Муниципальная представительная демократия в России: конституционно-институциональные аспекты

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное образовательное учреждение 

высшего профессионального образования

«Южный федеральный университет»

Юридический факультет

Н. В. Джагарян

МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ 

ДЕМОКРАТИЯ В РОССИИ: 

конституционно-институциональные аспекты

Ростов-на-Дону

Издательство Южного федерального университета

2010

УДК 342.553
ББК 67.401
       Д 40

Печатается по решению редакционно-издательского совета 

Южного федерального университета

Рецензенты:

кандидат юридических наук, доцент Лях С. М.,

кандидат юридических наук, доцент Баринов Э. Э.

Монография подготовлена и издана в рамках национального проекта 

«Образование» по «Программе развития федерального государственного 
образовательного учреждения высшего профессионального образования 

“Южный федеральный университет” на 2007–2010 гг.»

Джагарян Н. В.

Муниципальная представительная демократия в России: кон
ституционно-институциональные аспекты: монография / Н. В. Джагарян. – Ростов н/Д:  Изд-во ЮФУ, 2010. – 168 с.

ISBN 978-5-9275-0776-4
В монографии исследуются актуальные теоретические и конституцион
но-правовые проблемы муниципальной представительной демократии в ее 
институциональном измерении. На основе выявленной конституционной 
природы местного самоуправления и соотношения в ней непосредственных 
и представительных начал анализируются характер, содержание и пределы демократического представительства в местном самоуправлении, раскрываются фундаментальные категории муниципальной представительной 
демократии, рассматривается конституционный механизм ее нормативного 
обеспечения разными уровнями публичной власти, а также сложившаяся 
система институтов.

Адресована преподавателям, аспирантам, представителям государствен
ной власти и местного самоуправления, а также всем, кого интересуют проблемы развития местного самоуправления и муниципальной демократии в 
России.

ISBN 978-5-9275-0776-4 
 
 
 
 
         УДК 342.553
 
  
 
 
 
 
                      ББК 67.401

© Джагарян Н. В., 2010
© Южный федеральный университет, 2010
© Оформление. Макет. Издательство
   Южного федерального университета, 2010

Д 40

ОгЛАВЛЕНИЕ

Введение ............................................................................. 5

глава 1 
Конституционные основы становления 
и развития институтов представительной демократии 
в системе местного самоуправления 
в Российской Федерации ..................................................... 12

1.1. Местное самоуправление – форма осуществления 

населением своей власти: единство 
непосредственных и представительных начал ........... 12

1.2. Муниципальные институты представительной 

демократии и народного представительства 
в Российской Федерации: проблема соотношения ...... 35

1.3. Особенности правового регулирования 

муниципальных институтов представительной 
демократии: соотношение нормотворческих 
полномочий Российской Федерации, субъектов 
Российской Федерации и муниципальных 
образований .......................................................... 57

глава 2 
Система муниципальных институтов 
представительной демократии в Российской Федерации ........ 75

2.1. Представительный орган муниципального 

образования как ведущее и организующее звено 
в институциональной системе представительной 
демократии на местах ............................................ 75

2.2. Правовой статус местного депутата 

как народного представителя ................................. 105

2.3. Глава муниципального образования – 

специфический институт единоличного 
представительства в системе муниципальной 
демократии .......................................................... 128

2.4. Контрольный орган муниципального 

образования, особенности его 
представительных начал ....................................... 145

Заключение ....................................................................... 160

ВВЕДЕНИЕ

1. В условиях современного демократического правового 

социального государства институт местного самоуправления 
занимает положение одной из основ конституционного строя. 
Будучи особой формой осуществления публичной власти народа, которая определяет субъективные права граждан на 
участие в управлении публичными делами, связанными с 
удовлетворением основных жизненных потребностей и формированием комфортной биосоциальной среды по месту жительства, местное самоуправление позволяет решить целый 
комплекс государственно значимых задач. Оно расширяет 
индивидуальные возможности граждан влиять на состояние 
дел, напрямую касающихся качества их повседневной жизни; обеспечивает относительную самостоятельность местных 
сообществ в обустройстве их социальной жизнедеятельности 
и определении путей достижения тех или иных социально 
значимых целей с учетом особенностей сложившегося образа 
жизни, исторических и иных местных традиций; позволяет разумно распределить компетенцию и децентрализовать 
систему публичного управления в государстве, с тем чтобы 
повысить эффективность и адаптивность публичной власти в 
изменяющихся социальных условиях.

Эффективность местного самоуправления, реальные воз
можности этого института решать возложенные на него конституционные задачи во многом определяются наличием продуманного, теоретически выверенного нормативно-правового 
механизма организации и функционирования муниципальной 
власти. В основе этого механизма должно, очевидно, лежать 
соответствующее природе местного самоуправления, согласованное с национальными культурно-правовыми традициями и 
адекватное в условиях конкретно-исторического этапа развития 
государства и общества сбалансированное сочетание институтов и форм непосредственной и представительной демократии, а также учет всего многообразия социально-территориальных, финансово-экономических, природно-климатических 
и иных факторов, оказывающих влияние на возникновение, 
формирование и развитие самоуправленческих отношений. 

Введение

6

Как территориальная форма самоорганизации демокра
тического общества местное самоуправление выступает необходимым проявлением общегосударственного политикоправового режима демократии и в то же время определяет 
глубину проникновения демократических начал в систему социального устройства народа, обеспечивает целостность и полноту демократического правления. Соответственно, развитие местного самоуправления, приведение 
его к состоянию оптимального равновесия непосредственнодемократических и представительных форм является важным направлением государственно-правовой модернизации, 
предполагающей формирование работоспособной и эффективной системы национальной демократии, дальнейшее повышение уровня и качества народного представительства 
во власти, обеспечение большей включенности граждан в 
политическую жизнь1.

2. В Российской Федерации как государстве, где конститу
ционное устройство опирается на принципы народовластия 
и народного суверенитета, институты представительной 
демократии пронизывают все уровни публичной власти, 
охватывая организацию как государственной власти, так и 
местного самоуправления2. Это, однако, не исключает особенностей, порой весьма существенных, проявления представительной демократии в государственной и муниципальной 
системах, что предполагает, в свою очередь, необходимость 
использования не только общих, но и специфических методологических подходов при анализе соответствующих институтов, основанных на учете специфики природы государственной власти, с одной стороны, и местного самоуправления, с 
другой, как различных проявлений народовластия.

Местное самоуправление в Российской Федерации, как 

это следует из Конституции РФ (ст. 3, 12, 32, 130), не ог
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 го
да // Российская газета. 2008. 6 нояб.; Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 года // Российская газета. 2009. 13 нояб.

2 Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: 

конституционализация муниципальной демократии. М.: Норма, 2008. С. 41.

Введение

7

раничивается публично-властной деятельностью. Оно сочетает в себе сущностные характеристики не только формы 
публичной власти, но и института гражданского общества, 
а также института конституционных прав граждан1. В этом 
плане местное самоуправление опосредует сложный комплекс разнообразных общественных отношений, в которых 
проявляется диалектическое единство частных и публичных, индивидуальных и коллективных, территориальных, 
региональных и общегосударственных интересов, составляющих в своей совокупности национальные интересы Российского государства. Этим определяются существенные особенности правовой институционализации представительной 
демократии в системе местного самоуправления, характеризующиеся воздействием представительных начал на всю 
систему муниципально-властных отношений – не только 
на муниципальные органы народного представительства, но 
и на представительно-правовое опосредование деятельности 
всех органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, вне зависимости от порядка их 
формирования. Каждый из муниципальных публично-властных субъектов в определенной степени несет в себе представительные начала. 

Из этого, однако, не следует равнозначность соответ
ствующих начал применительно к каждому органу местного 
самоуправления. Очевидной является весьма существенная 
специфика муниципальных институтов представительной 
демократии как в соотношении с государственными институтами народного представительства (имея в виду как федеральный, так и региональный уровни функционирования 
представительной системы государственной власти в Российской Федерации), так и внутримуниципальной специфике 
отдельных институтов представительной демократии.

Соотношение в местном самоуправлении непосредствен
ных и представительных начал, как и сама система муни
1 Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: конституционное обес
печение прав и свобод в местном самоуправлении. М.: Городец, 2004. 
С. 52–53.

Введение

8

ципальных институтов представительной демократии, достаточно подвижно, динамично, изменчиво, находится в тесной 
взаимосвязи с государственной муниципальной политикой, 
характером, содержанием и объемом тех целей и задач, решение которых относится к ведению муниципальной власти. Поэтому при их анализе важно учитывать социально-исторический контекст института местного самоуправления. 

3. Начавшаяся с принятия Федерального закона «Об общих 

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) 
и продолжающаяся в настоящее время муниципальная реформа затронула сами основы местного самоуправления, его 
правовую, территориальную, компетенционную, организационную, финансово-экономическую составляющие. При 
этом, в частности, почти удвоилось количество муниципальных образований: по данным Росстата, на 1 января 2009 г. 
оно составило 24 1612. Соответственно, произошло и увеличение числа депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Однако дело не столько в формальной 
(количественной) стороне вопроса, сколько в том, что муниципальная реформа оказала существенное воздействие на 
содержание и формы взаимоотношений между населением 
и органами местного самоуправления, скорректировала механизм реализации представительного народовластия на 
местном уровне. В чем это проявилось? 

Во-первых, в существенном уплотнении, детализации, 

унификации и централизации муниципального законодательства, активном внедрении императивного метода 
правового регулирования муниципальных отношений, что 
предполагает, с одной стороны, резкое ограничение возможностей нормативного правового воздействия на муниципальные отношения со стороны субъектов Российской 

1 См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в ред. от 5 ап
реля 2010 года «Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2 См.: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009: стат. 

сб. / Росстат. М., 2009. С. 38.

Введение

9

Федерации, с другой – жесткое лимитирование свободы 
усмотрения самих субъектов местного самоуправления прямыми указаниями Федерального закона и, как результат, 
значительное сужение возможностей принятия альтернативных решений, включая определение организационноправовых форм осуществления муниципальной власти. 
Таким образом, речь идет о введении в целом единообразной в общенациональном масштабе системы организации 
местного самоуправления вообще и муниципальной представительной демократии в частности. Так, федеральный законодатель прямо предусмотрел учреждение в 
каждом муниципальном образовании, наряду с представительным органом, должности избираемого населением или 
местными депутатами главы муниципального образования, 
сориентировал муниципальные образования на создание в 
аналогичном порядке специализированных органов муниципального контроля.

Во-вторых, действующее законодательство о местном са
моуправлении фактически исходит из необходимости придания организационно-властной структуре муниципальной 
власти существенных признаков и качеств, характерных 
для парламентской формы правления. Это выражается, в 
частности, в закреплении за представительным органом муниципального образования таких полномочий, как: а) решение вопроса о порядке наделения полномочиями главы муниципального образования; б) избрание главы муниципального 
образования из числа депутатов представительного органа, 
если такой порядок предусмотрен уставом муниципального образования; в) прямое и активное участие в процедуре 
назначения на должность главы местной администрации по 
контракту (при том что срок контракта является производным от срока полномочий представительного органа); г) контроль за деятельностью главы муниципального образования 
(главы местной администрации), в том числе путем заслушивания их ежегодных отчетов о результатах деятельности; д) привлечение к ответственности главы муниципального образования (главы местной администрации) вплоть до 
отставки по политическим мотивам.

Введение

10

В-третьих, законодателем введены новые механизмы фор
мирования органов местного самоуправления, в том числе 
ранее малоизвестные отечественной муниципальной практике. Так, состав представительного органа районного уровня 
может быть сформирован как путем всеобщих выборов, так 
и посредством делегирования представителей от муниципальных органов поселений (глав поселений по должности и делегатов представительных органов поселений из их состава).

Эта лишь малая часть изменений и нововведений, которые 

связаны с реализацией муниципальной реформы, но уже из 
них ясно, что установленная система муниципальных институтов представительной демократии, развивающаяся в 
муниципальной практике и социально-историческом контексте, нуждается в серьезном теоретическом осмыслении и 
глубоком анализе. Этого требуют и повседневные задачи муниципальной практики, которая зачастую с большим трудом 
адаптируется к законодательным новеллам. 

4. Несмотря на значительный объем научных работ, посвя
щенных рассмотрению различных аспектов местного самоуправления, а также входящих в их состав институтов, на сегодняшний день очевидным является дисбаланс в исследовании 
институтов непосредственной демократии, с одной стороны, и представительной демократии, с другой. Наглядным 
тому подтверждением является то, что за последние несколько 
лет по вопросам непосредственной демократии был защищен 
целый ряд докторских и кандидатских диссертаций1, чего нельзя сказать о проблеме представительной демократии.

В этой связи в рамках настоящего исследования автором 

предпринята попытка разработать конституционно-правовую 
концепцию муниципальных институтов представительной 
демократии и, в частности: раскрыть характер, содержание 

1 Нудненко Л. А. Институты непосредственной демократии в системе мест
ного самоуправления (Проблемы теории и практики): дис. … д-ра юрид. наук. 
М., 2001; Горлачев Р. Ю. Конституционно-правовые гарантии непосредственной демократии в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; 
Нифанов А. Н. Правовые формы реализации непосредственной демократии 
в системе местного самоуправления: дис. … канд. юрид. наук. Ростов-н/Д, 
2003; Руденко В. Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии 

Введение

11

и сферы отношений демократического представительства 
в области местного самоуправления; определить категории 
«институт представительной демократии», «система муниципальных институтов представительной демократии», «система муниципальных институтов народного представительства», в том числе в их соотношении друг с другом, а также 
описать систему институтов представительной демократии 
на уровне местного самоуправления с учетом особенностей 
каждого из них. 

в современном обществе: дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003; Семенова М. С. Правовая реформа территориальной организации и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе: 
дис. … канд. юрид. наук. М., 2004; Чернова О. В. Правовые и организационные основы непосредственной демократии при формировании государственных и муниципальных органов власти в городе Москве: дис. … канд. юрид. 
наук. М., 2004; Алехичева А. В. Соотношение федерального и регионального 
регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации: 
дис. … канд. юрид. наук. М., 2007; Хевскаков В. В. Субъекты непосредственной демократии в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 
2007.

гЛАВА 1 

КОНСТИТУЦИОННыЕ ОСНОВы СТАНОВЛЕНИЯ 
И РАзВИТИЯ ИНСТИТУТОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОй 
ДЕМОКРАТИИ В СИСТЕМЕ МЕСТНОгО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИйСКОй ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Местное самоуправление – форма осуществления 

населением своей власти: единство непосредственных 

и представительных начал

Анализ вопросов, связанных со становлением и развитием 

институтов представительной демократии в системе местного 
самоуправления в Российской Федерации, предполагает прежде всего уяснение особенностей конституционно-правовой 
природы самого по себе феномена местного самоуправления, 
выявление его сущностных характеристик и на этой основе 
определение специфики проявления институтов представительной демократии в муниципально-правовой сфере.

1.1.1. Согласно Конституции РФ, местное самоуправление 

в России как демократическом федеративном правовом государстве признается и гарантируется в качестве одной из 
основ конституционного строя Российской Федерации, оно 
является необходимой формой осуществления власти народа 
и обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, определяет субъективные права граждан, обеспечивая 
их участие в самостоятельном решении населением вопросов 
местного значения; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; местное самоуправление осуществляется в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится 
к совместному ведению Российской Федерации и субъектов 
Российской Федерации; деятельность органов местного самоуправления должна носить законный характер (ч. 1 ст. 1, ч. 2 
ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 15, ч. 1 и 2 ст. 32, п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1 
ст. 130). Вместе с тем Конституция РФ определяет общие задачи местного самоуправления (ст. 18, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132), 
связанные с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, управлением муниципальной собственностью, налого