Будущее Сибири: разумное распоряжение природно-ресурсным потенциалом

ПЕРСПЕКТИВЫ МАКРОРЕГИОНА 

СИБИРЬ: НОВЫЕ РЕШЕНИЯ 
И ИНСТИТУТЫ РАЗВИТИЯ

DOI 10.12737/1205.9 
В.А. Крюков1
А.Н. Токарев2

В.В. Шмат3

БУДУЩЕЕ СИБИРИ: РАЗУМНОЕ РАСПОРЯЖЕНИЕ 

ПРИРОДНО-РЕСУРСНЫМ ПОТЕНЦИАЛОМ

Нельзя не согласиться с точкой зрения4, что «экономический рост 

(особенно на начальной стадии, когда он особенно уязвим) зависим от 
экономической деятельности, привязанной к определенным типам экономической деятельности и структур...». По мнению авторов, к таким 
типам деятельности относится добыча полезных ископаемых и производство товаров и услуг, связанных с ней. Однако сами по себе производства по выпуску продукции, товаров и услуг для минерально-сырьевого сектора экономики не будут созданы: компаниям проще купить 
необходимое оборудование и «привезти» услуги из других регионов (рассмотрено авторами на примере Ванкора). Поэтому при всем многообразии путей решения проблем современного экономического развития 
Сибири ключевое значение имеет расширение степени участия терри
1 
Крюков Валерий Анатольевич, член-корреспондент, доктор экономических 
наук, профессор, заместитель директора по научной работе Института экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения 
РАН; главный редактор Всероссийского экономического журнала «ЭКО» 
(Россия, Новосибирск).

2 
Токарев Анатолий Николаевич, доктор экономических наук, старший научный 
сотрудник Института экономики и организации промышленного производства 
(ИЭОПП) Сибирского Отделения РАН (г. Новосибирск).

3 
Шмат Владимир Витальевич, кандидат экономических наук, старший научный 
сотрудник Института экономики и организации промышленного производства 
(ИЭОПП) Сибирского Отделения РАН (г. Новосибирск).

4
Райнерт Э. Как богатые страны стали богатыми, и почему бедные страны остаются бедными. М. : Высш. шк. экон., 2011. 384 с.

торий в процедурах предоставления природно-ресурсного потенциала 
и мониторинга за его использованием. Это касается участия в предоставлении природных ресурсов в пользование и формировании издержек 
сырьевых компаний в рамках поставки технологического оборудования 
и предоставления товаров и услуг производственного и непроизводственного характера, а также получения на справедливой основе части 
(только части) экономической ренты, содержащейся в ценах конечной 
реализации высокоэффективных минерально-сырьевых ресурсов и продуктов их переработки. Без решения этих ключевых проблем Сибирь не 
сможет определять и контролировать свое будущее и обречена на выполнение функций сырьевого придатка и генератора доходов федерального правительства и отечественных трансрегиональных корпораций.

Часть доходов рентного характера и часть эффектов от «локали
зации» деятельности ресурсных компаний должна быть направлена на 
формирование современной структуры экономики региона: прежде 
всего, на изменение структуры и состава материально-вещественных 
активов ведущих отраслей экономики в направлении, обеспечивающем 
их экономически эффективное функционирование в новой системе 
координат — в новых относительных ценах на производимую продукцию. Это предполагает не только развитие глубокой переработки 
минерально-сырьевых ресурсов на «месте» — в Сибири, но и развитие 
науки и образования как важнейшего условия роста отдачи от имеющихся на территории региона природных активов. При условии проведения модернизации и «переформатирования» материально-вещественной основы сибирской экономики может быть достигнута и обеспечена конкурентоспособность и выпускаемой в регионе 
машиностроительной продукции, и предоставления работ и услуг специализированного характера. Только по мере изменения материальновещественной основы экономики Сибири может (и должно) происходить ослабление участия государства в экономических процессах (как 
в форме косвенного регулирования, так и прямого участия). Ориентация в настоящих условиях только на действие руки невидимой — 
рынка и рыночных сил — приведет (и приводит) к колоссальным потерям для Западной Сибири и для населения, проживающего на ее 
территории. Необходима целенаправленная деятельность по закреплению в новых экономических условиях потенциальных сравнительных 
преимуществ экономики Сибири. 

По мнению Э. Райнерта: «...Экономический рост присущ только не
которым видам деятельности. В любой конкретный момент времени 
всего нескольким видам экономической деятельности присуща кривая 
производительности. Инновации, а вовсе не сбережения и капитал сам 
по себе двигают благосостояние вперед...»5. В экономике Сибири, учитывая современный опыт развитых стран, а также имеющиеся предпо
5
Райнерт Э. Как богатые страны стали богатыми, и почему бедные страны остаются бедными.

сылки, может быть сформирован новый «вектор» развития — «инновационно-сырьевой». Изучение, освоение и переработка многих современных видов полезных ископаемых является инновационной и 
высокотехнологичной деятельностью.

Политика в сфере управления природно-ресурсным потенциалом — 

в основе перехода экономики Сибири к инновационно-сырьевому вектору развития. Сибирь должна (в лице и органов власти, и институтов 
гражданского общества) быть активным инициатором «переформатирования» политики в сфере управления природно-ресурсным потенциалом6.

Для этого необходима целенаправленная государственная лицензи
онная политика в недропользовании. В настоящее время участки недр 
передаются пользователям в основном по результатам аукционов, преимущественно по совмещенным лицензиям при высоких разовых платежах. За право пользования перспективными участками недр с достоверно оцененными прогнозными ресурсами высокая конкуренция. 
Растет число несостоявшихся аукционов (главным образом по участкам 
недр с неясными перспективами). Лицензии на геологическое изучение 
предоставляются в ограниченном количестве.

В законодательстве слабо регламентированы процессы лицензиро
вания. В частности, не конкретизированы в зависимости от видов пользования недрами требования к содержанию лицензии на право пользования недрами, сроки выдачи победителю конкурса или аукциона лицензии, конкретные обязательства пользователей недр по консервации 
и ликвидации горных выработок, не регламентирована процедура установления и изменения границ предоставленных в пользование участков 
недр на глубину и по площади. Противоречия в действующем законодательстве создают возможность принятия субъективных решений при 
выдаче лицензий на пользование участками недр. Выданные в период 
1992–1994 гг. и действующие до настоящего времени лицензии, как правило, не содержат существенных условий пользования недрами, за исключением наиболее общих, что порождает слабый контроль за разработкой месторождений.

Представляется необходимым:

• расширить рамки условий предоставления прав пользования не
драми — начиная от привлечения местных компаний к поставкам 
товаров и услуг общего назначения и заканчивая товарами и 
услугами специального характера; 

• усилить роль лицензионных соглашений, требований законода
тельства РФ, нормативных правовых актов, норм и правил в сфере 
поиска, разведки и добычи полезных ископаемых с точки зрения 

6
Крюков В., Силкин В., Токарев А., Шмат В. Минерально-сырьевой комплекс 
России: реализация преимуществ и возможностей развития // Минер. ресурсы 
России: экономика и управление. 2011. № 5. С. 3–13.

повышения общего научно-технического уровня и конкурентоспособности сибирской промышленности;

• обеспечить возможность применения «заявительного» принципа 

для осуществления геологоразведочных работ;

• передать субъектам РФ часть полномочий по лицензированию гео
логического изучения участков недр — особенно по нетрадиционным новым источникам полезных ископаемых, ранее не разрабатывавшихся и не встречавшихся на практике (новые типы залежей, новые виды структур залегания полезных ископаемых 
и т.д.);

• сформировать эффективную систему государственного контроля за 

проведением геологоразведочных и добычных работ, выполнением 
условий лицензий и договоров на право пользования участками 
недр (с учетом всего комплекса новых расширенных условий).
Никакая компания минерально-сырьевого сектора не будет стре
миться применять современные технологии, если она разрабатывает 
высокоэффективное месторождение и добываемая продукция имеет 
устойчивый спрос. Компанию побуждает к инновациям или конкуренция или целенаправленное принуждение со стороны государства 
(чаще в форме технического регулирования процессов освоения и использования ресурсов недр).

К сожалению, имеют место значительные проблемы в сфере техни
ческого регулирования разведки и разработки месторождений полезных 
ископаемых и в России в целом, и в Сибири. Создание технических регламентов сопровождается громоздкой процедурой их утверждения. Они 
принимаются федеральными законами или утверждаются Правительством РФ, содержат положения, устанавливающие универсальные правила разведки и разработки месторождений полезных ископаемых (что 
не работает в условиях появления новых источников и новых видов залежей полезных ископаемых). Поскольку одной из целей технического 
регулирования является защита (безопасность) государственного имущества, к которому относятся и участки недр, технические регламенты 
и стандарты должны создать предпосылки для обеспечения эффективных с позиции общества методов освоения и разработки месторождений минерального сырья.

Эффективное техническое регулирование выполняет также важную 

функцию «принудительного» повышения технического уровня проектов, реализуемых в минерально-сырьевом секторе. В случае так называемых мягких бюджетных ограничений (в рамках которых работают 
российские компании) нет ни стимулов, ни необходимости в опережающем (или даже своевременном) порядке применения новых технологий (применяются, как правило, фрагменты современных технологий, 
обеспечивающие быструю отдачу вложенных средств). Другая (не менее 
важная) роль современного технического регулирования — повышение 
степени обоснованности издержек на всех стадиях освоения минерально-сырьевых ресурсов (от поисков и разведки до реализации полу

ченной продукции). Непрозрачность в сфере технического регулирования позволяет компаниям-недропользователям извлекать значительные доходы так называемого «квазирентного характера». 

До настоящего времени для большинства видов полезных иско
паемых налог на добычу не дифференцируется, что не стимулирует пользователей недр к вовлечению в эксплуатацию трудноизвлекаемых запасов, отходов горнодобывающих производств, месторождений с 
низким качеством запасов, а также объектов, находящихся в труднодоступных районах. 

Необходимо продолжить работу по внесению изменений в Нало
говый кодекс РФ в части распространения дифференцированного подхода к налогу на добычу для различных видов полезных ископаемых, в 
зависимости от горно-геологических, географических и экономических 
условий разработки, выработанности и рентабельности месторождений 
полезных ископаемых.

Развитие минерально-сырьевого сектора в настоящее время связано 

с необходимостью освоения новых районов. Для стимулирования геологоразведочных работ и освоения и добычи ресурсов недр в новых 
районах, проведение работ в которых связано с повышенными рисками 
и затратами недропользователей, необходимы следующие меры: 
• отмена регулярных платежей за пользование недрами в целях по
иска и оценки месторождений полезных ископаемых;

• ускоренное погашение затрат на региональные и поисковые ра
боты;

• совершенствование норм Налогового кодекса РФ, регулирующих 

вопросы учета в целях налогообложения прибыли расходов на 
освоение природных ресурсов;

• учет номинального уровня налога на добычу при определении об
лагаемой базы налога на прибыль, а не реального (фактически уплачиваемого) НДПИ; 

• использование инвестиционной льготы по налогу на прибыль при 

освоении новых провинций (объектов);

• в целях создания стимулов для разработки малых месторождений 

необходимо ввести понижающие коэффициенты к налогу на добычу при освоении таких объектов;

• необходимо разработать и закрепить в законодательстве меха
низмы, позволяющие создавать налоговые стимулы для добычи полезных ископаемых из комплексных месторождений.
Необходимо перейти в долгосрочной перспективе на налогообло
жение экономических результатов (чистого дохода), возникающих при 
добыче ресурсов недр (прежде всего нефтегазовых), например, в форме 
налога на дополнительный доход (НДД). Применение налога типа НДД 
в большей степени стимулирует инвестиции в освоение новых месторождений, поскольку налог не взимается вплоть до полной окупаемости 
капитальных затрат.

По сравнению с НДПИ налогообложение чистого дохода является 

существенно более сложным с точки зрения налогового администрирования. Эффективная реализация этого подхода на практике требует решения ряда административных, методических и технических проблем, 
включая проблемы определения и применения для целей налогообложения рыночных цен на продукцию минерально-сырьевого комплекса 
(МСК) и организации учета и контроля доходов и затрат в разрезе месторождений (лицензионных участков). Необходимой предпосылкой для 
применения НДД является эффективно функционирующая система 
контроля за трансфертным ценообразованием. С точки зрения интересов долгосрочного развития минерально-сырьевого сектора такое 
усложнение налоговой системы (прежде всего в части администрирования) представляется оправданным.

Процесс совершенствования налогообложения должен рассматри
ваться как важнейшая часть системы государственного регулирования 
деятельности компаний-недропользователей и проходить поэтапно, 
а каждый шаг должен синхронизироваться с мероприятиями по реформированию других элементов системы регулирования. Например, 
в стратегии перехода к гибкой системе налогообложения новых нефтегазовых месторождений следует выделить несколько последовательных 
этапов (табл. 1).

Важнейшее условие повышения отдачи от природных активов для 

экономики Сибири — повышение уровня конкуренции в минеральносырьевом секторе. В современных условиях в большинстве сегментов 
минерально-сырьевого сектора и России в целом, и Сибири доминируют 
по несколько крупных вертикально интегрированных компаний (ВИК): 
от 1 до 7–8 компаний. Относительно небольшую долю в объеме производства обеспечивают небольшие — малые и средние — компании. 

Та б л и ц а  1

Этапы реформирования системы налогообложения новых месторождений нефти

Налог
Этап 1
Этап 2
Этап 3

Налог на добычу (НДПИ)

Льготы для новых 
провинций (Охотское море, Черное 
море, Арктический 
шельф)

Льготы для новых 
месторождений в 
новых провинциях, а 
не во всей провинции 
в целом

Введение вместе с 
НДД единой пониженной ставки НДПИ 
для новых месторождений

Экспортная 
пошлина

Льготы для новых 
провинций (Арктический шельф)

Льготы для новых 
месторождений в 
новых провинциях, а 
не во всей провинции 
в целом

Нет, положение действует до введения 
НДД

Налог на прибыль

Учет в себестоимости всего номинального 
НДПИ, а не только фактического льготного уровня

Нет, положение действует до введения 
НДД

НДД
Нет
Введение НДД для 
новых месторождений

Причем в российской практике большинство этих малых и средних компаний зависимы от крупных ВИК: либо контролируются через участие 
в акционерном капитале, либо через доступ к мощностям по переработке и инфраструктуре (например, в газовой промышленности через 
доступ к газотранспортной системе). В этой ситуации подобные сервисные компании являются инструментом дополнительного изъятия 
доходов «квазирентного характера» в пользу собственников данных компаний (как правило, аффилированных с собственниками или высшими 
менеджерами ВИКов). 

В современной российской действительности на практике наиболее 

реалистичным представляется начало формирования конкурентной 
среды именно с сервисного сектора, который выполняет заказы и оказывает услуги как для ВИК, так и для малого и среднего горного бизнеса. 
Причем ценовые ориентиры данного сектора могут стать основой для 
«объективизации» издержек в рамках ВИКов, повышения прозрачности 
функционирования и развития компаний МСК. Рынки подрядных и 
сервисных работ крупных российских ВИКов не могут и не должны 
находиться вне сферы государственного регулирования и контроля. 
Именно такой подход, например, позволил Норвегии в 1970–1990-е гг. 
(несмотря на протесты со стороны Евросоюза) сформировать эффективный сервисный сектор и обеспечить устойчивый тренд снижения 
темпов роста издержек (при ухудшении условий освоения и разработки 
как действующих, так и новых месторождений). 

Также представляется целесообразной реализация крупных проектов 

ВИКов на принципах совместного проектного финансирования с выделением соответствующих организационных структур (в определенном 
смысле развитие того подхода, который реализован в рамках соглашения 
о разделе продукции (СРП), — участие в реализации проекта нескольких 
компаний в качестве участников-инвесторов и выполнении собственно 
проекта компанией-оператором). Принципиально важно, что такой 
подход будет способствовать повышению прозрачности ВИК в минерально-сырьевом комплексе (для этого также требуется введение определенных форм внутреннего аудита и управления такими проектами).

 В свою очередь, без повышения прозрачности функционирования и 

развития компаний МСК государству сложно (практически невозможно) 
реализовывать эффективное государственное регулирование. Например, 
не имея точной информации об уровне издержек нефтегазовых компаний 
в новых провинциях, государство с учетом необходимости формирования 
инфраструктуры в Восточной Сибири предоставляет льготы для всех объектов (на основании расчетов и оценок компаний-заявителей). Нельзя 
исключить того, что компании экстраполируют свое «видение» затрат на 
новые проекты, и там имеется определенное количество объектов, разработка которых рентабельна и без дополнительных льгот.

При растущих потребностях в увеличении объемов работ по геоло
гическому изучению и воспроизводству минерально-сырьевой базы отмечается дефицит производственных сервисных компаний, в том числе 

предприятий, способных на высоком технологическом уровне выполнять геологические и буровые работы, а также имеет место недостаток 
квалифицированных специалистов в данной сфере.

Для успешного функционирования МСК необходим эффективный 

сервисный сектор, который оказывает широкий спектр услуг — от проведения геологоразведки до производства оборудования. В настоящее 
время в России еще только формируется рынок данных услуг, идет поиск 
его эффективной структуры с точки зрения соотношения места и роли 
различных типов компаний — крупных, малых, зарубежных, государственных. В этих условиях необходимо повышение роли государства, 
прежде всего, как регулятора. С точки зрения национальной безопасности представляется важным формирование и поддержка отечественных конкурентоспособных сервисных компаний, способных эффективно работать не только в России, но и за рубежом.

Усиление роли сервисного сектора связано также с тем, что мировой 

нефтяной бизнес движется в таком направлении, когда роль нефтегазовых компаний стала сводиться к получению лицензий на право пользования недрами, обеспечению финансирования и организации производственных процессов — выполнению ими в значительной мере 
функций «системных операторов проектов». При этом основную часть 
работ по разведке, освоению и разработке месторождений выполняют 
сторонние сервисные компании (и отечественные, и иностранные). Эта 
трансформация обусловлена и возрастанием технологической сложности процессов добычи нефти и газа.

При работе в условиях риска и высокой конкуренции нефтяные 

компании не могут позволить себе иметь высококвалифицированный 
персонал и наукоемкое оборудование, предназначенное для выполнения высокотехнологичных работ, особенно когда потребности в них 
непостоянны. Таким образом, использование услуг сервисных компаний позволяет нефтяным компаниям перенести риски недоиспользования персонала и специализированного оборудования на данные 
компании. Такой подход позволяет сервисным компаниям сконцентрироваться на выполнении отдельных (часто наиболее сложных) технологических операций и в полной мере использовать имеющийся 
персонал и собственные технические решения, инновации в организации и технологиях. Результаты такой специализации проявляются в 
сокращении издержек для производителей (сервиса) и для потребителей 
услуг — нефтедобывающих компаний.

В современных условиях разработка и использование многих новых 

технологий в добыче углеводородного сырья происходит либо по инициативе, либо с участием сервисных компаний. Интеллектуальный, наукоемкий сервис, даже при более высокой стоимости, позволяет значительно снизить как издержки прироста единицы запасов, так и себестоимость добываемой продукции. Например, благодаря современным 
технологиям, использованию точной информации о свойствах и структуре залежей вместо трех скважин бурится одна, но она обеспечивает 

более высокую производительность и, соответственно, рентабельность 
добычи. Роль таких технологий очень высока, поскольку стоимость бурения составляет около половины от общего объема капиталовложений 
в нефтедобычу. В рамках сервисного сектора создаются предпосылки 
для более быстрого применения новых технических решений и инноваций, увеличивается спрос на высококвалифицированные кадры.

Развитие сервисного сектора принципиально важно также в силу 

следующих обстоятельств:
• устойчивое функционирование МСК при приемлемом для добы
вающих компаний уровне рентабельности и при рациональном с 
позиций общества использовании ресурсов недр может быть обеспечено только в условиях эффективного развития всех видов сервиса — от геологоразведки до производства оборудования;

• сокращение удельных издержек на разведку и добычу (во многом 

именно на это направлена деятельность сервиса) фактически ведет 
к приросту ресурсной базы. Это связано с тем, что возникают предпосылки, во-первых, для продления добычи на «старых» объектах 
(что также определяет значительные положительные социальные 
эффекты, прежде всего на региональном уровне); во-вторых, для 
вовлечения в хозяйственный оборот новых участков недр (субрентабельных и трудноизвлекаемых запасов) и новых провинций;

• сокращение издержек на добычу (при прочих равных условиях) 

ведет к росту прибыли и, соответственно, налога на прибыль, направляемого в бюджеты. Приросту налоговой базы способствует и 
увеличение ресурсной базы вследствие расширения круга рентабельных объектов;

• сервисный сектор обеспечивает условия для формирования и эф
фективного развития малых и средних добывающих компаний. 
Такие компании обычно разрабатывают сложные объекты и могут 
быть конкурентоспособными только при наличии развитого конкурентного рынка в сервисном секторе.
В МСК и России в целом, и Сибири в настоящее время наблюдается 

дефицит новых отечественных технологий. Разработка и использование 
новых технологий в современных условиях становится жизненно необходимой для целого ряда отраслей МСК. Например, в нефтегазовом 
секторе без этого невозможно разрабатывать практически все новые 
перспективные ресурсы — шельф, Восточную Сибирь и глубокие горизонты Западной Сибири. В настоящее время технологическое инновационное развитие российского МСК происходит во многом благодаря 
перетоку иностранных технологий и опыта. Здесь преимущественно 
реализуется модель псевдоинновационного развития по принципу «российские ресурсы недр + отечественный капитал + иностранные технологии», что далеко не в полной мере отвечает интересам России. Но 
даже такой путь имеет преимущества по сравнению с инерционным развитием. Технологическое обновление МСК способствует повышению 
его конкурентоспособности и сокращению издержек. Соответственно, 

в рамках национальной экономики расширяются инвестиционные 
возможности, которые следует использовать, прежде всего, для развития высокотехнологичных отраслей. В любом случае имеют место 
косвенные эффекты, стимулирующие экономический и технологический рост.

Для нашей страны крайне актуальным является переход к новой мо
дели развития, в основе которой лежит принцип «российские ресурсы 
и технологии + иностранные технологии и иностранный капитал => 
доступ к новым ресурсам и рынкам». Важная принципиальная особенность применения современных технологий — организационно-экономические рамки и формы их использования. Например, Бразилия резко 
повысила эффективность компании PetroBras именно за счет и привлечения иностранных партнеров и привнесения ими новых технологий. 
Нельзя признать правильной практику «выталкивания» иностранных 
компаний из России — в определенной степени присутствие иностранных компаний важно с точки зрения повышения эффективности 
МСК в целом. Негативными примерами являются снижение доли 
участия иностранных компаний в проектах по Сахалину, а также окончательная трансформация ОАО «ЛУКОЙЛ» в частную отечественную 
компанию. 

Добиться результатов, сопоставимых с бразильскими, можно только 

при условии проведения разумной и эффективной политики и в сфере 
недропользования, и в сфере внешнеэкономической политики со стороны государства. 

Российскому государству следует поддерживать тех производителей, 

которые этого достойны: прежде всего высокотехнологичные компании, 
способные производить конкурентоспособную продукцию для мирового 
рынка.

Каким образом МСС обеспечивает и будет в дальнейшем обеспечи
вать развитие других секторов экономики (и в целом в России, и Сибири):
• через бюджет (поскольку налоговые доходы МСК составляют 

большую часть доходов федерального бюджета) — финансирование 
других отраслей экономики и выполнение широкого спектра социально значимых проектов;

• ценовое субсидирование других отраслей (например, через низкие 

цены на газ), что создает предпосылки для поддержания (повышения) конкурентоспособности отраслей-потребителей, в данном 
случае потребителей газа (таких, как газохимия и производство 
удобрений, например);

• мультипликативные эффекты (спрос на продукцию смежных от
раслей — прежде всего высокотехнологичную и наукоемкую); ежегодная потребность только нефтегазового сектора в инвестициях 
оценивается примерно в 140 млрд долл. (около 80 млрд долл в добычу нефти и 60 млрд долл. в газовую промышленность), из которых примерно 40% приходится на оборудование (60–65 млрд