплуатации плодородия почв, не компенсируемая адекватными 
агротехническими мероприятиями по его восстановлению. Рост производства 
поддерживался сокращением личного потребления сельхозпроизводителей, 
ухудшением социально-бытовых условий проживания сельских жителей, разрушением инфраструктуры сельской местности. Занижением оплаты труда 
работников сельского хозяйства объясняется и некоторое увеличение рентабельности сельскохозяйственного производства 16. То же самое верно и 
в отношении многих статей материальных затрат: упрощение технологий, сокращение доз вносимых минеральных удобрений.
А значит, сдвиги в прибыльности предприятий сектора явились, прежде 
всего, результатом изменений ценовой конъюнктуры в АПК после финансо,4 Даже закон предложения в нашей аграрной экономике не работает. Ярким примером 
является ситуация на рынке животноводческой продукции, где на протяжении уже более
10 лет наблюдается разнонаправленное движение цен и объемов выпуска мяса и
мясопродуктов, а растущий спрос на продовольствие выступает лишь катализатором
инфляции.
‘5 См.: Гумеров Р. Аграрная политика: от диктата либералистских догм к экономическому
прагматизму // Российский экономический журнал. -  2003 -  № 2. -  С. 41-60; Емельянов А.
Коллизии становления многоукладное™ аграрного сектора экономики // Российский 
экономический журнал. -  2001 — № 5-6. -  С.47-59.
16 За годы реформы зарплата у работников сельского хозяйства снизилась совершенно 
непропорционально другим отраслям и является самой низкой среди 35 отраслей, 
учитываемых Госкомстатом РФ. Причем это снижение никак не оправдано сокращением 
производства 
по этому показателю сельское хозяйство не сильно отличается от 
промышленности. Ничуть не меньше за эти годы стали затраты труда работников напротив, 
тяжесть труда значительно возросла из-за деградации технологической базы и сокращения 
использования энергии.