Федеральная служба исполнения наказаний

Вологодский институт права и экономики 

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ 

В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

Учебное пособие

Под общей редакцией Н. А. Мельниковой

Вологда

2016

УДК 342.9:343.8(075)
ББК 67.401.00я73+67.409.01
        А28

А в т о р с к и й  к о л л е к т и в :

 Завитова С. В., Дербина О. В., Каляшин А. В., Колосков А. М., 

Мельникова Н. А., Моторова Н. В. 

Р е ц е н з е н т ы :
Белов О. А. – зам. директора Сев.-Зап. ин-та (фил.) Московского 
гос. юрид. ун-та им. О. Е. Кутафина (МГЮА) по учебной и вос-
питательной работе, канд. юрид. наук, доц.;
Потапов А. М. – начальник каф. уголовно-исполнительного пра-
ва и организации воспитательной работы с осужденными ВИПЭ 
ФСИН России, канд. юрид. наук, доц.

Административная юрисдикция в уголовно-исполни-

тельной системе : учебное пособие / [С. В. Завитова и др.] ; под 
общ. ред. Н. А. Мельниковой ; Федер. служба исполнения наказа-
ний, Вологод. ин-т права и экономики. – Вологда : ВИПЭ ФСИН 
России, 2016. – 116 с.: табл.

ISBN 978–5–94991–356–7

В пособии с учетом последних изменений в российском законодатель-

стве и правоприменительной практике рассматриваются сущность и содер-
жание административной деятельности, место и роль административной 
юрисдикции в системе функций органов и учреждений уголовно-исполни-
тельной системы, применение административного и дисциплинарного при-
нуждения. Раскрываются особенности отдельных видов административной 
юрисдикции, в частности, производство по жалобам, дисциплинарное про-
изводство в отношении сотрудников и производство по делам об админи-
стративных правонарушениях. 

Предназначено для обучающихся, преподавателей юридических вузов, 

а также практических работников.

УДК 342.9:343.8(075)

ББК 67.401.00я73+67.409.01

ISBN 978–5–94991–356–7 © ФКОУ ВО «Вологодский институт права и экономики 
 
 
               Федеральной службы исполнения наказаний», 2016

А28

ВВЕДЕНИЕ

В современных условиях развития российского государ-

ства все более возрастает роль административно-юрисдик-
ционной деятельности, которая направлена на всестороннее 
обеспечение законных прав и интересов личности, общества и 
государства административно-правовыми средствами. Выпол-
нение указанных задач, укрепление законности и правопорядка 
требуют повышения эффективности работы всей системы ор-
ганов, наделенных полномочиями в сфере административной 
юрисдикции. Данное положение в полном объеме относится и 
к уголовно-исполнительной системе.

Уголовно-исполнительная система является одним из наи-

более значимых компонентов существующей общегосудар-
ственной правоохранительной системы. Современные требо-
вания к качественному состоянию органов и учреждений, ис-
полняющих уголовные наказания, определенные Конституцией 
Российской Федерации, решениями Парламентской ассамблеи, 
Комитета министров Совета Европы, Европейскими пени-
тенциарными правилами и действующим законодательством, 
предполагают комплексное рассмотрение вопросов совершен-
ствования всех направлений деятельности уголовно-исполни-
тельной системы.

Изучению административно-юрисдикционной деятельно-

сти посвящен курс «Административная юрисдикция», который 
является одной из специальных профилирующих дисциплин, 
преподаваемых в юридических вузах и на юридических фа-
культетах. Также данная тематика включена в отдельные темы 
таких дисциплин, как «Административное право», «Основы 
управления в правоохранительных органах». В содержании 
учебного пособия отражены основные положения концепции 

развития административно-процессуального права, научные 
достижения смежных дисциплин, изучаемых в образователь-
ных учреждениях юридического профиля, а также результаты 
научных исследований по вопросам административной юрис-
дикции и положительный практический опыт.

Учебное пособие «Административная юрисдикция в уго-

ловно-исполнительной системе» ставит своей целью помочь в 
овладении обучающимися теоретическими знаниями, практи-
ческими умениями и навыками, необходимыми для профес-
сионального осуществления административной юрисдикции, 
обеспечить усвоение содержания административной юрисдик-
ции и ее основных направлений, реализуемых в деятельности 
органов и учреждений уголовно-исполнительной системы. В 
результате изучения дисциплины «Административная юрис-
дикция» слушатели и курсанты должны приобрести умения и 
навыки практической организации и осуществления различных 
видов административно-процессуальных действий в рамках 
юрисдикционных производств (дисциплинарное производство, 
производство по жалобам, производство по делам об админи-
стративных правонарушениях).

Структура учебного пособия позволяет раскрыть как общие 

вопросы административной юрисдикции, так и организаци-
онно-правовые особенности ее реализации в уголовно-испол-
нительной системе. Пособие состоит из двух разделов (общая 
характеристика административной юрисдикции в уголовно-ис-
полнительной системе и направления административной юрис-
дикции в уголовно-исполнительной системе), объединяющих 
шесть параграфов.

В работе над учебным пособием авторы стремились ис-

пользовать весь арсенал учебной литературы по администра-
тивному праву и административной деятельности правоохра-
нительных органов, учесть кардинальные изменения в право-
вой системе Российской Федерации в современный период ее 
развития. При освещении основных разделов в максимальной 
степени учитывались новые положения законодательства и пра-
воприменительной практики.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА 

АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ 
В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ 
СИСТЕМЕ

1.1. Понятие и содержание административной 
деятельности в уголовно-исполнительной системе

Вопросы, связанные с административной деятельностью 

различных органов исполнительной власти, являются в доста-
точной степени традиционными для рассмотрения в рамках 
науки административного права. При этом необходимо конста-
тировать тот факт, что административная деятельность в кон-
тексте функционирования уголовно-исполнительной системы 
освещена далеко не полностью. Это обусловлено, в частности, 
тем, что до 1999 г. исправительные учреждения входили в си-
стему Министерства внутренних дел Российской Федерации. В 
свою очередь, в рамках функционирования органов внутренних 
дел традиционно выделялись четыре направления деятельно-
сти: административная, оперативно-розыскная, уголовно-про-
цессуальная и деятельность по исполнению уголовных наказа-
ний. Считалось, что каждое из них регулируется определенной 
группой правовых норм и осуществляется соответствующими 
субъектами. Так, А.П. Коренев в своих трудах указывал на ис-
полнение уголовных наказаний как на самостоятельное направ-
ление деятельности в объеме задач, решаемых органами вну-

тренних дел1. Для того времени была характерна позиция, что 
органы и учреждения уголовно-исполнительной системы осу-
ществляют только исполнение уголовных наказаний.

Создание Федеральной службы исполнения наказаний как 

самостоятельного органа исполнительной власти вывело си-
стему органов и учреждений, исполняющих уголовные наказа-
ния, на качественно новый уровень. В настоящий момент уго-
ловно-исполнительной система выступает одним из наиболее 
важных компонентов в структуре существующих правоохрани-
тельных органов, включающим в себя звенья управления, ор-
ганы и исправительные учреждения, научно-исследовательские 
и образовательные учреждения, которые в определенной мере 
осуществляют и административную деятельность. 

В соответствии с законодательством уголовно-исполни-

тельной система имеет три уровня: центральный (федеральный 
орган исполнительной власти, уполномоченный в области ис-
полнения наказаний (ФСИН России); средний (территориаль-
ные органы); низовой (учреждения, исполняющие наказания)2.
Согласно ст. 74 УИК РФ исправительными учреждениями яв-
ляются исправительные колонии, воспитательные колонии 
и следственные изоляторы. Последние выполняют функции 
исправительных учреждений применительно к осужденным, 
оставленным для выполнения работ по хозяйственному обслу-
живанию. Также учреждениями, исполняющими наказания без 
изоляции от общества, являются уголовно-исполнительные ин-
спекции.

В уголовно-исполнительную систему по состоянию на 1 

декабря 2015 г. входили 726 исправительных колоний, 218 след-
ственных изоляторов (СИЗО), 103 помещения, функционирую-
щих в режиме СИЗО, 8 тюрем, 32 воспитательных колонии, 81 

1 См.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть 

общая: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. М., 1999. С. 39. 

2 Статья 5 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 г. № 5473-1 (ред. 

от 20.04.2015 г.) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные на-
казания в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. 
Ст. 1316.

федеральное казенное учреждение «Уголовно-исполнительная 
инспекция» и 2407 их филиалов. В учреждениях уголовно-ис-
полнительной системы содержалось 644 237 человек1. 

Органы и учреждения уголовно-исполнительной системы, 

выполняя возложенные на них функции, являются участниками 
различных правоотношений. Будучи элементом исполнитель-
ной системы государства, они вступают и в административные 
правоотношения, причем могут быть и объектом, и субъектом 
воздействия. Например, по отношению к территориальному ор-
гану управления исправительное учреждение является объек-
том управления, а к отделам и службам, входящим в структуру 
учреждения, – субъектом.

Рассмотрение административной деятельности органов и 

учреждений уголовно-исполнительной системы предполагает 
анализ общетеоретических подходов к самому понятию дея-
тельности в правовых исследованиях.

С философских позиций деятельность является формой су-

ществования объекта, в которой выражается его сущность. В 
словарях С.И. Ожегова и С.А. Кузнецова слово «деятельность» 
раскрывается как работа каких-либо органов2. Можно отме-
тить, что понятие деятельности неразрывно связано с понятием 
субъекта, ее осуществляющего. 

В рамках общей теории права категория деятельности ис-

пользуется в нескольких смыслах. Традиционно выделяется 
правотворческая и правоприменительная деятельность. Под 
правотворчеством понимается деятельность государства, име-
ющая своей непосредственной целью формирование правовых 
норм, их изменение, отмену или дополнение. Правоприменение 
довольно часто рассматривается как форма реализации права, 
которая состоит в проведении государством юридической и 
организационной деятельности по обоснованному осущест-

1 См.: Официальный сайт ФСИН России [Электронный ресурс]. URL: 

http://www.fsin.su (дата обращения: 21.12.2015).

2 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 

17-е изд. М., 1985. С. 140; Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. 
С.А. Кузнецова. СПб., 1998. С. 256. 

влению правовых норм относительно конкретных субъектов, 
фактов, отношений реальной общественной жизни в рамках 
закона1. 

Примечательно, что по своему социальному содержанию 

применение права, как и правотворчество, представляет собой 
управленческую деятельность – одну из разновидностей соци-
ального управления2. Однако если правотворчество чаще всего 
осуществляется законодательной властью, то правопримени-
тельная деятельность – судебной и исполнительной. 

Органы исполнительной власти в юридической литературе 

называются администрацией, органами управления3, а деятель-
ность, осуществляемая ими – административной, исполнитель-
но-распорядительной, обеспечивающей реализацию законов и 
других нормативных актов.

Являясь по существу правоприменительной, администра-

тивная деятельность включает в себя и правотворчество – орга-
ны управления в рамках предоставленных им полномочий так-
же наделены возможностью издавать нормативные правовые 
акты подзаконного характера. 

Административная деятельность в уголовно-исполнитель-

ной системе осуществляется органами и учреждениями ФСИН 
России, которые выступают субъектами исполнительной вла-
сти. Осуществляя исполнительную деятельность по реализации 
соответствующих правовых норм в сфере исполнения уголов-
ных наказаний, органы уголовно-исполнительной системы для 
решения организационных вопросов в подведомственной им 
области издают нормативные правовые акты, исправительные 
учреждения, в свою очередь, наделены правом осуществлять 
так называемое поднормативное регулирование – издавать ло-
кальные правовые акты.

1 См.: Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. М., 2006. 

С. 548.

2 См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт ком-

плексного исследования. М., 1999. С. 172. 

3 См.: Юридический энциклопедический словарь. 2-е изд. / Под ред. 

А.Я. Сухарева. М., 1987. С. 17.

Следует подчеркнуть, что первая часть составного термина 

«административная деятельность» отражает управленческий 
характер рассматриваемого вида деятельности (от латинского 
слова administration – управление, служение, administration – 
прислуживать, исполнять1). По своей сути административная 
деятельность является видом управленческой деятельности. 
Отсюда следует важный посыл – сущность административной 
деятельности уголовно-исполнительной системы необходимо 
рассматривать в контексте исследования особенностей управ-
ления системой исполнения уголовных наказаний.

Выявить сущностные черты административной деятельно-

сти органов и учреждений уголовно-исполнительной системы 
позволяет анализ генезиса взглядов на административную дея-
тельность как научную категорию.

Становление научной категории «административная дея-

тельность» относится к началу XIX в. Известный русский ад-
министративист А.И. Елистратов использовал термин «админи-
стративная деятельность» для отграничения государственного 
управления от законодательной деятельности и правосудия2. По 
сути, ученый отождествлял административную деятельность и 
деятельность органов исполнительной власти. 

Однако важно отметить, что органы исполнительной вла-

сти реализуют различные направления деятельности в зави-
симости от предоставленных полномочий, в частности, опе-
ративно-розыскную, уголовно-процессуальную, уголовно-ис-
полнительную, административную. В свою очередь, вопросы 
организации и внутреннего управления характерны не только 
для исполнительных, но и законодательных, судебных органов. 
Им также в определенной доле присуща административная де-
ятельность при решении внутриорганизационных задач.

Несмотря на указанные моменты, А.И. Елистратов, безус-

ловно, прав, что основным субъектом административной дея-

1 См.: Черных П.Я. Историко-этимологический словарь русского языка: 

В 2 т. 3-е изд. М., 1999. Т. 1. С. 29.

2 См.: Елистратов А.И. Административное право. М.; Л., 1929. С. 132. 

тельности выступают именно субъекты исполнительной власти 
в силу специфики их предназначения в системе государствен-
ного аппарата.

Значительный вклад в разработку вопросов административ-

ной деятельности внесли труды ученых системы МВД СССР. 
Изучению административной деятельности полиции (милиции) 
посвятили свои труды еще в 60-х гг. XX в. такие ученые, как 
В.М. Безденежных, М.И. Еропкин, А.П. Коренев, Ф.Е. Колон-
таевский, Л.Л. Попов, Ф.С. Разаренов, Л.М. Розин, В.Д. Резвых, 
А.В. Серегин, А.П. Шергин и др.

Следует отметить, что на сегодняшний день существуют 

несколько подходов к определению административной деятель-
ности полиции (милиции).

Так, Л.Л. Попов дает следующее определение админи-

стративной деятельности – «это исполнительно-распоряди-
тельная деятельность органов милиции, состоящая в орга-
низации и непосредственном практическом осуществлении 
охраны общественного порядка и оказании содействия и по-
мощи гражданам»1. Ученый акцентирует внимание на таком 
признаке рассматриваемой деятельности, как исполнитель-
но-распорядительный характер, что позволяет подчеркнуть ее 
непосредственное отношение и к исполнению законов, и к ре-
шению возникающих оперативных задач. Также положитель-
ным моментом является стремление объединить внутренние 
и внешние проявления административной деятельности, что 
выражается в организации и непосредственном практическом 
осуществлении функций полиции (милиции). Однако при 
указании на соответствующие функции Л.Л. Попов ограни-
чивается общей формулировкой – осуществление охраны об-
щественного порядка и оказание содействия и помощи граж-
данам, что не отражает полного объема административных 
функций полиции (милиции).

1 Попов Л.Л. Некоторые вопросы содержания и форм административной 

деятельности советской милиции // Тр. высшей школы МООП РСФСР. М., 
1962. Вып. 7. С. 235.