Бюджетная политика субъектов Российской Федерации

Ðîññèéñêàÿ àêàäåìèÿ íàðîäíîãî õîçÿéñòâà

è ãîñóäàðñòâåííîé ñëóæáû

ïðè Ïðåçèäåíòå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè

Ìîñêâà

Èçäàòåëüñòâî «Äåëî»

2010

ÁÞÄÆÅÒÍÀß

ÏÎËÈÒÈÊÀ ÑÓÁÚÅÊÒÎÂ

ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ
ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

УДК 336.143
ББК 65.261.3-18
           Б98

Бюджетная политика субъектов Российской Федерации / Р.С. 
Афанасьев, Ю.В. Герасимова, Н.В. Голованова, А.Н. Дерюгин, А.В. Мацкевич, М.В. Мильчаков, Г.Г. Покатович / под 
ред. Н.В. Головановой. – М.: Издательство «Дело» РАНХ, 2010. 
– 208 с. (Сер. «Экономическая политика: между кризисом и 
модернизацией»).

ISBN 978-5-7749-0635-2

В книге рассмотрены основные аспекты бюджетной политики (налоговая политика, динамика и структура расходов бюджетов, формирование межбюджетных отношений, изменение дефицита и долговой 
нагрузки) субъектов РФ в 2009 г., выявлены общие тенденции и особенности, характерные для отдельных групп регионов. По результатам 
исследования подготовлены рекомендации по использованию инструментов бюджетной политики в условиях кризиса.
Для специалистов, работающих в сфере государственных финансов (государственных и муниципальных служащих, представителей 
экспертного сообщества) и преподавателей вузов.

УДК 336.143
ББК 65.261.3-18

Б98

Ответственный редактор
Н.В. Голованова

Авторы:
Р.С. Афанасьев (раздел 6), Ю.В. Герасимова (раздел 7), 
Н.В. Голованова (разделы 3–6, 8), А.Н. Дерюгин (раздел 3),
А.В. Мацкевич (разделы 5, 7), М.В. Мильчаков (разделы 1–2), 
Г.Г. Покатович (раздел 5)

Серия
«Экономическая политика:
между кризисом и модернизацией»

Проект выполнен в рамках тематики экспертного совета
при Правительственной комиссии по повышению
устойчивости развития российской экономики

© Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте 
Российской Федерации, 2010

ISBN 978-5-7749-0635-2

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ .......................................................................................... 5

1. Оценка уровня социально-экономического развития субъектов РФ ... 7

2. Анализ базовых показателей консолидированных бюджетов
субъектов РФ в 2009 году .................................................................... 35

2.1.  Динамика доходов консолидированных бюджетов ...... 35
2.2.  Анализ доходов консолидированных бюджетов 
в разрезе групп регионов ................................................ 39
2.3.  Доходы бюджетов в разрезе отдельных субъектов РФ .. 43

3. Анализ действий федеральных органов государственной власти,
влияющих на бюджетную политику регионов, в 2009 году .................. 56

3.1.  Анализ антикризисной политики федерального
центра .............................................................................. 56
3.2.  Прямая и косвенная поддержка регионов .................... 60
3.3.  Рекомендации, подготовленные федеральными
органами власти для субъектов РФ ................................ 63
3.4. Федеральные целевые программы ................................. 65

4. Анализ налоговой политики субъектов РФ в 2009 году ................... 68

4.1. Налог на прибыль организаций ...................................... 70
4.2. Упрощенная система налогообложения ........................ 72
4.3. Налог на имущество организаций .................................. 74
4.4. Транспортный налог ....................................................... 77
4.5. Использование инструментов налоговой политики
в 2009 году ....................................................................... 79

5. Анализ расходов бюджетов субъектов РФ в 2009 году .................... 81

5.1.  Влияние кризиса на законы о бюджете ......................... 82
5.2.  Структура расходов консолидированных бюджетов
субъектов РФ .................................................................. 88
5.3.  Анализ отчетов по сети, штатам и контингентам ......... 92

Содержание

5.4.  Динамика расходов консолидированных бюджетов
субъектов РФ  ................................................................. 94
5.5.  Основные результаты анализа расходов бюджетов ......108

6. Анализ формирования межбюджетных отношений в субъектах РФ
в 2009 году ..........................................................................................109
6.1.  Нормативы отчислений от регулирующих налогов
в местные бюджеты .......................................................111
6.2.  Выравнивание бюджетной обеспеченности
муниципальных образований .......................................114
6.3.  Дотации на обеспечение сбалансированности
местных бюджетов .........................................................122
6.4.  Иные межбюджетные трансферты ...............................124
6.5.  Делегирование полномочий (субвенции) ....................124
6.6.  Бюджетные кредиты ......................................................125
6.7.  Использование инструментов межбюджетного
регулирования в 2009 году .............................................126

7. Анализ динамики дефицита бюджетов субъектов РФ и долговой
нагрузки в 2009 году ...........................................................................128
7.1.  Дефицит консолидированных бюджетов субъектов
РФ ..................................................................................131
7.2.  Дефицит бюджетов субъектов РФ ................................131
7.3.  Анализ суммарного долга субъектов РФ ......................143
7.4.  Анализ долговых обязательств субъектов РФ
по формам заимствований ............................................148

8. Основные инструменты бюджетной политики региональных
органов власти в 2009 году .................................................................154

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.................................................................................159

Приложение 1. Анализ расходов федерального бюджета ...................163

Приложение 2. Информация об основных параметрах бюджетов
субъектов РФ в соответствии с законами о бюджете субъектов РФ
в 2008–2009 годах ..............................................................................168

Приложение 3. Распределение субъектов РФ по отношению объема 
долга к собственным доходам .............................................................203

ВВЕДЕНИЕ

В 2009 г. регионы столкнулись с последствиями финансового 
кризиса, что поставило под угрозу стабильность их бюджетов. Резкое сокращение доходов вынудило субъекты РФ изменять бюджетную политику в соответствии с внешними факторами. Стали актуальны такие меры, как оптимизация расходов бюджетов и 
активная долговая политика. Подчиняясь необходимости в первую очередь финансировать текущие расходы, регионы вынуждены были сокращать капитальные расходы, ограничивать расходы 
на государственное управление, пересматривать подходы к системе социальной защиты населения. В условиях неопределенности 
многие регионы отказались от трехлетнего планирования, вернувшись к составлению бюджета на один год.
Поскольку субъекты РФ сильно различаются по уровню развития и структуре доходной базы, степени изношенности бюджетной сферы и степени дотационности, влияние кризиса на бюджетную систему оказалось неодинаково для различных регионов. 
Однако на основе уровня развития и структуры экономики можно 
выделить группы регионов, влияние кризиса в которых приводит 
к схожим последствиям.  
Хотя набор инструментов региональной бюджетной политики в России ограничен по сравнению с возможностями, имеющимися в распоряжении субъектов федерации государств Северной 
Америки и Европы, федеративное устройство государства дает 
уникальную возможность опробовать варианты бюджетной политики на территории разных регионов и выбрать наиболее действенные, которые могут затем использоваться органами власти 
других регионов и поддерживаться федеральными органами власти. 

Введение

Федеральный центр может поддерживать использование региональных инструментов бюджетной политики как косвенным 
образом, подавая пример собственными действиями, так и напрямую, стимулируя действия регионов при помощи целевых трансфертов. Поэтому для сохранения сбалансированности консолидированной бюджетной системы Российской Федерации в условиях 
кризиса так важна координация политики федеральных, региональных и местных органов власти, направленная на оздоровление экономики, повышение эффективности бюджетных расходов 
и ориентации действий органов власти на потребности населения 
России.

ОЦЕНКА УРОВНЯ
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО
РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТОВ РФ

Типологизация субъектов Российской Федерации
по уровню экономического развития и отраслевой структуре

Хотя кризис по-разному сказался на бюджетной системе субъектов Федерации, для целей анализа бюджетной политики можно 
выделить группы регионов, влияние кризиса на экономику которых привело к схожим последствиям. 
В основу типологии субъектов для целей последующего анализа легли такие критерии, как уровень социально-экономического 
развития территории и отраслевая структура региональной экономики. Безусловно, предложенная группировка субъектов РФ 
носит условный характер, поскольку ряд регионов можно отнести одновременно к нескольким группам. Однако методика группировки субъектов была построена таким образом, чтобы выделить наиболее существенные признаки той или иной территории 
в контексте кризисных явлений.
Было выделено девять типов регионов (табл. 1.1).

Таблица 1.1
Типология регионов для анализа воздействия экономического кризиса 
на  социально-экономическое положение субъектов
 Российской Федерации

Группа регионов
Количество регионов
Наиболее развитые регионы
1) агломерации городов федерального значения
4
2) с развитым нефтегазовым сектором
7
3) с диверсифицированной промышленностью
10
4) с развитой металлургией
8
Среднеразвитые регионы
5) регионы со средним уровнем развития
16
6) с развитым машиностроением
13
7) крупные аграрно-индустриальные
7

Бюджетная политика субъектов Российской Федерации

Группа регионов
Количество регионов
Слаборазвитые и слабо освоенные регионы
8) со слабой собственной экономической базой
10
9) ресурсные слабо освоенные регионы Сибири и 
Дальнего Востока
8

Девять типов регионов были объединены в три группы. Традиционно наиболее многочисленной оказалась группа среднеразвитых 
регионов (36 субъектов), 29 регионов характеризуются максимальным уровнем социально-экономического развития, 18 субъектов 
отнесены к группе слаборазвитых и слабо освоенных территорий.  
К группе наиболее развитых регионов были отнесены четыре вида 
субъектов РФ. Регионы данной группы характеризуются повышенным уровнем ВРП на душу населения, более высоким уровнем 
жизни населения и повышенными бюджетными расходами. Эти 
регионы объединяет меньшая зависимость консолидированного 
регионального бюджета от трансфертов из федерального центра. 
Агломерации городов федерального значения характеризуются максимальной концентрацией экономической активности, 
емким региональным рынком, высокой платежеспособностью 
населения. Бюджетно-финансовое состояние Москвы и СанктПетербурга в существенной степени зависит от финансового положения крупных холдинговых структур, зарегистрированных на 
территории этих регионов. Московская и Ленинградская области 
специализируются на обслуживании федеральных столиц (пищевая промышленность, строительная индустрия, транспорт и логистика), что делает их зависимыми от ситуации в городах федерального значения. Повышенные риски имеет Ленинградская область 
с более высокой долей промышленного сектора и транспорта, более низким уровнем жизни, а также с наличием монопрофильных городов, в которых проживает 21% населения. У Московской 
области дополнительным обременением является повышенный 
уровень долговой нагрузки, образовавшейся в связи с заимствованиями инвестиционного характера. 
Состояние экономики регионов с развитым нефтегазовым сектором коррелирует с конъюнктурой мировых цен на энергоносители и динамикой внешнего спроса. Несмотря на существенный 
спад цен на углеводороды (–75%) после максимума в июле 2008 г., 
имело место достаточно быстрое восстановление цен на нефть. По 
состоянию на октябрь–ноябрь 2009 г. уровень цен на нефть мар
Окончание табл. 1.1

1. Оценка уровня социально-экономического развития субъектов РФ 
9

ки «Юралс» составлял около 55% от июльского максимума 2008 г. и 
был сопоставим с уровнем июля – сентября 2007 г. Монопрофильность экономики при высокой волатильности цен сохраняет уязвимость этих регионов на длительную перспективу. Кроме того, эти 
субъекты характеризуются повышенной долей населения, проживающего в моногородах. Данная группа регионов за счет прибыльности нефтегазового бизнеса и его мультипликативного эффекта будет 
сохранять высокий на общефедеральном фоне уровень жизни, но, 
возможно, уже на более низком стационарном уровне (табл. 1.3). 

Таблица 1.3

 Субъекты РФ с повышенной долей нефтегазовой промышленности
в структуре ВРП

№
Субъект РФ
Доля добычи полезных ископаемых в структуре ВРП, 
2007 г., %

ВРП в расчете на душу 
населения, 2007 г., руб.

1
Тюменская область
55,2
335 069
2
Ханты-Мансийский АО
69,1
1 148 930
3
Ямало-Ненецкий АО
55,6
1 151 843
4
Ненецкий АО
59,3
2 342 796
5
Томская область
24,6
208 946
6
Республика Коми
25,3
249 571
7
Сахалинская область
53,7
550 228

В среднем по субъектам РФ
10,5
198 816

Таблица 1.2 
Агломерации городов федерального значения

№

Численность населения, 
тыс. чел., 
2007 г.

Доля налога на прибыль в структуре 
консолидированного бюджета региона 
без субвенций из 
федерального бюджета, 2007 г., %

Доля 
промышленности в 
структуре 
ВРП, 
2007 г., %

Оборот 
розничной 
торговли в 
расчете на 
душу населения, 2007 г., 
руб.

Денежные 
доходы в 
расчете на 
душу населения, август 
2009 г., руб.

1
Москва
10 457
67,1
17,6
195 121
38 271

2
Московская 
область
6 659
24,4
29,0
99 224
19 638

3
СанктПетербург
4 570
31,4
24,5
98 023
20 520

4
Ленинградская 
область
1 636
28,7
35,7
61 275
12 917

В среднем по 
субъектам РФ
32,9
33,2
76 460
16 305

Бюджетная политика субъектов Российской Федерации

Регионы с промышленностью, диверсифицированной за счет 
многофункциональности хозяйственного комплекса и разнообразия 
выпускаемой продукции, обладают большей экономической устойчивостью (табл. 1.4). Такие регионы характеризуются следующими факторами конкурентоспособности: наличие базовых активов 
крупного бизнеса в ряде секторов, наличие города-миллионера 
(Самара, Нижний Новгород, Пермь, Уфа, Казань, Омск, Новосибирск), наличие собственной ресурсной базы (Пермский край – 
нефть и калийные соли, Белгородская область – железные руды, 
Оренбургская область и Республика Татарстан – нефтегазовое сырье). Для некоторых регионов важную роль играют особые взаимоотношения с федеральным центром (Республики Татарстан и 
Башкортостан). В ряде случаев региональные риски существенно 
повышаются по причине наличия узкоотраслевой специализации 
(например, производство минеральных удобрений в Пермском 
крае, которое зависит от внешнего спроса). 

Таблица 1.4 
Субъекты РФ с диверсифицированной промышленностью

№
Субъект РФ
ВРП в расчете на душу населения, 2007 г., руб.
Численность населения, 2007 г., тыс. чел.
1
Республика Башкортостан
148 403
4 052
2
Республика Татарстан
204 890
3 762
3
Нижегородская область
140 602
3 371
4
Самарская область
189 052
3 176
5
Пермский край
176 184
2 725

6
Новосибирская область
144 869
2 638

7
Иркутская область
160 523
2 511
8
Оренбургская область
176 733
2 122
9
Омская область
149 273
2 022
10
Белгородская область
159 385
1 516
В среднем по субъектам РФ
198 816

Экономика регионов с развитой металлургической отраслью 
(табл. 1.5) характеризуется ориентацией на экспорт, т.е. повышенной зависимостью от внешних рынков и внешнеэкономической 
конъюнктуры. Базовые активы металлургических предприятий в 
разной степени успели пройти реконструкцию, повысив тем самым 
свою конкурентоспособность. В результате благоприятной экономической ситуации, приведшей к росту доходов по налогу на прибыль, и при отсутствии законодательной возможности создания 

1. Оценка уровня социально-экономического развития субъектов РФ 
11

резервных фондов регионы данной группы в годы, предшествовавшие кризису, значительно увеличили объем расходов бюджета. 
Восстановление экономики этих регионов будет зависеть от темпов 
подъема мировой экономики и восстановления внешних рынков. 

Таблица 1.5
Регионы с повышенной долей черной металлургии в структуре ВРП

№
Субъект РФ

Доля металлургического производства и производства готовых металлических изделий 
в структуре обрабатывающих 
производств, 2007 г., %

Доля металлургического 
производства и производства готовых металлических изделий в структуре 
ВРП, 2007 г., %
1
Красноярский край
73,9
37,2
2
Липецкая область
63,6
32,8
3
Вологодская область
69,8
32,0
4
Челябинская область
63
25,5
5
Мурманская область
77,4
21,4
6
Свердловская область
62,8
20,6
7
Республика Хакасия
70,6
14,6
8
Кемеровская область
59,9
12,3
В среднем по субъектам РФ
21,1
4,1

Республика Хакасия и Кемеровская область характеризуются 
более низкой долей металлургии в структуре ВРП, однако в этих 
регионах существенную роль играют отрасли, обеспечивающие 
функционирование металлургического сектора: в Хакасии 11,6% 
приходится на распределение электроэнергии, газа и воды (гидрогенерация), а в Кемеровской области 23,4% ВРП составляет добыча полезных ископаемых (уголь).
Группу среднеразвитых регионов характеризуют отсутствие крупных экспортно-ориентированных производств, относительно невысокие доходы населения и собственные доходы бюджетов в расчете на душу населения при более высокой доле межбюджетных 
трансфертов в структуре доходов. Большинство регионов данной 
группы объединяют развитый сектор обрабатывающих производств, уровень численности населения и хозяйственной активности. Повышенный уровень ВРП в ряде случаев объясняется наличием сырьевых производств. Особняком стоит Приморский край 
с экономикой, обслуживающей экспортно-импортные операции, 
в том числе ввоз и дистрибуцию автотранспортных средств. Инвестиционная активность в Приморье будет поддерживаться за счет 
реализации проектов в рамках подготовки к саммиту АТЭС 2012 г. 

Бюджетная политика субъектов Российской Федерации

Экономическое положение этой группы регионов в дальнейшем 
будет определяться как отраслевыми рисками, так и степенью поддержки бюджетов со стороны федерального центра (табл. 1.6). 

Таблица 1.6 
Регионы со средним уровнем развития

№
Субъект РФ
ВРП в расчете на душу населения, 2007 г., руб.
Численность населения, 
2007 г., тыс. чел.
1
Приморский край
131 579
2 000,8
2
Тульская область
112 409
1 573,4
3
Удмуртская Республика
134 062
1 535,3
4
Кировская область
84 670
1 420,1
5
Архангельская область
152 740
1 234
6
Курская область
113 241
1 166,6
7
Тамбовская область
96 796
1 111,6
8
Ивановская область
69 929
1 083,7
9
Астраханская область
105 326
997,5
10
Смоленская область
100 307
988,4
11
Орловская область
96 802
824,3
12
Псковская область
88 967
709,3

13
Республика Марий Эл
79 993
704,9

14
Костромская область
98 022
699,6
15
Республика Карелия
151 211
691,9
16
Новгородская область
133 676
655
В среднем по субъектам РФ
198 816

Экономика регионов с повышенной долей машиностроения в 
структуре ВРП (табл. 1.7) характеризуется зависимостью от внутреннего потребительского и инвестиционного спроса. Значительная часть предприятий машиностроительного профиля изначально относилась к военно-промышленному комплексу, спрос 
на продукцию которого существенно сократился в 90-е гг. Возможности экспортной переориентации были ограниченны, а конверсия и выстраивание новых технологических цепочек требовали времени. Это крайне негативно отразилось на экономическом 
положении многих регионов данной группы. В начале 2000-х гг. 
начался компенсационный подъем, повысился инвестиционный 
спрос со стороны сырьевого сектора, часть регионов демонстрировала существенный рост ВРП. Однако значительная доля предприятий машиностроения сохраняла низкую конкурентоспособность, так как характеризовалась низким уровнем модернизации