Стратегии развития Сибирских регионов в реалиях действующего федерализма: проблемы и механизмы

DOI 10.12737/1205.8 
Е.Б. Бухарова1 

СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ СИБИРСКИХ РЕГИОНОВ 
В РЕАЛИЯХ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ФЕДЕРАЛИЗМА: 

ПРОБЛЕМЫ И МЕХАНИЗМЫ

В целом система стратегического планирования не институционали
зирована как для России в целом, так и для субъектов Федерации. Однако это не означает, что стратегирование в российской экономике отсутствует как феномен. Например, с 2000-х гг. по настоящее время в 
регионах всех федеральных округов активно разрабатываются и актуализируются документы стратегического территориального планирования как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу: стратегии социально-экономического развития субъектов Федерации; программы социально-экономического развития на среднесрочную 
перспективу; схемы территориального планирования; стратегии инновационного развития регионов; стратегии развития отраслей специализации, бюджетной сферы и др. В значительной степени это обусловлено 
принятием в 2003 г. Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а затем новых редакций Бюджетного и Градостроительного кодексов. 

Наряду со стратегиями социально-экономического развития субъ
ектов Федерации разработаны и утверждены стратегии федеральных 
округов и групп отдельных регионов, входящих в разные федеральные 
округа. В контексте развития макрорегиона Сибирь это прежде всего 
«Стратегия социально-экономического развития Сибири (Сибирского 
федерального округа) до 2020 года» (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2010 г. № 1120-р)2 и «Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года» (утверждена распоряжением Правительства 
Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 2094-р)3.

1 
Бухарова Евгения Борисовна, кандидат экономических наук, доцент, директор 
Института экономики, управления и природопользования Сибирского федерального университета (Красноярск).

2 
См.: Сайт Министерства регионального развития РФ. URL: http://www. 
minregion.ru/ activities/ territorial_ planning/strategy/ federal_development/sibir_
dev/

3 
См.: Сайт Министерства регионального развития РФ. URL: http://www. 
minregion.ru/ activities/ territorial_planning/strategy/federal_development/

Анализ разработанных стратегий социально-экономического раз
вития федеральных округов и субъектов Федерации показывает, что их 
структура достаточно близка в части формулирования целей и задач, 
индикаторов экономического роста, этапности достижения стратегических целей, механизмов реализации стратегий, подходов к оценке 
потребностей и источников инвестиционных ресурсов (как правило, это 
бюджетные средства РФ, бюджетные средства регионов и частные инвестиции). Это обусловлено тем, что при разработке стратегий регионы 
ориентировались на структуру и новеллы Концепции долгосрочного 
социально-экономического развития России до 2020 г., как утвержденный стратегический документ национального уровня, а также проекты методических указаний по разработке стратегий и программ социально-экономического развития регионов, подготовленные в Минэкономразвития РФ и Минрегионразвития РФ. 

Анализ стратегических документов регионов Сибири и Дальнего Вос
тока показывает, что они имеют отличия, как правило, в части: 
• горизонтов планирования (либо до 2017 г., либо до 2025 г.);
• периодизации этапов в реализации задач стратегии;
• приоритетов, связанных с модернизацией и инновационным раз
витием региона (так, среди регионов СФО, только Томская и Новосибирская области позиционируют себя как центры инноваций и 
экономики знаний);

• явных приоритетов в пространственном развитии субъекта Феде
рации — выделении субрегионов как точек роста (примерами стратегий, предусматривающих приоритеты пространственного развития, являются Томская область, Красноярский край, Республика 
Тыва);

• перечня долгосрочных целевых программ, ведомственных целевых 

программ, стратегий развития малого и среднего предпринимательства, инновационного развития и др. 
При оценке прогнозов долгосрочного и среднесрочного развития 

регионы, как правило, используют сценарный подход. При этом сценарии базируются на прогнозах Минэкономразвития РФ в части отраслевых приоритетов, дефляторов, оценки конъюнктуры на мировых 
рынках и динамики мировых цен на природные ресурсы, параметров 
инфляции и цен на услуги ЖКХ. Большинство стратегий регионов Сибири, принятых до 2008 г. включительно, ориентированы на благоприятную экономическую конъюнктуру как внутри страны, так и за рубежом. Мировой финансовый кризис стал «оселком недостижения» 
целевых индикаторов стратегического развития регионов. Одна из точек 
зрения для объяснения феномена невыполнения стратегических задач 
основывается на «демонизации» разрушающих последствий кризиса. 
Однако следует заметить, что и до кризиса достижение целевых стратегических индикаторов в большинстве регионов было невыполнимо. 
Причины такого состояния стратегического развития регионов кроются 
в системном кризисе пространственного развития России, в глубине и 

межрегиональном характере воспроизводственных диспропорций, 
в системе бюджетного федерализма. 

Необходимо отметить, что в стратегиях развития сибирских ре
гионов, на основе анализа сложившихся социально-экономических 
пропорций, зафиксирован обширный перечень дисбалансов и проблем 
пространственного развития, характерный для всех восточных субъектов 
Федерации:
• очаговый характер расселения с низкой плотностью населения; 
• несбалансированное развитие транспортно-логистической инфра
структуры;

• неблагоприятная демографическая ситуация;
• низкие уровень и качество жизни в регионе;
• неэффективная структура экономики;
• низкий уровень диверсификации экономики регионов и неконку
рентоспособность на российских и мировых рынках продукции обрабатывающих производств;

• невысокая степень интегрированности экономики сибирских ре
гионов с российской экономикой, их экономическая и инфраструктурная изоляция от остальной части России и наиболее развитых российских рынков;

• высокая степень монополизации базовых отраслей регионов и 

низкий уровень развития предпринимательства, что создает опасность превращения сибирских регионов только в источник энергоносителей и сырья для стран Азиатско-Тихоокеанского региона;

• конкурентные преимущества большинства регионов, обуслов
ленные ресурсно-транзитным потенциалом; 

• низкий уровень производительности труда и инновационности 

производства;

• низкая налоговая эффективность по ряду отраслей.

Зачастую перечисленные и другие проблемы, на разрешение которых 

нацелены стратегии социально-экономического развития, рассматриваются как внутрирегиональные, т.е. в отрыве от общероссийского и 
глобального контекстов. Пространственная организация сибирских регионов и система расселения и инфраструктурного обустройства, сложившиеся в советский период, в условиях перехода к рынку и интеграции России в глобальную экономику стали неэффективными в настоящее время. 

П. Щедровицкий справедливо отмечает: «Новая система расселения 

и пространственной организации Российской Федерации формируется 
хаотично и закрепляет, в первую очередь, сырьевую специализацию сибирских регионов и страны, а также транзитный характер развития 
многих ее территорий. Во многом этот процесс поддерживается глобальными игроками, которые заинтересованы в такой сырьевой функционализации специализации России. Наиболее конкурентоспособной на 
мировом рынке частью страны оказались сырьевые зоны Сибири и 
Дальнего Востока. Они «стянули» на себя процессы проектирования, 

начали интенсивно поглощать свободные капиталы, квалифицированную и мобильную рабочую силу. Большинство инфраструктурных 
проектов последнего десятилетия были нацелены на обеспечение транзитной экономики и не обеспечивали связность страны. Отсутствие зон 
высокоорганизованной урбанистической среды жизни (концентрация 
современных городских инфраструктур, информационных каналов, экологически благоприятных условий жизни в населенных пунктах, транспортная доступность основных мировых центров и т.д.) становится препятствием для концентрации на территории Российской Федерации 
ресурсов будущего: высококвалифицированной мобильной рабочей 
силы, инновационных технологий, источников информации, «брендов», 
культурных ценностей и т.д.

Из неэффективных пространственных структур стали вымываться 

ресурсы, и в первую очередь — человеческие. Например, население Сибирского федерального округа сократилось с 20,3 млн человек в 2002 г. 
до 19,25 млн человек в 2010 году, а население Дальневосточного федерального округа сократилось с 6,7 млн человек до 6,3 млн человек (прирост численности населения за период между двумя переписями наблюдается только в Республике Саха (Якутия)). Фактически сибирские регионы, наряду с экспортом природных ресурсов, стали экспортерами 
квалифицированной рабочей силы. 

Неэффективная пространственная организация страны повлекла за 

собой рост расходов на поддержание инфраструктур, избыточных в теряющих население и производственные активы территориях и недостаточных в растущих регионах (ограниченность возможностей портового 
хозяйства, экспортных трубопроводов в нефтегазовом комплексе и т.д.). 
Так, по оценке экспертов Института Брукингса ежегодные потери Российской Федерации от неэффективной пространственной организации 
экспертно оцениваются в 2,25–3,0% ВВП в год.

В ранее снабжавших отечественную индустрию сырьем регионах Си
бири и Дальнего Востока произошло закрепление сырьевой специализации, но теперь уже не только в рамках национального хозяйства, но и 
в масштабе мировой экономической системы. При этом сами производства в этих регионах чаще всего стали выступать в качестве «хвостов», 
развернутых за границами России технологических цепочек. Отсюда 
большие объемы экспорта сырья, а также специфическая направленность проектируемых крупных транспортных путей: от сырьевых зон к 
портам и пограничным переходам для вывоза на экспорт. Все это сопровождается тем, что органы управления государством и регионами постепенно теряют контроль над процессами пространственного развития 
страны. 

На уровне субъектов Федерации это выражается в том, что зона 

управления органов государственной власти постоянно сокращается: 
границы рынков больше не совпадают с административными границами, экономическая активность наиболее крупных хозяйствующих 
субъектов в современных условиях не может эффективно регулироваться 

региональными властями. Постепенно из ведения регионального уровня 
управления ушел не только прямой, но и косвенный контроль над финансовыми потоками и развитием крупных производств. 

Фактически утрачена культура планирования использования терри
тории. Аналитическая модель новой пространственной организации 
страны не востребована в правоприменительном и бюджетном процессах — даже принятые на федеральном уровне региональные социально-экономические программы сводятся к налоговым и бюджетным 
преференциям4.

Как мы уже говорили выше, несмотря на усилия федерального 

центра по выравниванию социально-экономического положения субъектов Федерации, диспропорции в уровне и темпе социально-экономического развития продолжают расти.

При этом действующая система налогово-бюджетного федерализма 

еще сильнее сокращает возможности стратегического управления со 
стороны региона процессами пространственного социально- экономического развития. 

В федеративном государстве конституционно закреплены самостоя
тельные уровни власти, наделенные определенными полномочиями и 
ответственностью. Каждый уровень управления призван обеспечивать 
реализацию своих функций, а для этого он должен быть наделен определенными полномочиями и иметь необходимые и достаточные ресурсы. Для эффективной реализации своих функций уровни власти 
должны не просто обладать необходимыми и достаточными ресурсами, 
но и иметь возможность воздействовать на величину источников доходной базы своих бюджетов. Проблема взаимодействия федерального 
центра и российских регионов по поводу разграничения налогово-бюджетных полномочий и формирования доходов бюджетов бюджетной 
системы является одной из ключевых для обеспечения экономической 
безопасности Российской Федерации5.

Существующие формы и методы перераспределения финансовых 

ресурсов между бюджетами публично-правовых образований не создают 
на субфедеральном и местном уровнях стимулов к расширению собственных налоговых источников и ведут к финансовому иждивенчеству 
и снижению ответственности региональных и муниципальных органов 
власти за принимаемые ими решения. Принятое в настоящее время разграничение налоговых и бюджетных полномочий и распределение доходов между публично-правовыми образованиями не только не способ
4
Щедровицкий П. Государственная политика регионального развития в Российской Федерации: проблемы и перспективы. М., 2009.

5 
Начиная с 2011 г. при Правительстве РФ были созданы экспертные группы по 
оценке эффективности существующей системы бюджетного федерализма и 
возможным направлениям ее трансформации. Далее рассмотрены подходы к 
модернизации системы бюджетного федерализма, обсуждаемые на заседаниях 
экспертных  групп.

ствует нивелированию экономического неравенства территорий, но и 
усиливает региональные диспропорции. 

Сверхцентрализация налоговых полномочий, преобладание феде
ральных налогов при одновременно незначительной роли региональных 
и местных налогов в формировании бюджетов территорий, а также неразвитость институциональной среды для расширения налоговой автономии регионов являются следствием сложившейся в России практики 
управления налоговой и бюджетной системами. В Российской Федерации действует так называемая патерналистская модель перераспределения финансовых ресурсов между различными уровнями бюджетной 
системы, базирующаяся на посылке о том, что государство обязано заботиться о гражданах, обеспечивать удовлетворение их потребностей за 
государственный счет, принимать на себя все заботы о благоденствии 
граждан. 

Администрации субъектов Федерации и муниципальных образо
ваний в этом смысле фактически не мотивированы на решение задач 
экономического роста своих территорий. Решая преимущественно социальные задачи в логике распределения бюджетных средств, органы 
власти субъектов РФ и муниципальных образований заинтересованы в 
бюджетных трансфертах больше, чем в росте собственных бюджетных 
источников.

Одной из важнейших причин, ограничивающих возможности раз
вития бюджетной системы, является отсутствие на региональном и 
местном уровнях закрепленных на долгосрочной основе полномочий и 
источников бюджетного финансирования, что не создает стимулов для 
расширения доходной базы соответствующих бюджетов. В то же время 
именно на субфедеральном и местном уровнях власти скрыты основные 
резервы всей бюджетной системы страны.

Сложившиеся механизмы формирования федерального и террито
риальных бюджетов, основанные на централизации большей части доходов на федеральном уровне, позволяют федеральной власти обеспечивать для себя определенный запас прочности. Пропорции по доходной и расходной части между федеральным бюджетом и бюджетами 
субъектов РФ представлены в табл. 1, из которой следует, что из-за высокой концентрации все большей доли доходов в федеральном бюджете 
явно выражены тенденции к перераспределению ресурсов через федеральный центр6.

6 
Аналогичные выводы получены при проведении модельных расчетов в Институте экономики переходного периода им. Е. Гайдара. Также была получена 
оценка «эффекта липучки» (непропорционального влияния федеральных 
трансфертов на величину региональных расходов) для российской бюджетной 
системы как не аномального, а естественного результата с учетом особенностей 
системы государственных финансов и бюджетных отношений. См.: Идрисова В., Фрейнкман Л. Анализ влияния федеральных трансфертов на фискальное поведение региональных властей. М.: ИЭПП, 2010. 100 с. 

Та б л и ц а  1

Соотношение доходов (без учета безвозмездных отчислений) и расходов 

федерального бюджета (в числителе) и консолидированных бюджетов субъектов 

РФ (в знаменателе), %7

Структура 
бюджета

Годы

2000
2001
2002
2003
2004
2205
2206
2207
2208
2209
2210

Доходы
52/48 55/45 58/42 57/43 59/41 63/37 62/38 62/38 65/35 61/39 56/44

Расходы
Н/д
Н/д
55/45 54/46 53/47 54/46 53/47 56/44 55/45 61/39 60/40

Налоговые 
доходы

57/43 62/38 65/35 64/36 64/36 59/41 53/47 56/44 54/46 51/49 49/51

Примечание. Н/д — нет данных: сводные данные об исполнении консолидированных 

бюджетов субъектов Российской Федерации отсутствуют.

Политический выбор принципа «социальной справедливости» в на
логовом и бюджетном законодательстве достаточно просто обосновать 
текущими оперативными проблемами. Но именно этот выбор, обосновывающий большие объемы изымаемых для перераспределения ресурсов на текущие расходы, нарушает сами принципы справедливости 
по отношению к властным структурам, способным действовать эффективно.

Достигнутый сегодня уровень фискальной централизации вряд ли 

является оправданным. Приведем основные характеристики межбюджетной политики последних десятилетий:
• неадекватно низкая доля консолидированного бюджета Рос
сийской Федерации, остающаяся в распоряжении субфедеральных 
органов власти для реализации полномочий субъектов РФ и исполнения обязательств местного значения (2005 г. — 45%, 2010 г. — 
37%);

• растущая доля расходов нижестоящих бюджетов, имеющих целевое 

назначение и подотчетных вышестоящему уровню власти (2005 г. — 
7%, 2010 г. — 12%); 

• продолжающаяся практика «нефинансируемых мандатов»;
• неадекватно высокая доля «дотационных» регионов (получающих 

дотации на выравнивание, в 2010 г. — 85%), еще более высокая 
доля регионов, получающих другие виды финансовой помощи из 
федерального бюджета (100%);

• снижение прозрачности распределения межбюджетных транс
фертов, растущий субъективизм при распределении значительного 
объема трансфертов; 

• патерналистский характер межбюджетной политики со стороны 

федерального центра, поощряющий иждивенческие настроения 
регионов;

• непредсказуемость объемов федеральной финансовой поддержки 

регионов даже на ближайшую перспективу (как в целом, так и по 

7 
По расчетам Финансовой академии при Правительстве РФ.

каждому отдельному региону), а значит, невозможность ответственно планировать и исполнять региональные и местные бюджеты;

• неэффективность межбюджетной политики с точки зрения соотно
шения затрат и результатов;

• ориентация межбюджетной политики на решение только текущих 

задач и де-факто — игнорирование стратегических задач развития. 
Сохраняется высокая (даже по меркам унитарных государств) цент
рализация налоговых полномочий. На уровне федерации устанавливаются порядок определения налоговой базы, порядок исчисления региональных и местных налогов. Размеры налоговых ставок могут определяться на региональном и местном уровне, однако их предельные 
размеры ограничены федеральной властью. Виды налоговых льгот также 
устанавливаются федеральным законодательством (право на установление дополнительных налоговых льгот предоставлено органам 
местного самоуправления только по налогу на имущество физических 
лиц). 

Однако формирование налоговой базы регионов лежит не только в 

области межбюджетных отношений и системы налоговых изъятий, а в 
первую очередь — в сфере производства товаров и услуг. 

Поэтому вопросы возможного изменения налоговой системы в кон
тексте создания условий для стимулирования процессов активного развития бизнеса в регионах, модернизации производств, ограничения 
возможностей сокрытия доходов в бизнесе, постоянно выносятся на 
обсуждение. Прежде всего это связано с изменением налогообложения 
прибыли (как закрепленного источника доходов в регионе) и добавленной стоимости. Сейчас эти два налога фактически однонаправлены 
на результат деятельности. Возможен другой подход, который заключается в том, что вводятся два разнонаправленных налога: налог на расходы и налог на добавленный доход (выручка минус расходы). Возникает 
дихотомия: если бизнес наращивает расходы, то увеличивается налоговая база и растет величина налога. Но тогда уменьшаются налоговые 
поступления от налога на добавленный доход. В противном случае, если 
бизнес экономит на расходах, уменьшаются налоговая база и налог на 
расходы, а налог на доход возрастает. Это дает ряд положительных эффектов: 
• манипуляции бизнеса по оптимизации налогооблагаемой базы те
ряют смысл, а производитель товаров и услуг начинает искать оптимальное соотношение «затраты — доходы» (в зависимости от 
ставок налога на расходы и налога на доходы), а не скрывать доходы; 

• появляется возможность напрямую стимулировать бизнес к техно
логической модернизации, в первую очередь направленной на эффективное использование ресурсов. Если последнее сопровождать 
предоставлением налоговых льгот, связанных с вложением инвестиций и текущими затратами на модернизацию и внедрение инно

ваций, это создаст дополнительные стимулы к повышению инвестиционной и инновационной активности бизнеса. 
Для ресурсных регионов Сибири и Дальнего Востока, в экономике 

которых доминируют крупные вертикально интегрированные компании, поиск справедливой системы налогообложения, через которую 
происходит перераспределение природной ренты, весьма актуален. В настоящее время существующая система налогообложения и межбюджетных отношений для сибирских регионов привела к тому, что финансовый потенциал территорий, в первую очередь налоговый, и возможности для самообеспечения текущих бюджетных потребностей стали 
сокращаться (табл. 2). Так, в 2010 г. только Кемеровская и Тюменская 
области имели уровень больше 1,0 бюджетной обеспеченности до распределения федеральных дотаций. При этом темпы роста налоговых 
доходов выше среднероссийских имели только пяти регионов (Тюменская область, Алтайский край, Кемеровская, Новосибирская, Сахалинская, Магаданская области и Чукотский автономный округ).

Анализ региональных стратегий социально-экономического раз
вития показывает, что это документы, в которых представлены стратегический образ желаемого будущего и ожидания, что существующие 
механизмы и инструменты региональной политики заработают и позволят регионам попасть в «лучшее будущее» в означенное время. Так, 
например, основными механизмами реализации Стратегии социальноэкономического развития одного из сибирских регионов являются:
• формирование целостной системы стратегического планирования;
• управление развитием региона на основе программно-целевого ме
тода;

• использование потенциала государственно-частного партнерства;
• повышение эффективности государственного управления и раз
витие местного самоуправления в регионе;

• информационное сопровождение реализации Стратегии.

Такой перечень механизмов стратегий объясняется положением, в 

котором оказались регионы: отсутствием достаточных финансовых ресурсов и жесткой фискальной централизацией.

Таким образом, декларативный характер предлагаемых механизмов 

достижения стратегических целей в региональных стратегиях обусловлен 
тем, что полномочия и инструменты, которыми располагает региональный уровень власти, ориентированы на решение текущих задач, а 
никак не на решение задач развития.

Одним из немногих стратегических документов пространственного 

развития, в котором предусмотрены реальные механизмы достижения 
целей, является Стратегия развития Дальнего Востока и Байкальского 
региона до 2025 года8. Стратегической целью развития Дальнего Востока 
и Байкальского региона является реализация геополитической задачи 

8 
См.: Сайт Министерства регионального развития РФ. URL: http://www. 
minregion. ru/ activities/territorial_planning/strategy/federal_development/

закрепления населения на Дальнем Востоке и в Байкальском регионе за 
счет формирования развитой экономики и комфортной среды обитания 
человека в субъектах Российской Федерации, расположенных на этой 
территории, а также достижения среднероссийского уровня социальноэкономического развития. 

Для достижения этой цели в Стратегии обозначено, что необходимо 

обеспечить сопоставимое или опережающее по сравнению со среднероссийскими темпами социально-экономическое развитие субъектов 
Российской Федерации, расположенных на территории Дальнего Востока и Байкальского региона, и решить ряд задач, первоочередными из 
которых являются: 

Та б л и ц а  2

Характеристики бюджетной обеспеченности и налогового потенциала субъектов 

регионов востока страны на 2010 год

Субъекты Российской Феде
рации

Индекс 

налогового 
потенциала 

в 2010 г.

Темп налоговых 
доходов и доходов 
от имущества в 
2008 г. к 2006 г.,%

Уровень бюджетной 
обеспеченности до 

распределения дотаций

в 2008 г.
в 2010 г.

Уральский федеральный округ

Тюменская область
3, 982
132 
2,347
2,607

Сибирский федеральный округ

Республика Алтай
0,380
144 
0,203
1,190

Республика Бурятия
0,601
138 
–
0,425

Республика Тыва 
0,348
158 
0,183
0,174

Республика Хакасия 
0,668
151 
0,633
0,618

Алтайский край 
0,393
170 
–
0,441

Красноярский край
1,162
136
1,009
0,821

Иркутская область
0,836
152 
0,814
0,684

Кемеровская область 
0,902
180 
1,028
1,009

Новосибирская область 
0,728
171 
0,780
0,776

Омская область
0,684
136 
0,730
0,770

Томская область 
0,938
121 
0,694
0,700

Читинская область 
0,569
146 
–
0,480

Дальневосточный федеральный округ

Республика Саха (Якутия) 
1,527
117 
–
0,351

Приморский край 
0,650
152 
0,552
0,549

Хабаровский край 
0,921
151 
0,592
0,589

Амурская область
0,674
153 
0,558
0,483

Камчатский край 
1,208
130 
0,202
0,195

Магаданская область 
1,475
130 
–
0,306

Сахалинская область
1,495
190 
1,347
0,700

Чукотский АО
4,140
163 
0,815
0,539