Избранное

Н. Г. Салищева 

Избранное

THE BEST WORKS

Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВОСУДИЯ

А в т о р

Салищева Н. Г., 
профессор кафедры административного права Российской академии правоудия,  
канд. юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ

Салищева Н. Г. Избранное. — М.: РАП, 2011.

ISBN 978-5-93916-283-8

Н. Г. Салищева — один из признанных лидеров в российской науке административного права.
Ее первые научные труды были подготовлены еще в пятидесятых годах 
двадцатого столетия, но и в настоящее время каждый год публикуются научные 
статьи Надежды Георгиевны, монографии, учебники и комментарии к действующим законодательным актам с ее участием и под ее редакцией. Любой ученый 
может только пожелать себе такой же работоспособности, профессионализма 
и ясности мысли, как у Надежды Георгиевны. 
В настоящее издание включены лишь некоторые, но, по мнению автора, 
наиболее значимые работы, в целом отражающие основные направления 
научных исследований Н.Г.Салищевой, в том числе ставшие классическими 
монографии «Административный процессе в СССР» (1964 г.) и «Гражданин 
и административная юрисдикция в СССР» (1970 г.). Все работы даны в первоначальной авторской редакции. Более полное собрание научных трудов 
Н. Г. Салищевой и ее встреча со студентами на заседании клуба «Открытое 
право» проведенного с докт. юрид. наук, профессором И. А. Умновой, представлены в электронном издании, выпущенном на CD-ROM.
Издание представляет интерес для научных и практических работников, 
преподавателей, аспирантов и студентов высших учебных заведений.

 
© Салищева Н. Г., 2011
ISBN 978-5-93916-283-8 
© Российская академия правосудия, 2011

УДК 342.9
ББК 67.401
C 16

C 16

СОДЕРЖАНИЕ

О Надежде Георгиевне Салищевой (вступительная статья) 
Первый заместитель Председателя Верховного Суда Российской 
Федерации П. П. Серков  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
административный процесс в СССР  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Гражданин и административная юрисдикция в СССР  . . . . . . . . . . . . . 140
Федеральный конституционный закон «Об административном 
судопроизводстве. Общая часть»  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
Административная юстиция, административное 
судопроизводство. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
Административная юстиция и административное 
судопроизводство в Российской Федерации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405
Проблемные вопросы административного процесса  . . . . . . . . . . . . . . 470
Организация исполнительной власти в Российской Федерации: 
проблемы и перспективы развития  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482
О размежевании предметов ведения и полномочий 
исполнительной власти в сфере совместного ведения России 
и её субъектов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502
Административная реформа и административный процесс 
в России. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511
О проблемах формирования в Российской Федерации института 
административной процедуры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540

Содержание CD-ROM

Законодательное регулирование ответственности и разграничение 
полномочий

Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю. Исполнительная и судебная ветви 
власти: соотношение и взаимодействие

О процессуальных проблемах кодекса рф об административных 
правонарушениях

Проблемные вопросы института административной 
ответственности в России

Н. Г. Салищева. ИЗБРАННОЕ
6

Административно-процессуальные аспекты гарантий прав граждан

О практике применения кодекса Российской Федерации 
об административных правонарушениях

Административная реформа в действии

О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных 
интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти 
в Российской Федерации

Проблемы административного судопроизводства

Научные взгляды С.С. Студеникина  и современность

Проблемные вопросы кодекса Российской Федерации 
об административных правонарушениях

Административное судопроизводство

О науке управления

Административный процесс: проблемы и перспективы. проект 
федерального конституционного закона «Об административном 
судопроизводстве»

К проблеме формирования административного судопроизводства 
в России

О НАДЕЖДЕ ГЕОРГИЕВНЕ САЛИЩЕВОЙ 
(ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ)

В плеяде российских учёных-административистов Надежда Георгиевна занимает особое место, что обусловлено её большим вкладом в развитие науки административного права и юридического образования.
Надежда Георгиевна родилась в Москве. После окончания школы 
поступила в Московский государственный университет, выбрав для 
себя юридический факультет, и профессия юриста стала для неё судьбой. Выбор юридической специализации — дело непростое. Можно не 
сомневаться, что вполне определенное влияние на этот выбор оказал 
профессор кафедры государственного права юридического факультета МГУ И.И. Евтихиев, один из наиболее авторитетных специалистов 
в области административного права, заметивший способности и трудолюбие молодого учёного. Административное право стало её любимой правовой отраслью.
В 1948 году Надежда Георгиевна окончила университет с красным 
дипломом, который ей вручил ректор МГУ академик А.Н. Несмеянов, 
и получила рекомендацию в аспирантуру Всесоюзного института юридических наук при Министерстве юстиции СССР.
В 1954 году успешно защитила кандидатскую диссертацию по теме 
«Нормативные акты государственного управления». Сама тема научной работы говорит о том, что Надежда Георгиевна всегда ставит перед 
собой решение непростых задач, составляющих основу административного права.
С 1954 по 1961 годы Надежда Георгиевна работала на кафедре государственного и административного права ВЮЗИ. В 1961 году по результатам конкурса она была зачислена в качестве старшего научного 
сотрудника в Институт государства и права Российской академии наук, 
в котором трудится и сегодня.

Н. Г. Салищева. ИЗБРАННОЕ
8

С 1969 по 1989 год — двадцать лет — один из важнейших этапов 
работы — Надежда Георгиевна занимала ответственные должности 
в аппарате Президиума Верховного Совета СССР, в том числе старшего 
референта, а затем заведующей сектором юридического отдела. В Президиуме Верховного Совета СССР Надежда Георгиевна занималась 
главным образом законотворческой работой. Надежда Георгиевна и сегодня вспоминает Председателя Совета Министров СССР А. Н. Косыгина, одного из самых прогрессивных реформаторов советской эпохи, 
нередко на заседаниях Политбюро энергично выступавшего с поддержкой многих инициатив возглавляемого ею отдела. Здесь особо проявился талант Надежды Георгиевны как учёного-административиста. 
Она принимала активное участие в разработке таких законодательных 
актов, как Основы законодательства Союза ССР и союзных республик 
об административных правонарушениях, основы водного, горного, 
лесного законодательства, Законы о прокуратуре, о Верховном Суде 
СССР. Надежда Георгиевна не раз успешно солировала в подготовке 
и реализации сложных проектов. Стоит отметить её работу над проектом Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года 
«О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», 
который является примером высочайшего класса юридической техники. Значителен вклад Надежды Георгиевны в подготовку проекта Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
Авторству профессора Н.Г. Салищевой принадлежит множество 
опубликованных научных и научно-практических работ, монографий 
и учебных пособий, востребованных широкой научной общественностью и получивших признание как ученых-административистов, так 
и специалистов смежных отраслей права. Одной из таких работ является монография «Административный процесс в СССР» 1964 года, в которой впервые была представлена модель административно-юрисдикционного процесса, обоснована его связь с правовым спором и административным правонарушением. Данная монография заложила основу 
современного административно-процессуального права. И в наши дни 
к этой работе обращаются многие ученые, в сферу научных интересов 
которых входят проблемы административного процесса и административной ответственности.
Высокую профессиональную оценку получили труды Н.Г. Салищевой, посвященные административно-правовому статусу гражданина. 
Особой заботой об обеспечении прав граждан при применении мер 
административного принуждения проникнута её монография «Гражданин и административная юрисдикция в СССР» 1970 года. Научные 

О Надежде Георгиевне Салищевой (Вступительная статья)
9

труды Надежды Георгиевны примечательны тем, что многие предложенные и обоснованные в них идеи, направленные на совершенствование процессуальной деятельности органов исполнительной власти, 
административного судопроизводства, административной юстиции, 
были реализованы в многочисленных законодательных актах, административных регламентах и др.
Невозможно представить современную теорию административного права без трудов Надежды Георгиевны по проблемам административного процесса, административной юстиции, организации исполнительной власти, административной ответственности и др.
Её опыт ученого юриста, человека, знающего реальную жизнь, попрежнему востребован. С началом административной и судебной реформ Надежда Георгиевна проявила свои лучшие качества и профессионализм в подготовке многих административно-правовых актов 
современной России. Высокой оценки заслуживает её активное участие 
в составе рабочей группы по разработке проекта Кодекса Российской 
Федерации об административных правонарушениях 2002 года, среди 
достоинств которого можно отметить последовательное воспроизведение норм и принципов международного права, усиление гарантий 
прав человека и гражданина, распространение его норм на юридических лиц, более детальное урегулирование процессуальных отношений, 
связанных с рассмотрением дел об административных правонарушениях. В том, что данный Кодекс, подготовленный многочисленным 
коллективном, превзошел своего предшественника — КоАП РСФСР 
1984 года, велика роль таких ученых, как Надежда Георгиевна Салищева, которая по праву может гордиться своей работой.
Надежда Георгиевна и сегодня ведет активную научную деятельность, существенно способствуя формированию и реализации концепции фундаментальных прав и свобод человека и гражданина.
Она с неизменным постоянством участвует в процессе совершенствования КоАП РФ — значительного по объему норм и спектру охраняемых общественных отношений нормативного правового акта, исходя 
из того, что законность предполагает, прежде всего, наличие высокого 
качества юридических норм об административной ответственности.
Немало энергии и инициативы Надежда Георгиевна проявила в утверждении административной юстиции, не раз выступая в Совете при 
Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования 
правосудия, членом которого она является уже многие годы. Ведь административная юстиция крайне важна в условиях, когда обеспечение и защита прав и законных интересов человека и гражданина стали 

Н. Г. Салищева. ИЗБРАННОЕ
10

основной задачей государства. Административная юстиция необходима и для самого государственного управления, укрепления и обеспечения в нем законности, и как следствие — эффективности.
Трудно перечислить всё, что сделано профессором Н.Г. Салищевой 
за долгие годы ее активной работы во благо российского права. Можно 
смело сказать, что Надежда Георгиевна играет особую роль в становлении и развитии российского законодательства, а в админи стративном 
праве она признана одним из лидеров.
Говорят, новое время несет в себе перемены и требует смены поколений. Наверное, в этом есть определенная логика, но для нового 
времени не менее важны преемственность традиций, передача опыта, 
необходимы личности, способные воспринимать перемены, происходящие в жизни, осмысливать их и видеть новые горизонты.
Надежда Георгиевна ведет активную работу по воспитанию молодых ученых, продолжая совмещать научную и преподавательскую деятельность. Она работает в Институте государства и права РАН, читает 
лекции студентам в Академическом правовом университете при Институте государства и права РАН и Российской академии правосудия, 
активно участвует в деятельности редакционных коллегий журналов 
«Государство и право» и «Административное право и процесс». Важное 
место она уделяет вопросам деятельности российской судебной системы как член Hayчно-консультативного совета при Верховном Суде Российской Федерации и в Российской академии правосудия на факультете 
повышения квалификации судей и сотрудников аппаратов судов общей 
юрисдикции и арбитражных судов Российской Федерации.
Вклад Надежды Георгиевны Салищевой в становление и развитие 
российского права отмечен многочисленными орденами и медалями. 
Надежда Георгиевна стала одним из символов российской юриспруденции, олицетворением строгой научности, постоянного стремления 
вперед, поисками новых решений и ответов на возникающие вопросы 
в науке и правоприменении. Все это сочетается в ней с благожелательным отношением к коллегам, аспирантам и студентам. Она всегда остается человеком скромным и внимательным к интересам других.

П. П. Серков

Первый заместитель Председателя 
Верховного Суда Российской Федерации, 
д-р юрид. наук, профессор кафедры административного права 
ГОУ ВПО «Российская академия правосудия»

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС В СССР1

§ 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ 
И ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

К аппарату общенародного социалистического государства предъявляются все более высокие требования. «Партия, — подчеркивается в Программе КПСС, — ставит задачу обеспечить строгое соблюдение социалистической законности, искоренение всяких нарушений 
правопорядка, ликвидацию преступности, устранение всех причин, ее 
порождающих»2. Эта задача должна решаться на основе все более широкого привлечения масс к управлению делами общества и государства. 
Партия учит, что долгом каждого советского человека является всемерная охрана законности и правопорядка, нетерпимость к злоупотреблениям и борьба с ними. Аппарат общенародного государства служит народу и ему подотчетен. Он призван обеспечить путем организаторской 
работы в массах развитие творческой инициативы и активности граждан во всех областях жизни.
Важнейшей задачей государственных органов в нашей стране, в том 
числе органов управления, является охрана прав и свобод граждан. 
Программа КПСС подчеркивает необходимость улучшения работы советского государственного аппарата и усиления народного контроля 
над его деятельностью.
Дальнейшее укрепление социалистической законности в деятельности всех звеньев государственного аппарата и его должностных лиц 
в период развернутого строительства коммунизма, решительная борьба 
со всеми и всякими проявлениями бюрократизма и волокиты требуют 

1 Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР: Монография. М.: Юридическая литература,1964.
2 Материалы XXII съезда Коммунистической партии Советского Союза. М.: Госполитиздат, 1961. С. 400.

Н. Г. Салищева. ИЗБРАННОЕ
12

совершенствования и правовых норм, обеспечивающих правильную 
и четкую работу органов управления. Советское государство заинтересовано в таких правовых нормах, которые бы наиболее обеспечивали 
гарантии осуществления прав граждан и защиту их от малейшего проявления беззакония и произвола со стороны отдельных должностных 
лиц. Это положение относится как к проблеме создания новых, так 
и совершенствования уже имеющихся административно-процессуальных норм, регулирующих разрешение административных дел государственными органами.
Решение такой задачи требует теоретической разработки вопросов административного процесса, в частности определения его содержания, соотношения с административным производством, изучения 
особенностей и основных принципов советского административного 
процесса, разработки вопроса о процессуальных гарантиях прав и обязанностей участников его.
В советской правовой науке за последние десятилетия административному процессу не уделялось достаточного внимания. Лишь начиная, 
с 1960 года делаются попытки раскрыть характерные черты административного процесса и соответствующих административно-процессуальных норм1.
При обсуждении рассматриваемой проблемы возникает целый ряд 
вопросов, которые требуют своего решения и тщательного обоснования. 

1 См.: Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. — М.: 
Госюриздат, 1961.С. 169–173; Некоторые вопросы административного права в связи 
с его кодификацией // Советское государство и право. 1960. № 12; Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. № 2; Петров Г. И. Сущность советского административного права. Л.: изд-во ЛГУ, 1959. С. 140, 141; О кодификации советского 
административного права // Советское государство и право. 1962. № 5; Коренев А. П. 
Кодификация советского административного права: Автореф. дисс. … канд. юрид. 
наук. М., 1962; Тютекин Ю. И., Соловьёв Б. И. Вопросы кодификации административного законодательства Молдавской ССР // Уч. записки Кишиневского Государственного Университета. 1961. Т. 58; Бородин С. К вопросу о мерах административного 
воздействия, налагаемых народными судьями // Советская юстиция. 1958. № 11; Рянжин В.А. Проблемы кодификации советского административного права / Материалы межвузовской научной конференции на тему: «Советское государство и право 
в период развернутого строительства коммунизма». Л., 1961; Якуба О. М. Вопросы 
применения административно-правовых норм, содержащих санкцию / Материалы 
межвузовской научной конференции на тему: «Социалистическая законность, толкование и применение советских законов». Киев, 1961; Салищева Н. Г. К вопросу об 
административном процессе в СССР / Сообщенние на теоретической конференции 
юридического факультета МГУ по вопросам административного права; Сб. материалов. М.: Госюриздат, 1963.