Государственные и муниципальные финансы

В.Д. Кривов, Н.А. Мамедова

Государственные и муниципальные

финансы

учебно-методический комплекс

Москва

Инфра-М

2016

В.Д. Кривов, Н.А. Мамедова

Государственные и муниципальные

финансы

Москва

Инфра-М; Znanium.com

2016

Кривов, В.Д.

Государственные и муниципальные финансы: учебно-методический 

комплекс / В.Д. Кривов, Н.А. Мамедова. – 2-е изд., стер. – М.: Инфра-М; 
Znanium.com, 2016. – 400 с.

ISBN 978-5-16-104848-1 (online)

ISBN 978-5-16-104848-1 (online)
© В.Д. Кривов, Н.А. Мамедова, 

2008, 2016

СОДЕРЖАНИЕ

Введение ...............................................................................................
6

Глава 1. Структура механизма финансового
взаимодействия государственных
и муниципальных финансов........................................................... 
10
1.1. Особенности и роль государственных
и муниципальных финансов в экономике.............................. 
10
1.2. Понятие и элементы финансовой системы,
их взаимосвязь и взаимозависимость........................................ 
18
1.3. Механизм и организационные принципы
функционирования финансовой системы
государства и муниципального образования ......................... 
21
1.4. Институциональный аспект финансовой системы
государства и муниципального образования ......................... 
27
1.5. Концепция функционирования и развития системы
государственных и муниципальных финансов...................... 
33
1.6. Эволюция финансовой системы в аспекте
глобализации финансовых отношений .................................. 
36

Глава 2. Социально-экономическая сущность финансов
государства и муниципального образования .............................. 
49
2.1. Понятие и природа финансовых отношений ........................ 
49
2.2. Содержание, функции и роль государственных
и муниципальных финансов в рыночной экономике........... 
50
2.3. Факторы, оказывающие влияние
на государственные и муниципальные финансы.................. 
56
2.4. Понятие, основные направления и особенности
государственной и муниципальной финансовой
политики....................................................................................... 
60
2.5. Финансовые показатели в системе
макроэкономического регулирования..................................... 
64

Глава 3. Управление государственными
и муниципальными финансами .................................................... 
78
3.1. Понятие и сущность финансового менеджмента
на уровне государства и муниципального образования....... 
78
3.2. Организация управления финансами государства
и муниципального образования ............................................... 
80
3.3. Анализ, планирование и прогнозирование развития
государственных и муниципальных финансов...................... 
89

Государственные и муниципальные финансы

4

3.4. Влияние финансовой политики на результаты
социально-экономического развития....................................... 
97
3.5. Правовые и методологические основы
государственных и муниципальных финансов...................... 
101

Глава 4. Теоретические основы построения
и функционирования финансового баланса
государства и муниципального образования .............................. 
112
4.1. Социально-экономическая сущность бюджета.
Бюджетная система...................................................................... 
112
4.2. Структура бюджетной системы Российской Федерации...... 
123
4.3. Бюджетный процесс. Методы формирования бюджета
государства и муниципального образования ......................... 
132
4.4. Бюджетное устройство. Принципы и механизм
межбюджетных отношений....................................................... 
168
4.5. Понятие и направления бюджетно-налогового
федерализма................................................................................. 
174
4.6. Перспективы межбюджетных отношений .............................. 
178
4.7. Оптимизация бюджетного процесса: возможности
бюджетного планирования и прогнозирования.................... 
189
4.8. Расходные обязательства субъектов бюджетного
планирования и государственных внебюджетных
фондов Российской Федерации ................................................ 
193

Глава 5. Налоговая система.
Экономическое содержание доходов бюджета........................... 
207
5.1. Налоговая система. Параметры фискальной политики ....... 
207
5.2. Организационно-экономический аспект развития
налоговой системы ...................................................................... 
215
5.3. Налоговые и неналоговые источники дохода
в системе исполнения бюджетов............................................... 
223

Глава 6. Государственный кредит
и государственный долг ................................................................... 
232
6.1. Социально-экономическая сущность
государственного и муниципального кредита....................... 
232
6.2. Особенности правового регулирования
государственных заимствований .............................................. 
242
6.3. Система управления государственным кредитом ................. 
251
6.4. Государственный долг: экономическая сущность
и основные элементы .................................................................. 
255
6.5. Система управления государственным долгом...................... 
265

Введение

5

6.6. Стратегия и эффективность государственных
заимствований (внутренние и внешние заимствования)...... 
274

Глава 7. Внебюджетные государственные фонды...................... 
292
7.1. Сущность и назначение государственных
внебюджетных фондов ............................................................... 
292
7.2. Источники формирования финансов
государственных внебюджетных фондов................................ 
297
7.3. Порядок формирования и использования финансов
государственных внебюджетных фондов................................ 
302

Глава 8. Система государственного финансового контроля..... 
312
8.1. Понятие и функции финансового контроля.......................... 
312
8.2. Формы и методы финансового контроля................................ 
322
8.3. Организация финансового контроля на уровне
государства и муниципального образования ......................... 
330

Глоссарий.............................................................................................. 
343

Руководство по изучению дисциплины....................................... 
364

Тесты...................................................................................................... 
376

Литература........................................................................................... 
398

Государственные и муниципальные финансы

6

ВВЕДЕНИЕ

Цели и задачи изучения дисциплины

В настоящее время стала очевидной необходимость разработки
принципиально новых подходов к управлению финансами и реализации финансовой политики в условиях уже сформированной системы взаимоотношений между властными субъектами. Агрегированная совокупность задач и требований к системе государственных
и муниципальных финансов, в которую входили, в частности, сбалансированность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, повышение эффективности использования государственной и муниципальной собственности, совершенствование
бюджетного федерализма, совершенствование налоговой системы,
укрепление финансового контроля и некоторые другие, почти полностью выработана. Можно говорить также и о том, что отсутствует
предмет для использования новаторского подхода в рамках упомянутых задач, поскольку уже существует базис материала научного и
программно-аналитического характера. Необходимо формулировать
новые задачи и алгоритмы решений,  которые будут учитывать современные экономические и геополитические тенденции, а также
отвечать потенциальным потребностям практического характера
субъектов власти в регулировании государственных и муниципальных отношений.
Курс «Государственные и муниципальные финансы» является
одной из ведущих дисциплин специальности «Государственное и
муниципальное управление». Внедрение курса в учебный процесс –
это целесообразное действие в рамках программы совершенствования учебного процесса, обновления технологий в сфере образования, повышения эффективности формирования и адаптации контента знаний.
Финансовая наука предназначена, кроме того, для подготовки
специалистов к работе в системе финансовых отношений в условиях
рыночной экономики. Поэтому предложение знаний теоретического
характера, которые включают обобщенный и проанализированный
опыт финансовых систем российского и зарубежных государств, навыков изучения и применения действующей законодательной и правовой базы, целесообразно, но недостаточно. Теоретическая составляющая должна быть дополнена знаниями концептуального и методологического свойства, которые не только позволят самостоятельно
оперировать фактическими данными для осуществления финансо

Введение

7

вых прогнозов, финансовыми категориями и иными информационными ресурсами в области финансов, но и применять полученные
знания для эффективного исполнения служебных обязанностей.
Предметом курса «Государственные и муниципальные финансы» являются различные аспекты финансовых отношений в государственном и муниципальном секторах российской экономики и изучение их закономерностей и возможностей в современных условиях.
Предмет изучения данного курса охватывает широкий круг общественно-политических и экономико-правовых отношений и содержит
принципиальную авторскую позицию на проблемы в области формирования и реализации государственной политики в сфере финансов.
Цель изучения данного курса – на основе обобщения материала теоретического и концептуального характера освоить механизмы,
закономерности и особенности построения и функционирования
российской финансовой системы, понять возможности и тенденции
как текущих, так и будущих преобразований финансовых отношений.
 В рамках данной учебной программы предусмотрен алгоритм
определенных форм и методов обучения, включающий в себя, в частности, лекционные занятия, семинарские занятия, индивидуальные и контрольные работы, решение практических задач, написание
курсовой работы, проведение тестирования.
Методика преподавания данного курса базируется на современных технологиях обучения, разработанных ведущими образовательными школами мира. Она определяется тремя последовательными ступенями.
Первая ступень – систематизированная подача теоретического
материала в форме лекций и проведение семинаров с использованием информационных технологий.
Вторая ступень – проверка степени освоения материала, мониторинг знаний и эффективности процесса изучения дисциплины (на
данной ступени допускается корректировка структурных единиц
учебного процесса). Возможные формы мониторинга знаний контингента студентов – решение практических заданий, выполнение
индивидуальных и групповых упражнений, тематические тренинги,
тестирование.
Третья ступень характеризует процесс исследования и оценки
обобщенных результатов преподавания курса «Государственные и
муниципальные финансы» в форме аналитической сессии, предметом которой будет анализ мотивации контингента студентов (слушателей), а также прогнозирование будущего состояния информационной базы преподавания данного курса.

Государственные и муниципальные финансы

8

Последовательное и систематическое следование указанным
этапам изучения курса «Государственные и муниципальные финансы» обеспечит высокую продуктивность передачи специальных знаний в системе образовательного процесса.
Основные задачи изучения дисциплины:
изучение основ построения и функционирования системы государственных и муниципальных финансов;
изучение сферы влияния и комплексного эффекта решений
сферы финансовых отношений на социальную сферу, сферу
хозяйствования, денежно-кредитную сферу;
обоснование и развитие тенденций и возможностей преобразований области финансовых отношений и государственного
регулирования финансов;
освоение навыков навигирования в системе законодательства и
правового обеспечения системы государственных и муниципальных финансов.
После окончания обучения студент (слушатель) должен:
показать навыки владения инструментами категориального
аппарата дисциплины;
знать основы построения системы государственных и муниципальных финансов, содержание полномочий и направления
взаимодействия звеньев финансовой системы государства и
органов местного самоуправления;
знать механизмы организации, планирования, движения и стимулирования государственных и муниципальных финансов;
иметь навыки чтения и использования агрегированных показателей налоговой, бюджетной и кредитной сфер.

Связь дисциплины с другими дисциплинами
учебного плана

В процессе обучения студенты (слушатели) должны получить
знания по следующим дисциплинам:
Государственная экономическая политика;
Бюджетная система Российской Федерации;
Правовое регулирование в экономике и управлении;
Финансы и кредит;
Налоги и налогообложение;
Геополитика.
Знания, полученные при изучении системы государственных и
муниципальных финансов, используются студентами (слушателями)
на занятиях по следующим дисциплинам:

Введение

9

Финансовая политика государства;
Региональная экономика;
Стратегический менеджмент;
Социальный менеджмент.

Рекомендации по методике изучения дисциплины

Государственные и муниципальные финансы представляют
собой целостную структуру с точки зрения принципов построения,
сущности и характера функционирования. Вместе с тем, наличие
федеративного элемента объясняет присутствие специфики и особенностей методологии каждого уровня финансовой системы государства. Чередующееся превалирование регулирующей и контрольной функций государства в области финансовых отношений также
наложило свой отпечаток на механизм управления государственными и муниципальными финансами.
Предмет изучения курса отличается высокой динамичностью,
поскольку изменения, вносимые в законодательство налоговой, бюджетной и кредитной сфер, составляют большую часть редакционных
изменений системы законодательства. Очень важно отслеживать последние изменения законодательной базы в области государственных и муниципальных финансов. Изучение основной и дополнительной литературы, статей обзорного и аналитического характера,
периодических изданий могут в этом помочь. Обратите внимание на
ежедневную «Российскую газету», в которой представлены официальные публикации изменений законодательства. Кроме того, рекомендуются такие периодические издания, как «Финансовая газета»,
«Финансы», «Экономика и жизнь», «Вопросы экономики», «Финансы&Экономика», «Экономист» и другие. Рекомендуются также для
использования по вопросам местного самоуправления периодические издания: журналы «Муниципальная власть», «Муниципальное
право», газета «Местное самоуправление».
К настоящему времени накоплен значительный практический
опыт регулирования финансовых отношений на федеральном, субфедеральном и местном уровнях, многолетний опыт функционирования финансовой системы, что нашло отражение в учебной и научной литературе отечественных и зарубежных авторов.

Структура механизма финансового взаимодействия
государственных и муниципальных финансов

10

ГЛАВА 1

Структура механизма финансового
взаимодействия государственных
и муниципальных финансов

1.1. 
Особенности и роль государственных
и муниципальных финансов в экономике

Термин «финансы» произошел от итальянского слова «платежи,
доход». Его стали использовать в ХIII веке в Италии, а затем приобрел
международное значение. Обычно этим словом называют денежные
отношения (широкое значение слова). Его используют и в узком
смысле слова для обозначения отношений по поводу фондов денежных средств юридических лиц. В таком случае к финансам не относят бартерные сделки, которые обходятся без денег, а также денежные отношения, которые обеспечивают личное потребление граждан на основе возмездных, эквивалентных форм рыночных отношений. В таком случае признаком финансовых отношений считают отсутствие эквивалентных отношений между субъектами - различного
рода односторонние платежи (трансферты).
Как историческая категория финансы появились одновременно с государством при расслоении общества на классы. В докапиталистических формациях большая часть потребностей государства
удовлетворялась путем установления различного рода натуральных
повинностей и сборов, а денежное хозяйство было развито только в
армии. Главными расходами рабовладельческих и феодальных государств были затраты на ведение войн, содержание двора правителя,
государственного аппарата, строительство общественных сооружений. Главными доходами были поступления от государственного
имущества (доменов) и регалий (монополизированное право), военная добыча, дань с покоренных народов, натуральные и денежные
сборы и повинности, пошлины и займы.
С постепенным развитием капиталистического способа производства все большее значение стали приобретать денежные доходы и
расходы государства как одного из субъектов экономической деятельности, а доля натуральных сборов и повинностей резко сократилась.
На ранних стадиях развития государственности не существовало разграничения между ресурсами государства и ресурсами его

Структура механизма финансового взаимодействия
государственных и муниципальных финансов

11

главы. Лишь с выделением государственной казны и полным отделением ее от собственности правителя (XVI–XVII вв.) возникают понятия:
государственный бюджет;
государственный кредит;
государственные финансы.
Государственные финансы послужили мощным рычагом первоначального накопления капитала. Государственные займы, средства метрополий и налоги широко использовались в производительных целях для создания и функционирования предприятий реального сектора экономики. Важная роль в создании первоначальных
капиталов предпринимательского сектора принадлежит системе государственного протекционизма. В условиях капитализма, когда товарно-денежные отношения приобретают всеобъемлющий характер,
финансы стали выражать экономические отношения в связи с образованием, распределением и использованием фондов денежных
средств в процессе распределения и перераспределения национального дохода.
Основные средства капиталистических государств стали консолидироваться в государственном бюджете. Для государственных
финансов капиталистических стран характерен быстрый рост расходов, что обусловлено, прежде всего, усилением милитаризации экономики. Крупные средства направлялись также на содержание государственного аппарата, затраты на социальные цели были крайне
невелики. Основным источником доходов государства, как и прежде,
были налоги, преимущественно, косвенные.
XX век характеризуется мощным развитием производительных
сил, образованием монополистических объединений, слиянием государства с монополиями, расширением функций государств в связи
с началом процессов глобализации.
Государство не только обеспечивало обороноспособность
страны, охрану частной собственности на средства производства,
свободу предпринимательства и правопорядок, но и участвовало в
процессе производства, распределения и использования общественного продукта.
В условиях государственно-монополистического капитализма
возрастают государственные расходы, в значительной мере обусловленные затратами на милитаризацию экономики и общественного
строя в целом.  В послевоенные годы расходы государства сокращаются, но незначительно, тем самым, формируя основную тенденцию
постоянного их увеличения.
Государственный капитализм представляет собой высшую форму социализации предприятий. Государственный сектор экономи

Государственные и муниципальные финансы

12

ки – это основа государственного капитализма. Представители государства ведут предпринимательскую деятельность на профессиональной основе в качестве менеджеров. Тем самым обосновывается
возможность обходиться без капиталистов.
В настоящее время государственный капитализм распространен
во всех странах мира. В его развитии имеют место не только стадии
увеличения области воздействия методами государственного регулирования, но и противоположные по движению стадии сокращения: денационализация, приватизация. Это закономерный характер
развития всех явлений,  которые все же находятся в рамках общей
закономерности, наблюдаемой в течение многих веков – возрастание
социально-экономического значения и удельного веса государственного сектора экономики. Несомненно, что эта закономерность сохранится и в будущем. Государственный капитализм – более развитая форма предпринимательства, более рациональная и эффективная. При этом степень развития «государственной» природы предприятий может быть различной.
Государственный сектор экономики становится ведущей силой, определяющей развитие не только частного, но и общественного (неприбыльного) сектора экономики.
Неприбыльный сектор экономики приобрел существенное значение в развитых странах. Неприбыльные или некоммерческие организации и учреждения возникли в средние века и выполняли функции поддержки и распространения религиозных течений. В настоящее время они оказывают заметное влияние на развитие социальных
процессов в государстве. Этот сектор называют третьим (после государственного и частного секторов).
Предприятия неприбыльного сектора характеризуются тем,
что:
при их создании не ставится целью получение прибыли;
сфера их деятельности определяется законом;
получаемая ими прибыль, доход не распределяются между лицами предприятия или лицами, причастными к ним.
Они преследуют в основном общественно-полезные цели, в
свою очередь государство освобождает их от уплаты налогов. Эти
предприятия обеспечивают удовлетворение тех потребностей, которые не могут быть обеспечены первым и вторым секторами экономики. Размеры этих предприятий существенно колеблются, начиная
от семейных компаний, некоммерческих партнерств и заканчивая
международными организациями. Например «Красный крест»,
«Всемирная ассоциация здравоохранения», «Green Peace» и другие.
Значение социализации экономики может быть не пропорционально доле государственного сектора, а может быть больше, что ха