Административное право

административное  
право

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

пятое издание

в.с. ЧетвериКов

Москва 
РИОР 
2009

УДК 342.55(075.8) 
ББК 67.401я73 
 
Ч52 

ISBN 978-5-369-00403-6

УДК 342.55(075.8) 
ББК 67.401я73 

© Четвериков В.С., 2004–2009

Четвериков В.С. 
Административное право: Учеб. пособие. – 5-е изд. — М.: 
 РИОР, 2009. — 246 с.

ISBN 978-5-369-00403-6

В учебном пособии в соответствии с государственным образова‑
тельным стандартом по курсу «Административное право» для высших 
учебных заведений по специальности «Юриспруденция» рассмотре‑
ны основные вопросы в объеме учебной программы в соответствиии 
с последними нормативными актами по реформированию системы и 
структуры федеральных органов исполнительной власти.
Учебное пособие предназначено для студентов, слушателей, ас‑
пирантов высших учебных заведений юридического профиля, может 
быть полезно для преподавателей, ведущих эту дисциплину, а так‑
же для государственных служащих, самостоятельно изучающих эту 
дисциплину. 

Ч52

ОБЩАЯ ЧАСТЬ 
Основные понятия, положения 
и институты административного права

Раздел 1. 
АдминистРАтивное пРАво
в пРАвовой системе госудАРствА

Глава 1. Управление, ГосУдарственное  
Управление, исполнительная власть

1. 
Государственное управление: основные  
понятия, система управления, ее признаки, принципы организации деятельности

Термин «административный» означает в переводе с 
латинского языка «управленческий, или руководящий», т.е. 
имеющий государственный, властный характер.
По своей сути административное право — государственное управленческое право, реализующее публичный 
правовой интерес большинства граждан, для чего субъекты управления наделяются юридически властными 
полномочиями. Следовательно, предметом и объектом 
дей ствия юридических норм являются управленческие 
отношения (точнее, поведение), возникающие между 
субъектами управления, реализующими свои права и обязанности. Эти управленческие отношения бывают как 
внутриорганизационными, так и внешними для осуществления функций и задач, стоящих перед органами власти, государством и обществом в целом.
Система управления — совокупность трех и более элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимозависимых между собой и образующих целостное единство.
Виды систем управления: социальные (государственные и общественные), биологические и технические. Мы 
рассматриваем понятие государственной системы управ4

ления, тесно взаимодействующей с общественными системами управления.
Признаки системы управления.
Первый признак системы управления — три и более 
элементов (подсистем), т.е. управляющий элемент (властный субъект права), управляемый элемент системы (подвластный субъект права) и прямые и обратные связи. Как 
правило, система конкретного органа управления  является 
одновременно управляющей системой по отношению к 
нижестоящей управляемой подсистеме и управляемой по 
отношению к вышестоящей управляющей системе управления, т.е. системы иерархичны (соподчиненны).
Второй признак системы управления — взаимосвязь и 
взаимозависимость элементов. Отношения, возникающие между управляющей и управляемой системами, одной из которых обязательно является юридическое лицо 
государственной формы собственности, муниципальной 
или смешанной, регламентированы административными 
правовыми нормами и правилами, имеют государственновластный характер.
Третий признак системы управления — целостное 
единство системы понимается как интегрированное качество, а не как арифметическая сумма качеств функционирующих элементов системы. То есть взаимосвязь между элементами одной системы всегда теснее, нежели с 
элементами других систем или внешней среды.
Государственное управление — это сознательное и целенаправленное воздействие, осуществляемое специальными уполномоченными органами государственной и 
муниципальной власти (в основном исполнительными) 
по предметам ведения и в объеме полномочий на основании и в порядке, определенном законодательством, с использованием системы мер убеждения и административного принуждения для обеспечения достойных условий 
жизни личности, семьи и общества в целом.
Общественное управление делами государства осуществляется в основном политическими партиями, профес5

сиональными союзами, общественными объединениями 
и иными негосударственными организациями, а также 
гражданами РФ (ст. 32, 33 Конституции РФ).
Эти два вида социального (государственного и общественного) управления не противопоставляются, а дополняют друг друга, образуя целостную систему социального 
управления.
Признаки социального (государственного и общественного) управления:
 
• сознательный (волевой) характер воздействия субъекта управления на объекты управления. Он может быть 
реализован различными методами и формами в соответствии с содержанием системы управления, в зависимости от влияния различных условий и факторов 
внешней среды;
 
• целенаправленность воздействия, ведь цель государственного управления имеет не только объективный 
характер развития общества, но и субъективное преломление, так как отражает интересы определенных 
классов, социальных групп или же большинства граждан страны. В актах управления требование законности 
сочетается с требованием целесообразности;
 
• наличие в системе управления следующих элементов: 
1) субъект управления — руководитель; 2) объекты 
управления — подчиненные; 3) прямые связи (приказы, команды, указания и др.) и обратные связи (информация, получаемая субъектом управления (руководителем) о результатах работы подчиненных, включая различные формы контроля);
 
• правовая регламентация процесса организации управления. Административно­правовые нормы закрепляют разделение труда, функции, права, обязанности 
субъектов управления, способствуют повышению ответственности каждого звена системы управления в 
обществе, исключают дублирование и подмену одних 
органов управления другими, фиксируя разделение 
функций и задач по предметам ведения и в объеме 

полномочий конкретного органа управления. Административно­правовые нормативные акты организуют 
деятельность органов исполнительной власти, государственного управления, придают им целенаправленность, упорядоченность и согласованность.
Классификация целей управления:
 
• по содержанию (например, экономические, социальные, политические, идеологические, научно­технические);
 
• по уровням управления (общегосударственный, отраслевой, межотраслевой, территориальный и локальный).
Все цели находятся в соподчинении друг с другом (иерархия целей); общие, стратегические цели конкретизируются во множестве подцелей (разветвленность целей); 
одни цели более важны, первостепенны или приоритетны по сравнению с другими (ранжирование целей). Ино­
гда иерархию целей называют «деревом целей». Однако 
приоритет целей «подвижен», так как зависит от влияния 
условий и факторов внешней среды. Поэтому на практике в рациональном управлении чаще имеют дело с приоритетом цели в реальном режиме времени, т.е. сформулированная приоритетная цель должна быть адекватна 
действиям факторов и условиям внешней среды.
Классификация функций органов управления:
1) основные (предметные) функции, для осуществления которых образован соответствующий орган исполнительной власти, государственного управления;
2) обеспечивающие — функции, которые необходимы 
для успешной реализации предметных функций. Для осуществления обеспечивающих функций создаются специальные организационные структуры, обычно они являются структурными подразделениями органа управления, 
образованного для реализации предметных функций;
3) общие функции управления.
По содержанию управление сводится к совокупности 
циклически повторяющихся стадий по осуществлению 

функций управления (так называемый управленческий 
цикл). Он может детализироваться с разной степенью в зависимости от задач исследования, а по содержанию управленческий цикл и есть те управленческие отношения, которые регулируются нормами административного права.
Управленческий цикл — повторяющаяся совокупность 
последовательно осуществляемых управленческих операций или стадий, по мере и в ходе реализации которых 
субъект управления достигает желаемых результатов 
(промежуточных или конечных).
О количестве стадий управленческого цикла в литературе нет единого мнения.
Цикл управления:
1) выявление и осмысление актуальной проблемы 
управления;
2) формулирование целей и постановка задач;
3) подготовка и принятие управленческих решений и 
их правовое закрепление;
4) организация исполнения управленческих решений;
5) корректировка управленческого решения и регулирование системы управления.
Цель административно-правового регулирования — 
обеспечение стабильности управленческих отношений в 
уже организованной и упорядоченной системе в целях 
повышения вероятности реализации знаний, опыта, прав, 
свобод и законных интересов всех субъектов административного права.
Принципы в государственном управлении — организационные и правовые.
Организационные принципы: плановость, прогнозирование, объективность, дифференциация и фиксация функций; научность, рациональность, ответственность, сочетание единоначалия с кол легиальностью; линейный принцип, двойного подчинения, единства и централизации1.

1 
Четвериков В.С. Административное право: Учеб. пособие. — М.: 
МГСУ; Ростов н/Д: Феникс, 2004. С. 19–23.

Принцип плановости и прогнозирования в организации 
деятельности органов государственного управления означает, что органы государственного управления должны 
уметь разрабатывать комплексные федеральные программы по осуществлению динамически устойчивого развития общественных процессов на основе познанных объективных законов, закономерностей социального управления. Принцип плановости в управлении обществом 
тесно связан с процессом прогнозирования тех или иных 
явлений и процессов в обществе и всегда имеет вероятностную оценку.
Принцип объективности тесно связан с плановостью, 
так как требует анализа и учета фактического состояния и 
развития состояния процесса управления, обеспечения 
развития, а также определения комплексных мер по поддержанию требуемого уровня процесса управления.
Принцип дифференциации (разделения) и фиксирования 
функций и полномочий каждого из органов управления и 
их должностных лиц, что крайне важно для пра вильного 
подбора и расстановки кадров в соответствии с их профессиональной подготовкой и опытом работы, а также 
разработки 
и 
совершенствования 
организационных 
структур управления для успешного осуществления объективных функций и поставленных задач.
Принцип научности в управлении выражается в применении научных методов познания законов и закономерностей процесса управления, их теоретической систематизации и использовании на практике, использовании 
научных методик и средств сбора, обработки, обобщения 
и анализа информации о состоянии объекта управления, 
ее обработке с применением количественных методов на 
базе ЭВМ, а также выявлении и осмыслении актуальных 
проблем, формировании приоритетных целей по их разрешению, постановке задач, определении эффективных 
способов и средств их решения.
Принцип рациональности, т.е. целесообразность достижения желаемого результата, заключается в том, что цели 
и задачи управления должны достигаться при наимень9

ших ресурсных затратах (силах и средствах, финансовых, 
временны2х ресурсах и др.). Управление должно быть рациональным, особенно в рыночных условиях, так как при 
осуществлении управленческой деятельности имеет место не только принцип законности, но и целесообразности; они должны не противопоставляться, а дополнять 
друг друга.
Принцип ответственности органов управления и их 
должностных лиц за результаты своей работы в целом. 
Это обеспечивается нормативно­правовым закреплением 
полномочий, задач, функций, форм и методов работы: 
например, должностное лицо органа управления может 
быть привлечено к дисциплинарной ответственности как 
за невыполнение своих функций, так и за ненадлежащее 
исполнение служебных обязанностей.
Принцип сочетания единоначалия с кол легиальностью. 
Сочетание единоначалия и коллегиальности реализуется 
практически во всех органах исполнительной власти, 
даже там, где основным принципом управления является 
единоначалие (например, в МВД РФ). В этих случаях используются рекомендации коллегий при решении многих 
комплексных и сложных вопросов по предметам ведения 
и в объеме компетенции органа исполнительной власти.
Принцип линейности обеспечивает руководителю по 
предметам ведения и в пределах его компетенции возможность реализовывать все функции и задачи по отношению к своим подчиненным и персонально нести ответственность за результаты работы органа управления.
Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание 
начал централизации в руководстве с учетом местных 
условий, например управление подразделениями милиции 
общественной безопасности и муниципальной милицией.
Принцип единства и централизации характерен для отраслевых и особенно для военизированных органов исполнительной власти.
Специальные принципы организации деятельности органов управления, которые отражают специфику организа10

ции и деятельности отдельных государственных органов 
управления: например, органы ФСБ, МВД используют 
регламентированные законами принципы конспирации, 
сочетание гласных и негласных форм деятельности, например в борьбе с организованной преступностью и другими особо опасными преступлениями.
Конституционные принципы осуществления функций 
исполнительной власти: народовластия, социальной справедливости, демократизма, верховенства закона, разграничения предметов ведения, функциональной самостоятельности ветвей власти, законности, приоритета прав 
человека и гражданина, легитимности, гласности, централизации и децентрализации, федерализма и объективного учета национальных интересов больших и малых 
народов.
Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конституции РФ, означает, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, он реализует свою власть непосредственно и через органы государственной власти, в том числе органы исполнительной 
власти и органы местного самоуправления. Контроль за 
деятельностью органов исполнительной власти должен 
осуществляться как со стороны органов представительной и судебной властей, так и непосредственно народом. 
При этом используются различные формы контроля за 
работой управленческого аппарата и должностных лиц. 
Следует оценивать, в какой мере реализуется воля народа 
в принимаемых законах; если они реально выражают 
волю большинства народа, то федеральные законы являются правовой формой народовластия.
Принцип социальной справедливости (ст. 7 Конституции РФ) закреплен в социальной политике государства, 
которая направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. 
Однако эта наиболее актуальная функция государства 
пока остается наиболее трудноразрешимой в обозримом 
будущем. В деятельности органов исполнительной власти 

конституционное право граждан на социально­экономическую защиту, защиту от посягательств на их жизнь, 
здоровье, собственность, права, свободы и законные интересы корреспондируется с обязанностью уполномоченных на то органов, должностных лиц рассмотреть обращение и принять по нему необходимое решение.
Принцип демократизма отражен в ст. 1, 3, 12, 31, 32 
и др. Конституции РФ. Реализация этого принципа осуществляется в двух основных формах: непосредственная — в референдумах, свободных выборах, собраниях, 
конференциях, сходах граждан, подачах петиций (коллективные обращения граждан по совершенствованию 
законодательства) и др.; представительная — через выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Принцип верховенства закона (ст. 4 Конституции РФ) 
означает иерархическую правовую систему в соответствии 
с юридической значимостью нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает Основной закон государства — Конституция РФ. Все нормативноправовые акты должны приниматься на основании и во 
исполнение Основного закона.
Принцип разграничения предметов ведения, функциональной самостоятельности ветвей государственной власти, ее баланса закреплен в ст. 10 и 11 Конституции РФ.
Принцип разграничения предметов ведения и полномочий (ст. 71, 72, 73 Конституции РФ) проявляется также и 
в том, что акты ФОИВ (федеральные органы исполнительной власти) и органов исполнительной власти субъектов РФ не должны быть противоречивы. Осуществляя 
свои полномочия, ФОИВ создают свои территориальные 
структуры и назначают соответствующих должностных 
лиц, а также по соглашению с органами исполнительной 
власти субъектов Федерации передают им часть своих 
полномочий, если это не противоречит Конституции 
России и ФЗ. В свою очередь органы исполнительной 
власти субъектов Федерации также передают им часть 
своих полномочий.

Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ) в отличие от верховенства закона означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы 
местного самоуправления, должностные лица, граждане 
и их объединения равны перед законом и обязаны их соблюдать.
Принцип приоритета прав человека и гражданина (ст. 2, 
18 Конституции РФ) в законодательстве, и особенно в административной практике, наиболее актуальный. Для 
правового государства должно быть характерно то, что 
права личности являются высшей ценностью, а все государственные органы, и в первую очередь органы исполнительной власти, несут ответственность за несоблюдение этих прав. Права человека и гражданина должны быть 
реально и надежно защищены от любого злоупотребления органов государства и должностных лиц.
Принцип легитимности тесно связан с принципом демократизма, т.е. оказанием доверия и поддержки народом органов государственной власти и органов местного 
самоуправления в соответствии со ст. 32, 33, 130, 131 
Конституции РФ. Без осуществления этого принципа 
любые органы государственной власти и органы местного 
самоуправления будут функционировать неэффективно, 
решая преимущественно задачи узкого круга лиц.
Принцип гласности (ст. 24 Конституции РФ) предполагает не только открытость информации, и прежде всего 
законодательства, но и доступность и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц по вопросам, затрагивающим интересы граждан. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и 
обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего 
обозрения.
Принцип федеративного устройства Российской Федерации (ст. 1, 5 Конституции РФ) предполагает государственную целостность, единство государственной власти, 
разграничение предметов ведения и полномочий между 

органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ.
Принцип сочетания централизации и децентрализации. 
Необходимость централизации вытекает из единства данной системы, когда объем функций и полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством (ст. 71–73 Конституции РФ).
Принцип централизации в настоящее время имеет большое созидательное значение, ибо в нашем многонациональном государстве система органов исполнительной 
власти, закрепленная Конституцией РФ, законами и указами Президента РФ, является важнейшей гарантией 
против участившихся явлений сепаратизма.
Принцип децентрализации касается предметов ведения 
и полномочий субъектов Федерации (ст. 73 Конституции 
РФ), а также комплекса вопросов местного самоуправления в решении своих задач экономического и социальнокультурного характера.
Принцип объективного учета национальных особенностей (ст. 17, 19 Конституции РФ) в деятельности органов 
исполнительной власти и государственного управления в 
России в настоящее время является одним из наиболее 
актуальных. Многочисленные межнациональные конфликты требуют внимательного изучения этого принципа 
и учета при организации деятельности органов исполнительной власти.

2. 
органы государственного управления:  
понятие, виды и функции

Органы государственного управления, к сожалению, не получили своего должного по статусу закрепления в Конституции РФ, что сказалось отрицательно в целом на качестве реализации функций государственного 
управления, так как вместо государственного управления, 
имеющего приоритетное значение за рубежом, в законо14

дательстве и в деятельности государственных органов 
власти используется термин «правовое регулирование». 
К этому же выводу приходят многие ученые, специализирующиеся в науке административного права. Термин 
«орган государственного управления» закреплен в основном в подзаконных актах, косвенно он отражен в ст. 32 
«Право граждан участвовать в управлении делами государства» и п. «д» ст. 71 «Федеральная государственная 
собственность и управление ею», в п. «г» ст. 114 «Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью». Однако в Указе Президента РФ от 
09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных 
органов исполнительной власти» в ред. 12.05.2008 г. под 
функциями по управлению государственным имуществом 
понимается осуществление полномочий собственника в 
отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в 
федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Следовательно, управление государственным имуществом для осуществления переданных 
(делегированных) государством конкретному федеральному органу исполнительной власти (ФОИВ) полномочий это не управление федеральной собственностью с 
целью получения прибыли (публичный институт), а гражданский правовой институт юридического лица. Однако 
управление находящимися в федеральной собственности 
акциями открытых акционерных обществ в соответствии 
с пунктом «д» ст. 71 Конституции РФ является предметом 
ведения России и управленческие отношения в данном 
случае имеют публичный характер и регламентируются 
ФКЗ и ФЗ (ч. 1 ст. 76 Конституции России), управление 
государственным имуществом понимается как осуществление полномочий собственника.

Некоторые авторы под системой государственного 
управления понимают только систему органов исполнительной власти, и это суждение строится на их функциях. 
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют 
по предметам ведения и в объеме своей компетенции такие функции государственного управления, как правовое 
регулирование, государственный контроль, административный надзор, фискальные функции, руководство или 
координацию. Это важные функции государственного 
управления, но далеко не все, что были рассмотрены 
выше.
Органы государственного управления1по предметам ведения и в объеме своей компетенции самостоятельно осуществляют исполнительно­распорядительные функции, 
в первую очередь контрольные и надзорные. Правовые 
основы образования и организации деятельности органов 
государственного управления регламентированы в основном в подзаконных актах.
К органам государственного управления можно отнести практически все линейные и функциональные подразделения органов исполнительной власти, которые 
осуществляют исполнительно­распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции. Органы государственного управления — это наиболее разветвленная часть государственного аппарата, осуществляющая исполнительно­распорядительные функции по 
предметам ведения и в объеме компетенции, но не обладающая такими функциями исполнительной власти, как 
осуществление государственной политики и нормотворческая. Исключение (частичное) составляют случаи, когда территориальным органам государственного управления может быть передана часть полномочий ФОИВ с 

1 
Здесь и далее органы государственного управления, которых 
только на федеральном уровне более 35 тыс., понимаются как 
государственные учреждения, осуществляющие исполнительно­распорядительные функции (см.: Послание Президента РФ 
Федеральному Собранию от 26.05.2004 г.).