Теоретические и практические проблемы предоставления земельных участков для строительства в городах Москва и Санкт-Петербург

Светлой памяти моего деда
заслуженного юриста РСФСР, 
почетного адвоката России,
кавалера ордена «За верность адвокатскому долгу»,
судьи в отставке

Щербакова Ивана Петровича

ÌÎÑÊÂÀ 2014

И З Д А Т Е Л Ь С Т В О
С Т А Т У Т

Д.С. Железнов

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА

В ГОРОДАХ МОСКВА И САНКТ-ПЕТЕРБУРГ

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора
Н.Г. Жаворонковой

УДК 349.4
ББК 67.407
          Ж 51 

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заведующего кафедрой экологического и природоресурсного 
права Московского государственного юридического
университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Натальи Григорьевны Жаворонковой

Рецензенты:
Мисник Галина Анатольевна – д.ю.н., заведующий кафедрой земельного и экологического права Южно-Российского института управления 
Российской академии народного хозяйства и государственной службы 
при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС);
Романова Ольга Александровна – к.ю.н., доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юри- 
ди ческого университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Железнов Д.С.
 
 
Теоретические и практические проблемы предоставления земельных участков для строительства в городах Москва и СанктПетербург / под ред. Н.Г. Жаворонковой. – М.: Статут, 2014. – 
184 с.

 
ISBN 978-5-8354-1027-9 (в обл.)

В монографии анализируются теоретические и практические правовые проблемы, которые возникают при предоставлении земельных 
участков для строительства в городах федерального значения Москве 
и Санкт-Петербурге.
Книга предназначается для судей, прокуроров, иных практикующих 
юристов, научных работников, преподавателей, докторантов, аспирантов, студентов юридических вузов, а также всех тех, кто интересуется 
указанной проблематикой.

УДК 349.4
ББК 67.407

ISBN 978-5-8354-1027-9
© Д.С. Железнов, 2014
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2014

Ж 51

ОТ АВТОРА

Хочется выразить благодарность многим людям, без которых эта 
монография вряд ли была бы написана. В их числе:

д.ю.н., профессор Наталья Григорьевна Жаворонкова – мой наставник, который удивительно точно подсказал актуальное направление 
научного исследования, оказал неоценимую помощь при осмыслении 
и оценке теоретических и практических проблем в земельно-правовой 
сфере и помог мне раскрыть научный потенциал,

д.ю.н., профессор Ирина Олеговна Краснова, к.ю.н., доцент Ольга 
Александровна Романова, профессорско-преподавательский состав кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 
высказавшие множество конструктивных советов и предложений при 
подготовке книги,

Лейла Фазаиловна Сулейманова – моя коллега, выпускница юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова и практикующий 
юрист – за готовность выслушать и обсудить новые идеи, то и дело 
возникавшие в процессе работы над настоящим исследованием.

Автор выражает искреннюю признательность своим родителям – 
Сергею Васильевичу и Наталье Ивановне Железновым, а также друзьям – Алексею Владимировичу Поповцеву и Арине Юрьевне Тимофеевой – за то, что они всегда верят в наш общий успех и ведут к вершине. 

Отзывы и замечания направлять: e-mail – dzheleznov@bk.ru

ОГЛАВЛеНИе

Вступительное слово ............................................................................. 8

Введение .............................................................................................. 11

ГЛАВА 1. ТеОРеТИКО-ПРАВОВые ОСНОВы  
ПРеДОСТАВЛеНИя зеМеЛьНых учАСТКОВ  
ДЛя СТРОИТеЛьСТВА В ГОРОДАх ФеДеРАЛьНОГО  
зНАчеНИя ........................................................................................ 17

§ 1. Особенности предоставления земельных участков  
для строительства, обусловленные конституционно- 
правовым статусом г. Москва и Санкт-Петербург ........................... 19

§ 2. Соотношение законодательства Российской Федерации  
и городов федерального значения в сфере предоставления  
земельных участков для строительства ............................................. 32

§ 3. Роль территориального планирования  
и градостроительного зонирования в правовом  
регулировании предоставления земельных  
участков для строительства ................................................................ 47

§ 4. Тенденции совершенствования законодательства  
в сфере предоставления земельных участков  
для строительства ............................................................................... 63

Оглавление

ГЛАВА 2. ОСОбеННОСТИ ПРАВООТНОшеНИй  
ПО ПРеДОСТАВЛеНИЮ зеМеЛьНых учАСТКОВ  
ДЛя СТРОИТеЛьСТВА В Г. МОСКВА  
И САНКТ-ПеТеРбуРГ .................................................................... 85

§ 1. Образование земельного участка как объекта  
правоотношений ................................................................................ 89

§ 2. Права и полномочия субъектов правоотношений ....................108

§ 3. Процедуры предоставления земельных участков  
для строительства ..............................................................................124

§ 4. Специфика предоставления земельных участков  
для строительства ..............................................................................139

библиография ....................................................................................158

ВСТуПИТеЛьНОе СЛОВО

Уважаемый читатель, позвольте сказать сначала несколько слов 
об авторе, а затем – о предлагаемом Вашему вниманию научном исследовании.
Мое знакомство с Дмитрием Сергеевичем Железновым состоялось 
в 2009 г., когда он являлся студентом 3-го курса Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина
1. Уже тогда были 
заметны его способности вдумчивому анализу учебного и научного 
материала, самостоятельной исследовательской работе. 
В 2010 г. Дмитрий Сергеевич Железнов обратился ко мне с просьбой осуществлять научное руководство при написании им дипломной 
работы на тему «Правовое регулирование предоставления земельных 
участков для строительства в городе Москве», подчеркнув, что глубоко увлечен этой проблематикой и хочет продолжить свое исследование. 
В дальнейшем, уже будучи аспирантом, он неоднократно показывал 
себя исключительно с положительной стороны, являясь примером 
неиссякаемого трудолюбия, проявляя завидную самостоятельность 
и неподдельный интерес к научной работе.
Монография подготовлена на широко обсуждаемую в науке земельного права тему, особенно в контексте анализа федеральных норм. 
Следует подчеркнуть, что к настоящему моменту в законодательстве 
Российской Федерации (а также городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) остается значительное число нерешенных 
проблем, снижающих степень эффективности правового регулирования этой группы общественных отношений, чем и определяется 
актуальность темы исследования.

1 Ныне Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Вступительное слово

Неоспоримым достоинством предлагаемого исследования является 
широкий спектр источников, на которые ссылается автор: учебная, 
научная и специальная литература (в том числе работы ведущих ученых в области земельного права, в сферу интересов которых входят 
проблемы предоставления земельных участков для строительства), 
многочисленная судебная практика, практика применения законодательства органами государственной и муниципальной власти Российской Федерации и др.
Стараясь внести свой личный вклад в развитие земельного законодательства по заявленной теме, автор проанализировал значительное 
количество источников, в том числе работы В.Б. Агафонова, А.П. Анисимова, Л.Е. Бандорина, С.А. Боголюбова, Е.С. Болтановой, Г.Е. Быстрова, Г.А. Волкова, С.Н. Волкова, Г.В. Выпхановой, Е.А. Галиновской, 
А.К. Голиченкова, Р.К. Гусева, А.И. Дихтяр, С.В. Дзагоева, Н.А. Духно, 
И.И. Евтихеева, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, С.З. Женетль, 
И.А. Иконицкой, Б.Д. Клюкина, А.Л. Корнеева, И.О. Красновой, 
О.И. Крассова, О.М. Козырь, Н.Н. Мельникова, М.С. Пашовой, 
М.В. Попова, О.А. Романовой, Е.А. Савельевой, В.В. Солдатенкова, 
Е.А. Суховой, Н.А. Сыродоева, М.Ю. Тихомирова, Ю.А. Умеренко, 
В.Х. Улюкаева, В.В. Устюковой, Г.Л. Земляковой и др.
Не оставлена без внимания полемика относительно Концепции 
развития гражданского законодательства Российской Федерации при 
рассмотрении вопроса о необходимости введения в российское законодательство ограниченного вещного права застройки.
Несомненным вкладом в науку земельного права являются предложенные автором теоретические положения о понятии правоотношений 
по предоставлению земельных участков для строительства в городах 
федерального значения, об особенностях указанных правоотношений, 
которые обусловлены уникальным конституционно-правовым статутом городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, 
о содержании и соотношении понятий «образование» и «формирование» земельных участков как объектов земельных правоотношений, 
о необходимости разработки совместных документов территориального 
планирования городов федерального значения и прилегающих к ним 
областей (Московской и Ленинградской), о понятии ограниченного 
вещного «права застройки» и др.
Помимо этого важными научными результатами проведенного исследования являются выявление пробелов и противоречий в правовом 
регулировании предоставления земельных участков для строительства, 

Вступительное слово

а также научно обоснованные предложения по совершенствованию 
действующего земельного и градостроительного законодательства 
в исследуемой области общественных отношений.
Полагаю, что вдумчивый анализ настоящей работы не оставит равнодушным самого взыскательного читателя.

заведующий кафедрой экологического 
и природоресурсного права 
Московского государственного юридического 
университета имени О.е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор
Н.Г. Жаворонкова

ВВеДеНИе

Российская Федерация в настоящее время состоит из 85 равноправных субъектов. Два из них – города федерального значения 
Москва и Санкт-Петербург – обладают уникальным правовым статусом
1.
Москва и Санкт-Петербург являются одновременно субъектами 
Российской Федерации (городами федерального значения) и населенными пунктами (городами). Город Москва – столица Российской 
Федерации и административный центр Центрального федерального 
округа. Город Санкт-Петербург в течение длительного времени также являлся столицей Российского государства, а в настоящее время 
выполняет ряд важнейших федеральных функций (в том числе центра Северо-Западного федерального округа). Эти города являются 
«ядрами» крупнейших в России городских агломераций, соответственно Московской и Санкт-Петербургской, образуя с ними единую, 
практически полностью урбанизированную территорию. 
Указанные обстоятельства с неизбежностью влекут возникновение 
специфики правового регулирования земельных и градостроительных 
отношений. 

1 Федеральным конституционным законом от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской 
Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» в составе Российской Федерации был образован новый субъект, третий город федерального значения – Севастополь. В монографии автор умышленно не касается 
проблем правового регулирования предоставления земельных участков для строительства на его территории, поскольку к настоящему моменту специфика регионального законодательства этого субъекта РФ в изучаемой сфере общественных отношений практически отсутствует. Появление такой специфики, несомненно, явится предпосылкой 
для еще более глубокого и системного изучения вопросов предоставления земельных 
участков для строительства в городах федерального значения.
В связи со сказанным автор в настоящем исследовании под городами федерального значения понимает только Москву и Санкт-Петербург.

Введение

При этом наряду с общей спецификой, обусловленной уникальностью правового статуса городов федерального значения Москвы 
и Санкт-Петербурга, в каждом из них можно выделить присущие только этому субъекту РФ особенности в сфере предоставления земельных 
участков для строительства. Это обстоятельство объясняется тем, что 
г. Москва и Санкт-Петербург сами по себе являются крупнейшими 
политическими, экономическими, историческими, культурными, 
транспортными центрами страны. 
К настоящему моменту площадь г. Москвы с учетом присоединенных территорий составляет 255 тыс. га. Площадь земельных участков, пригодных для передачи в собственность или на праве аренды 
в коммерческих целях, в том числе и для строительства, составляет 
чуть более 28 тыс. га; на праве постоянного (бессрочного) пользования для учреждений социальной сферы – более 10 тыс. га
1. При этом 
историческое ядро г. Москвы (в пределах Садового кольца) является 
зоной наиболее плотной застройки
2, здесь сконцентрирована большая 
часть исторических зданий и памятников архитектуры. Возможности 
экстенсивного строительства в центре г. Москвы исчерпаны, в связи 
с чем требуется освоение новых площадей в границах города, которые 
пригодны для строительства. 
Как известно, с 1 июля 2012 г. в рамках проекта «Новая Москва» 
к г. Москве были присоединены территории Московской области 
общей площадью 148 тыс. га
3 (далее – присоединенные территории; 
территория Новой Москвы). Это повлекло необходимость размещения на присоединенных территориях объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих реализацию государственных 
задач в области развития инженерной, транспортной и социальной 
инфраструктур. 

1 Постановление Правительства Москвы от 20 сентября 2011 г. № 430-ПП (ред. 
от 24 сентября 2013 г.) «Об утверждении Государственной программы города Москвы 
«Имущественно-земельная политика города Москвы на 2012–2016 гг.»» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. № 55.
2 Постановление Правительства Москвы от 3 октября 2011 г. № 460-ПП (ред. от 
4 июля 2013 г.) «Об утверждении Государственной программы города Москвы «Градостроительная политика» на 2012–2016 гг.»» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. № 58.
3 См.: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – СФ ФС РФ) от 27 декабря 2011 г. № 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью» // СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 17.